第一节 危机管理的内涵解读

危机事件中，公众处于不知情状态下，往往会对形势的判断模糊不清，甚至会无所适从。所以，公共危机中的核心工作是政府借助传媒进行危机管理，主要内容是及时和准确地向大众传递危机信息，及时抵御和防止负面舆论和谣言的蛊惑与扩散，以赢得公众对政府采取的危机应对政策的理解、支持和配合，为进一步动员社会和调集资源应对危机奠定良好的舆论基础，树立良好的政府形象。因此，在公共危机中，政府与媒体的互动水平处于重要位置，是关系危机能否成功化解的关键性要素之一，在很大程度上能够影响危机的演变和进程。

一、危机管理的缘起和内涵

“危机”一词来源于希腊语，原始含义是游离于生死之间的状态，是一个医学术语。随着时代的发展，这个词的含义不断扩展，适用的对象不断扩大。目前，对于危机的含义，《辞海》(1979年版)缩印本有三种解释：一指“潜伏的祸机”，一指“生死成败的紧要关头”，另一指“经济危机”。《牛津词典》的解释则一是“危险和非常困难的时期”，二是“决定性的瞬间或转折点”。

1972年，危机研究先驱者查尔斯·赫尔曼在《国际危机：从行为研究角度考察》一书中这样定义危机：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。20世纪80年代，荷兰莱登大学危机研究专家尤里埃尔·罗森塔尔对赫尔曼的定义提出了挑战，认为其过于狭窄，在《应对危机：管理灾难、暴乱与恐怖主义》一书中，他对赫尔曼的定义做了修订：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。

进入20世纪90年代，人们对于危机内涵的认识进一步深入。斯蒂芬·巴顿认为危机是指“社会生活中突然发生的，严重危及社会秩序，给社会造成严重损失的事件，是一个会引起潜在负面影响的，具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大影响”。2001年，罗森塔尔在《管理危机：威胁、困境、机会》一书中进一步把危机理解为一个过程：“危机是一段剧变和集体紧张的时期。在这段时间里，日常的生活方式和社会体系的核心价值观受到威胁，且威胁的方式是我们意想不到，甚至是无法想象的。”

“危机”概念变化的过程也是以社会和公众为本的价值观凸显的过程。目前，国内关于“危机”有不同的称呼，如“突发事件”“公共事件”“紧急事件”“危机事件”等，而为了区别企业、公司等部门危机，又有了“公共危机”“社会危机”“公共部门危机”“突发性公共事件”“政府危机”等概念。那些直接影响到一个国家政治稳定、经济发展以及社会正常运行的事件，同时也对政府的生存发展以及公众的生命和财产产生巨大的威胁，面对这些严重的、毁灭性的灾难，任何一个家庭、个人，甚至某一部门、组织、企业不愿也不能独立解决，处置这些事件的政府、媒体和公众共同的努力就具有公共产品或集体产品的特征，这时的危机就成了“公共危机”。

公共危机（事件）包含很多的价值评判意义，它反映的是现实的某种不足和缺陷。如果从信息传播价值的意义上来说，危机（事件）更强调的是负面影响以及影响的普遍性（包括负面性和重要性）。当前往往需要把突发事件和危机放在一起加以考虑，是因为突发事件常常导致公共危机——当一件打破常规，而又有足够大的负面影响的事情发生后，往往会让人们反思事件背后所隐藏的制度性缺陷，从而引起公共政策方面的诉求。尤其是当具有某种相似性的事件一再发生的时候，就更容易触发人们对普遍问题的追问。正因为如此，突发事件和危机事件往往成为目前触发公共政策议程创立的因素。我国颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》对“突发公共事件”作了定义：指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。

二、危机的特性与危机的种类

当前我国正处于社会转型时期，也进入公共危机发生的高频率期。一方面自然灾害以及人为导致的重要安全事故不断发生；另一方面，国内经济发展的不均衡，国内各类极端势力的发展，传统道德文化体系的失衡和信仰危机的出现，都极易激化社会矛盾，导致公共危机。在此情况下，对于危机的研究就显得极其重要。

危机主要具备以下五种特性：

其一，危机事件的影响具有公共性。危机事件一般是指涉及公共领域的紧急事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，危机事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公共领域，但是事件却会因为迅速传播波及公共领域，或引起公众的关注，或成为公共热点并造成公众心理恐慌和社会秩序混乱。因而政府必须通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织协调，才能妥善予以解决。

其二，危机事件的爆发具有不确定性。无论是自然灾害、金融风暴、政治动乱还是生态危机，都有一个渐进演化的过程，都会在爆发前显露出些许端倪，但公共危机发生的时间、地点、范围、波及人群、严重程度等关键要素，都有很大的不确定性，很难对它们进行预测和预防。

