我国公共图书馆免费开放绩效评价研究——基于全国31个省份116个图书馆的调查研究

孙颖 陈庚

摘要：公共图书馆是我国公共文化服务体系建设中的组成部分。自公共图书馆免费开放以来，公共图书馆在服务内容、服务水平和服务人次上大幅提升，取得了重要成效。通过对全国31个省份116个图书馆的实地问卷调研分析发现，我国公共图书馆的免费开放绩效整体达到良好水平，但也存在着诸多问题亟待解决，加强图书馆软硬件建设、发展外向型服务模式、丰富服务内容和样式等是提升图书馆免费开放水平的重要路径。

关键词：公共图书馆 免费开放 绩效评价 公共文化服务

自2011年公共图书馆实行免费开放以来，各地图书馆进一步降低文化服务门槛，更多的基层民众得以平等、无障碍地走进图书馆，享受党和政府提供的公共文化服务。为了进一步完善图书馆免费开放政策，推进公共服务均等化、标准化建设，了解图书馆免费开放的实施成效，明确当前开展免费开放服务的问题和困难，武汉大学国家文化财政政策研究基地受文化部委托，通过实地调查、问卷调研的方式对全国各地图书馆进行了调研、获得了31个省级图书馆、23个地级市图书馆和62个县级图书馆的调研数据，对其基础设施、服务供给、公众参与和公众满意度等方面特征进行了分析，以此形成对图书馆免费开放的绩效评价，为进一步了解免费开放政策的现状、问题和提出有效改进路径提供依据。

一 全国公共图书馆建设基本情况

公共图书馆是由中央或地方政府管理、资助和支持的、免费为社会公众服务的图书馆。在中国，公共图书馆担负着为科学研究服务和为大众服务的双重任务。

（一）全国图书馆基本情况

图书馆的基本情况以基础设施、馆藏书目、信息化水平、从业人员结构和财政收支等为重要衡量指标。

从馆舍等级这一综合指标来看，在本次调研的116个样本中，东部地区一级馆所占的比重相对较高，占到了68.75%，而中部地区和西部地区，一级场馆的比重相对较低，分别为43.48%和40%。

1．基础设施

本研究主要选取建筑面积、座席数两个指标来对公共图书馆的基础设施情况进行概括。在本次调研的116个有效场馆样本中，其中馆均建筑面积最大的是东部地区，其次是中部地区，西部地区馆均面积相对较小。在书库面积、阅览室面积、电子阅览室面积和阅览室座席数等方面，东部场馆的综合水平也要相对高于中、西部地区，东、中、西部场馆的个体差异也很明显（见表1）。

2．馆藏书目

在本次调研获得的116个有效样本中，馆藏书目在10万～50万册的最多，占37.93%，其次是藏书100万册以上的，占29.31%，再次是藏书10万册以下的，占19.83%，最后是藏书50万～100万册的图书馆占13.79%。从区域的分布来看，东部地区图书馆藏书明显要比中、西部地区丰富，图书馆各种藏书规模分布较为均衡（见图1）。

在本次调研的116个场馆中，关于电子图书的调查项获得了86个有效数据。其中，东部地区图书馆平均电子图书数量最多，为858176.39册；其次是中部，601649册；最少的是西部地区，478539.74册，全国图书馆平均电子图书数量为672003.53册。图书馆电子图书来源于本馆外购的最多，占78.45%；其次是从其他机构共享的，占18.34%；本馆自建的电子图书最少，占3.21%。

3．信息化水平

从信息化水平来看，调查的116个样本场馆中，东部地区的馆均计算机台数、馆均电子阅览室终端台数和网站访问量都明显大于中、西部地区。东部的信息化水平最高，中部次之，西部的信息化水平最低。中西部在馆均计算机台数和电子阅览室终端台数上的差别不大，但西部地区的图书馆网站的访问量明显落后（见图2）。

4．从业人员

本次调研关于从业人员职称这一指标获得了113个有效数据。整体来看都是中级职称的人员占多数。中级职称人员占比最多的是东部地区，占35.61%；其次是中部地区，占33.38%；最后是西部地区，占32.55%。正高级职称所占比重最小，其中东部地区所占比重最大，为3.51%；中部地区次之，为2.81%；西部地区最小，占2.04%。由此可见，东中西部图书馆从业人员职称结构的差异较小，有职称的从业人员在50%左右（见图3）。

5．财政收支情况

课题组在本研究的调研中，获得116个场馆的有效财务运营数据。

在财政收入方面，我国公共图书馆在馆均总收入和财政支持力度上存在着地区性差异。在馆均总收入上，东部地区明显高于中西部地区，达到4431.787万元；其次是中部地区，2194.426万元；西部地区最少，为2041.4万元。在馆均财政拨款上，东部地区也远超过中西部地区。在财政收入结构中，整体来看，财政拨款占总收入的比例都超过90%。其中，中部地区该比重最大，为97.32%；其次是西部地区，为97%；东部地区该比重最小，为91.42%（见表2）。

在财政支出方面，我国公共图书馆财务支出包括基本支出、项目支出、经营支出等三大方面。就总体而言，项目支出占比较大，且地区差异明显。东部的馆均总支出最多，达到4262.202万元；中部次之，为1975.143万元，西部最少，为1672.467万元。馆均基本支出和馆均项目支出方面，依然是东部领先，中部次之，最后是西部。而在馆均经营支出方面，中部地区最多，为109.5万元，其次是西部37.2万元，而东部地区为34.2万元。由此可见，在财务支出结构上，相对于中、西部地区，东部场馆的支出结构更趋于合理化（见表3）。

在财政收支对比上，据有效数据显示，我国公共图书馆场馆样本的馆均总收入为3060.867万元，馆均总支出为2872.283万元。总体上来看，我国公共图书馆的财政收支呈现略有盈余的状态。

（二）我国图书馆服务供给基本情况

图书馆的服务供给大多是围绕图书（包括电子书）的借阅（传递）、宣传等展开的，除了传统的图书借阅服务外，近年来，其服务供给不断延伸，开始提供形式多样的读者活动项目、网络服务项目和文化便民项目等。本研究主要从书刊文献外借、为读者开展活动两方面情况进行考察。

1．书刊文献外借情况

在本次调研的115个有效数据中，东部地区书刊文献外借情况明显好于中西部地区，在馆均总流通人次、书刊文献外借人次、书刊文献外借册次、人均书刊文献外借册数和流动图书馆车人均借阅册数上都大于中西部地区。由此可见，东部地区书刊文献外借服务人口参与度较高，但流动图书馆车书刊借阅服务还需要进一步普及（见表4）。

2．为读者开展活动

在本次调研获得的113个有效数据中，从为读者开展活动的情况来看，图书馆组织各类讲座的次数最多，其次是培训班，开展最少的是展览。从平均参与人次上看，展览所吸引的参与人次最多，讲座其次，培训班最少，这与其活动形式相关。从地区上看，东部地区组织各类活动的次数较多，中西部地区较少，尤其是西部地区（见表5）。

二 我国公共图书馆免费开放满意度评价

公共图书馆参与人口是我们了解公共图书馆发展现状、活动开展情况及公共文化服务体系建设发展进程的重要指标。分析公共图书馆参与人口现状有利于切实了解公众的文化需求和需求差异，有利于提高管理和服务的效率、促进图书馆服务的多样化、为未来的图书馆建设提出发展建议。

本次调研中课题组获得有效数据16166个，覆盖了不同年龄层、不同职业、不同文化程度和收入的人群，调研样本基本情况见表6。

（一）公共图书馆综合满意度

通过分析场馆环境、设施设备、服务内容和服务水平四项核心指标，可以看出图书馆参与人口对公共图书馆的总体处于满意的状态，评价满意值为4.1分，四项核心指标中满意度最高的为场馆环境，达到4.31分，其次是服务水平为4.1分，再次是服务内容和设施设备，都为4.04分。从区域上看，东部地区的满意度普遍高于中西部地区，东部整体满意度为4.29分，在各项核心指标上得分也都高于中西部地区（见图4）。