其三，危机事件的损害具有多样性。公共危机起源于多个系统在目标和利益上的争夺和冲突，它是一种高度紧张的状态，往往一触即发，会破坏组织理念和秩序，有可能导致组织及其成员、产品、服务、资产和声誉的巨大损害。对于社会来说，可能导致社会外在形象和结构的破坏、社会成员心理的消极影响和内部协调层面的负面影响。可见，公共危机的破坏性既包括社会结构、经济财产、行为模式等，也可能包括社会心理的破坏。例如9·11事件发生一年后，仍然有20%的纽约人认为袭击会再次降临，据专家估计，至少有150万纽约人将长期存在心理问题。

其四，危机中的信息传播具有局限性。由于突发公共事件的随机性、不确定性和爆发时间的紧迫性，决策者和公众掌握的信息有可能不全面、得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，容易导致信息失真，这是对决策者最严峻的考验，这时的公众一旦被某种刺激物所激发，就有可能引发大规模的非理性行为。危机发生后，政府和公众都需要及时、全面、准确的信息作为决策和行动的依据，媒体的信息传播水平和范围亦会直接影响公众对危机事件的知晓程度以及政府或组织对危机事件处理的进程。

其五，危机处理结果具有双重性。危机事件会对社会的规范秩序和人们的正常生活产生诸多负面影响，具有极大的危害性，是严重的负面事件。但危机事件和所有事物一样具有双重性。中文“危机”一词本身就是危险加机遇的意思，危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始。对于危机，没有能力解决就是危险，有能力解决就是机遇。当然，危机事件由危险向机遇、由危机向问题的转化，并非是自动实现和完成的。只有正视并解决危机事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转化为促成革新的动力和转机。这正是我们研究危机管理的意义所在。

当前发生的各种危机事件都有不同的特点。公共危机的种类繁多，覆盖范围极广，按照不同的方法可以进行不同的分类，不同的危机应有不同的应对策略。（见表2-1）

《国家突发公共事件总体应急预案》中根据公共危机的发生过程、性质和机理，将公共危机分为五类。（见表2-2）

三、社会的需要与研究的迫切

如何应对公共危机，维护公众利益和公共安全，促进社会的良性发展，已日益成为摆在各国政府面前的重要课题。然而，危机事件往往具有不确定性，如果组织内外的沟通活动不畅、不及时，会给国家和人民造成巨大损失，危害极大。

将研究的视线聚焦于危机管理与危机传播，是出于信息传播在整个危机管理中重要地位的考虑。良好的舆论环境在危机管理中所发挥的作用是毋庸置疑的：就信息的流动和使用而言，危机管理中的舆论能够为公众提供必要的心理安抚和信心支持，为决策者提供有力支持，向危机管理的核心机构反馈灾情民意；就政府部门危机管理的整体工作而言，沟通能够帮助开展公众动员工作，为实施危机处理预案争取舆论支持，监督危机管理中各种资源的调配和使用情况，减少消除谣言的不良影响，尽可能防止危机的二次发生或其他不必要的损失等。可以说，信息传播是危机管理的前提条件和过程保障，因此有必要进行专门的研究。

在新媒体日益发达的今天，传播在公共危机管理中扮演着越来越重要的角色，因此有学者认为公共危机管理实际上是一个动态的危机传播过程，危机传播的效果是决定其成败的关键。危机传播离不开政府、媒体、公众这三个基本要素。全球化进程的不断推进、国家与社会之间关系的变迁、媒介技术的蓬勃兴起及媒介产业迅速发展等因素更使得危机传播中政府、媒体与公众之间的关系发生了根本性的转变，但现行的制度设计对于这种关系的建构并没有跟上时代的步伐。在新媒体条件下，如何对三者之间的关系进行调整，进行有效的危机传播，这直接关系到我国危机治理的效果，也关系到社会主义和谐社会战略目标的实现。

新媒体条件下的舆论引导是危机传播面对的新问题。新媒体条件下舆论影响力的范围更广，出现了跨国、跨洲、跨语言和种族的超大规模传播现象——传播速度更快，可以一夜之间到达全球网络用户；产生原因更复杂，出现了国与国之间利用网络舆论进行政治斗争的现象；传播路径更多样，出现了网络舆论与口头传播、传统媒体传播交错互动的现象。危机中网络舆论的控制是很困难的。如果对危机信息的传播放任自由，那么危机中的不同舆论就会甚嚣尘上；而如果一味强调对危机传播作人为的控制，结果又会吸引更多的传播工具介入，引发更多的关注，激起更多的舆论反弹，最终产生舆论的雪崩效应。

频繁发生的大量公共危机事件是社会发展的客观结果。整个社会不能回避和掩盖危机，只能正视危机，认识其客观必然性，建立科学的危机传播模式，采取正确的手段、科学的方法去努力监测舆论、发现征兆、判断趋势、分析结果，以便为及时和合理地解决危机提供决策依据，为社会发展提供良好的条件与保证。