（二）环境满意度

参与人口对场馆环境的满意度评价包括图书馆外观设计评价、图书馆环境优美整洁度评价和阅览室结构布局（书架和座位）评价三个主要评价指标。调查数据显示，参与人口对场馆环境整体的满意度均值为4.31分，对图书馆外观设计的满意度最高，为4.36分；其次是图书馆环境优美整洁度，为4.35分；最后是阅览室结构布局，为4.22分（见表7）。

（三）设施设备满意度

社会公众对设施设备满意度的评价包括五项主要指标：标志标识是否醒目评价、免费寄存处评价、休息区设施评价、公共卫生间评价和停车场面积评价。公众对设施设备的整体满意度均值为4.04分，其中对公共卫生间和标志标识的评价最高，为4.23分和4.15分，对停车场面积和免费寄存处的满意度最低，为3.87分和3.86分（见表8）。

（四）服务内容满意度

社会公众对服务内容满意度的评价包括四项主要指标：开馆时间合理性，图书文献齐全程度，数字电子资源的丰富程度，讲座、培训、展览和读书交流活动的丰富程度。场馆服务内容整体满意度均值为4.04分，在四项具体指标中，对开馆时间合理性的满意度最高，为4.10分，对讲座、培训、展览和读书交流活动的丰富程度的满意度最低，为3.98分（见表9）。

（五）服务水平满意度

社会公众对服务水平满意度的评价包括四项主要指标：服务台咨询服务、图书馆宣传资料、使用数字电子资源的方便程度（对图书馆关于电子资源的介绍和使用指南是否满意）、查阅借还图书的方便程度（图书分类是否合理、是否方便查找）。参与人口对场馆服务水平的整体满意度为4.10分。在四项具体指标中对查阅借还图书的方便程度的满意度最高，为4.21分；对图书馆宣传资料的满意度最低，为4.01分（见表10）。

三 公共图书馆免费开放的不足与面临的挑战

（一）场馆基本设施有待完善，对财政支持的依赖性较强

免费开放之后，随着读者的增加，设施设备的使用频率和对馆藏资源的需求也进一步增加给图书馆场馆基本设施建设带来了挑战。

在场馆基础设施方面，整体上，存在着较为明显的地区性差异，东部地区图书馆环境设施建设各方面状况明显好于中、西部地区，公共图书馆存在着设施设备陈旧老化且难以满足读者需求的问题。

在馆藏书目方面，整体来看，馆藏书目在10万册以下的图书馆仍占19.83%，馆藏书目的更新问题也亟待解决。其中电子图书馆藏情况也基本相同，且电子图书的来源主要是外购，来自本馆自建和从其他机构共享的电子图书较少，这不利于电子图书甚至是整个馆藏资源的整合和发展。

在图书馆信息化建设方面，整体来看电子阅览室终端台数不足，各个图书馆信息化水平差异较大，尤其是基层图书馆信息化比较落后，图书馆网站建设水平参差不齐。信息化资源尚未被充分开发利用，中西部的信息化水平有待提升。

从业人员结构亟待优化，缺乏副高级职称以上的专业技术人员，中级职称以上的专业人员也只占从业人员总数的1/3左右，专业化水平偏低，这将直接影响图书馆的服务效率和管理规范。

除此之外，在财政收支方面，整体上我国公共图书馆的财政收支呈现平衡状态。但政府在扶持公共图书馆的财税政策和扶持力度方面存在较大的区域性差异，其中，东部场馆受政府财政支持的力度较大，中、西部场馆获得的财政支持总体较少，大部分公共图书馆的资金来源渠道十分单一，主要依靠政府财政拨款，社会赞助和其他渠道所占比重很小。所以财政支持上的倾斜会对中西部地区的场馆基本建设带来较大影响，导致场馆间的地区性差异。场馆自身的创收能力还有待提高。

（二）服务供给模式单一，公众参与度需进一步提高

公众需求的多样化，要求图书馆服务供给多样化且承担更多的社会功能。

从调查结果来看，现阶段公共图书馆服务还是以书刊文献外借为主，在为读者开展活动方面，主要以讲座、展览和培训班为主，然而各项活动的读者参与度呈现较大差异，活动之间的互动和联系不足，缺乏带动效应。公共图书馆的电子资源使用率低，流动图书馆车借阅服务发展缓慢，无法达到增强公共图书馆可达性和拓展服务范围的目的。

从参与人口的结构来看，参与群体较为单一，以青少年为主，其次是中年人，职业以学生居多，其次是企业员工和教科研人员，以中等学历和中低收入群体为主。且参与者多以图书借阅为目的，参与频次较低。吴理财等提出文化需求具有群体性差异，需要有针对性地提供差别化的公共文化服务内容。如何发挥图书馆的多样化功能，满足不同人群的需求，吸引更广泛的公众参与是图书馆面临的一大挑战。

（三）设施设备和服务的满意度不高，地区差异较为明显

公众的满意度评价是免费开放绩效评价的重要组成部分，能最为真实地反映公共图书馆服务和项目推进的状况和问题、反映公众最迫切的需求。

从调查结果来看，公共图书馆整体满意度还需提升，特别是在设施设备、服务内容以及服务水平上。从具体指标来看，对场馆环境的整体满意度较高，但阅览室结构布局仍需优化，停车场和免费寄存处等配套设施需要修缮。公共图书馆在拓展延伸的服务内容和活动上缺乏组织经验，组织频次较少，宣传力度不足。数字电子资源没有被充分开发利用，数字电子资源使用的不便对数字电子资源的普及影响巨大。直接服务于读者的服务咨询台服务人员的专业程度也需要进一步提高。

在公众满意度评价中，地区性差异明显，东部地区在整体满意度和四大核心指标满意度上都明显高于中、西部地区。这也体现了地区间公共图书馆资源配置、基础建设、服务供给等多方面的不均衡现状，这是实现公共文化服务均等化需要跨过的一大难关。

四 政策建议与优化路径

（一）优化升级软硬件，重点推进中西部地区均衡发展

邱冠华认为，公共图书馆要努力提升效能，政府也要为其增强服务能力提供条件。免费开放吸引了更多公众参与，需求的增加要求公共图书馆软硬件建设能够满足现有文化需求。

完善的场馆设施设备是免费开放的重要条件。在硬件建设方面，为了使更多的读者享受到良好的阅读环境，要建立完善的场馆硬件设施管理制度，及时检修翻新场馆设施设备。要为现代数字化图书馆提供所需的硬件设施，并出台图书馆电子设备的标准和管理办法。

在内容资源、人力资源等软件建设方面，要着力从馆藏资源、信息化数字化、服务水平上进行提升。书刊文献的借阅是公共图书馆的主要功能，馆藏资源的丰富是公共图书馆的核心要务。建立完善的文献信息资源体系，促进馆藏载体和种类的多样化，通过本馆自建、本馆外购和从其他机构共享等多种方式来丰富和整合基本馆藏，并落实对现有馆藏的维护和翻新工作。重视图书馆的信息化数字化建设，丰富电子图书和电子馆藏资源。提升从业人员的专业技术水平，加强图书馆服务队伍的建设和人事管理，保证服务的质量。通过公开招聘、专业培训等多种形式完成人才的引进和人才结构的优化，完善员工绩效评价体系，提高工作的效率，保证中高级职称人员在总从业人员中的占比稳定增长。

同时，针对我国公共图书馆发展的非均衡状态，建议要重点推进中西部地区的场馆建设。吴自勤认为中西部地区公共图书馆的发展不能照搬东部地区的经验，要建立符合中西部特点的公共图书馆服务体系，完善总分馆制度。要发挥政府的主导作用，以均衡为目标采取倾斜的政策措施，特别是财政政策，以保障中西部场馆建设的资金投入。鼓励东部地区场馆带动中西部地区场馆，制定长效可行的互动交流、实地考察、业务培训和技术指导计划。重点推进中西部地区乡村、社区等基层图书馆的设施设备建设，保障其资金来源和从业人员待遇。

（二）积极开展外向型服务，鼓励社会力量参与公共图书馆建设

公共图书馆的服务供给要突破传统图书馆时间和空间的限制，改变被动的服务模式，要积极地走出去，开展外向型服务，吸引和鼓励社会力量参与共建公共图书馆。

推进服务模式外向化、市场化，积极拓展图书馆业务范围。利用现代化的数字技术建设数字图书馆等具有吸引力的大型平台项目，加强地区之间图书馆的联系和互动。公共图书馆所提供的服务也需要面向市场，采取积极外向的服务模式，例如提供代检索、代校对等服务，成为知识信息资源的开发者和传播者，同时积极争取与企业、高校和政府等多方合作的机会。

强化公共图书馆服务的公益性，吸引社会力量以各种形式参与公共图书馆建设。保障公民特别是弱势群体平等获取信息的权利，开展丰富多样的公益性活动和慈善项目，为社会力量参与公益活动提供有效的渠道。鼓励社会力量参与公共图书馆的多样化建设，牛红艳认为，社会力量可以通过参与图书馆日常管理、图书馆资源建设、公益活动、宣传工作多种途径加入公共图书馆的建设中。

完善社会力量参与公共图书馆建设制度，从财税、金融和人事等多方面制定一系列鼓励政策。规范政府购买、合同外包、服务外包等流程和质量，构建综合化系统化的监督机制，加强对社会捐赠、资助资金的管理和使用的监管，促进信息的公开透明化。

（三）推动公共图书馆服务供给模式多样化，提高群众参与度

公共图书馆需要转变服务理念，致力于完成现代化公共图书馆的功能提升，不能仅限于浅层次的文献服务，要提供多元化的服务以适应多样化、个性化的文化需求。余国斌提出公共图书馆服务供给需要创新，在内容上提供知识服务，在方式上提供自助服务。

公共图书馆服务供给内容实现丰富化、特色化。发挥公共图书馆开展社会教育、提供文化娱乐和保存人类文化遗产等多种职能作用，围绕其职能为读者提供丰富的系列主题活动，增大展览、演讲和培训班等活动的频次和宣传力度。开展图书馆特色服务，以地方的文化、教育为背景，通过公共图书馆的馆藏、服务和活动展现地方特色和文化内涵，与媒体及社交网站深入合作，全方位的进行宣传造势，激发公众的参与热情和兴趣。

公共图书馆服务供给形式实现数字化、多样化。与移动化数字化技术相结合，推出多元化的信息服务，重视公共图书馆的门户网站运营和移动客户端建设，为读者获取信息资源和了解图书馆活动提供便利的途径。创新公共图书馆服务供给形式，增强公共图书馆服务供给的流动性和灵活性。

（四）以公众需求为导向，推动公共服务效能提升

公共图书馆的发展要以公众的需求为导向，以动态化的思维去了解公众的需求甚至是潜在需求，走信息化、自动化、网络化的发展道路。

第一，建立群众满意度反馈机制。畅通群众建议投诉的渠道，通过调查问卷、服务评分、意见箱和社交平台等多种方式广泛征集公众的意见和建议。

第二，对公众的意见及时作出反馈。对调查中满意度明显较低的地方立即整改，保障免费开放服务的质量，并在整改之后对重点问题进行再调查。完善免费开放绩效评价和监管体系。

第三，从读者的角度出发，发现公共图书馆建设中的不足，场馆建设要体现人文关怀。根据读者的年龄、学历、职业等特点，丰富其所需的馆藏资源、信息和活动，保障图书馆服务供给的有效性。