第三章 深圳市大部制的运行效果分析

经过机构整合与职能的重新调整配置，2009年以来深圳改革是否趋向掌舵与划桨分开？改革后的大部制运行如何？在政府职能、机构运行和社会公众的满意度方面表现如何？这些是本章要探讨的主要问题。

第一节 整体成效：优化了职能配置与运行机制

经过改革和调整，深圳市大体形成了职能较为明确、结构大体合理、运转较为协调的政府管理体系。

政府不断退出市场与社会，进一步厘清了政府、市场与社会的边界，市场体系与社会组织均呈现活跃状态。政府职能紧跟市场经济发展节奏，加强了宏观调控和市场监管。“与深圳以往的7次行政体制改革相比，此次的改革重点更加明确，既从宏观上重点厘清政府、市场、社会的边界，又从微观上改革现行审批制度。”从深圳的做法看，这次机构改革并不是简单地完成地方机构改革任务，而是通过既加强宏观调控和市场监管，又把加强城市管理和公共服务职能放到突出的位置来着重解决深圳经济社会发展中的行政运作不协调、效率低下的问题。

一 政府不断退出市场与社会

深圳从1991年至1993年的第五次机构改革就着眼于规范政府职能、理顺政企关系以优化宏观调控和市场监管。深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市属国有企业分类定级实施方案》，取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的企业评价系统，采用符合市场经济规律要求的国际通用的3大指标体系即资产（总资产、净资产）、利税（利润总额、上缴利税）、销售（销售额、创汇总额）对企业划分类别和级别，把国有企业推向市场，运用经济手段管理国有企业。1992年9月，深圳成立了市国有资产管理委员会。1993年10月，深圳市国有资产管理办公室成立，作为国有资产管理委员会的办事机构，履行国资委的日常办事职能。这一机构的成立，区分了政府的宏观经济管理职能与国有资产管理职能，以强化政府全行业性的管理和指导；政府的主要任务是以政策手段引导企业，不直接干预企业的生产经营活动，从直接兴办企业向全行业的管理和服务转变。

此后，深圳市政府管理经济的方式便是为外向型经济发展提供良好的投资环境，包括改善吸引外资的环境、进出口环境、外商投资环境等。为此，深圳市政府采取的是间接管理和调控方式，管理手段从以行政审批、行政管理为主转向以法制和经济手段管理为主，主要包括制定产业政策、引进外资政策、人才政策、发展市场要素等。同时，政府还加快了城市基础设施建设，为企业发展提供水、电、交通等基础保障。

在2009年的大部制改革中，深圳市通过发展改革委与财政委的作用进一步健全了政府的宏观经济综合调控体系，积极探索政府产业政策与市场机制有机结合的调控机制，综合运用包括财政、价格、金融、土地、环保等多种手段，促进产业升级和结构优化。

建设法治政府，规范政府行为。以国务院法制办与深圳市人民政府签订的《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》为框架，深圳市通过落实《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14号）和《深圳市人民政府关于加快法治政府建设的若干意见》（深府〔2009〕1号），推进政府机构、职责和编制法治化，行政决策法治化，公共财政管理与政府投资法治化，行政审批法治化，行政处罚法治化，行政服务法治化，政府信息公开法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力等。

二 市场体系与社会组织均呈现活跃状态

“深圳的创新，是发挥市场经济优势、鼓励企业自主创新的结果。当社会主义市场经济基本框架搭建起来后，一个以企业为主体、以企业家为主力的自主创新体系开始诞生。2009年，深圳PCT专利申请3800件，同比增长40.3%。这个并不具备强大科研资源的城市不仅拥有招商、平安、中集、万科等传统行业的巨头，也出现了华为、中兴、腾讯、比亚迪等名牌企业。”这样的创新，也必须有政府维持市场秩序的保障。

深圳市目前已成为国家高技术产业基地和知识产权示范城市，成为创新型国家建设的重要力量，并于2013年荣获全国首个“质量强市示范市”称号。2013年，深圳市高新技术产品产值达到7598.8亿元，高新技术产业增加值占全市生产总值的32.5%，稳居全国大中城市首位；人均GDP突破2万美元，深圳市每平方公里土地产出GDP超过3.5亿元；全口径公共财政收入4818亿元，其中地方公共财政预算收入1731亿元，比上一年增长16.8%，位居全国大中城市第三位。

作为改革先锋，深圳的社会经济结构和治理形态也发生了很大的变化，社会组织呈现活跃状态。以行业协会为例，从行业协会的发展来看，在1986年到1994年的起步阶段，深圳尚未成立与国家、省相对应的行业管理局，而是依托大型国有企业，组建了首批工业行业协会，并赋予其行业管理的职能。1995年至2003年是行业协会的成长和转型阶段。这一阶段，深圳行业协会数量迅速增加，官办协会与企业自发设立的民办协会并存。在工商领域涌现了一批优秀协会，如深圳外商投资企业协会、市家具行业协会和市服装行业协会等。2004年以后是行业协会的全面发展阶段。这一阶段，深圳全面推进行业协会民间化改革，在全国率先以“去行政化”为突破口推动行业协会改革，行业协会逐步实现了由政府组建向民间自主发起的转变。2008年，深圳出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》（深办〔2008〕66号），积极探索发展新的社会组织形式，推进社会组织登记管理制度改革，除法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织外，工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记。2014年4月1日，《深圳经济特区行业协会条例》正式出台实施，扭转了以往行业协会无法可依的局面。目前，深圳已初步形成了政社分开、权责明确、依法自治的现代行业协会组织体制，涵盖了第一、第二、第三产业和经济发展的主要领域。根据统计，截至2014年第一季度，深圳市共有社会组织7194家，其中行业协会、商会488家，占全市社会组织的6.8%，涵盖深圳市高新技术、金融、物流、文化四大支柱产业及优势传统产业、商贸旅游业、建筑和房地产业、市场中介服务业、环保产业与互联网、新能源、生物等战略性新兴产业各主要领域。这些都说明，深圳的社会组织发展迅速、较具活力。

上述成就离不开深圳市大力推进政府职能转变，不断强化服务质量。“历史经验证明，深圳的繁荣稳定和持续发展，是与行政管理体制的改革创新密切相关的。”

三 运行机制优化有利于进一步提高行政效率

通过改革，产业管理、国土规划、文体旅游、交通、城市管理、人居环境等部门都以大部制的面貌出现，减少了办事环节，改变了各部门办事方式，方便了社会监督，较好地解决了部门职责不清、互相扯皮、互相推诿等问题。2009年时任深圳市编办主任的王敏分析说：“现在集中的好处是把过去不同部门之间的事权纠纷变成一个部门之间的内部工作协调。过去分成不同部门时，各部门都要做决策，而且在部门间有很多界限，不可能完全划清楚。现在就很简单，一个部门管到底，最多是个内部的工作协调问题。”他认为：“把部门之间权限划分的争议变成内部协调以后，实际上减少了大量政府行政成本，不管问题出在哪一个环节，最后是要一个部门甚至一个法定代表人去承担责任的。”

如人居环境委把涉及整个城市环境的事项，从城市的规划到水、土地、大气使用，还有绿色建筑、噪声等统一管理、统一决策。如在产业管理上，原来涉及的五个部门各自都有决策权，各行其是，管理杂乱，但部门整合后对于企业的调整、扶持、鼓励、限制甚至禁止的政策就统一起来，方便了企业办事。在调研中我们发现，改革后行政效率的提高是社会公众受访者比较认同的效果。不少了解情况的被访者认为大部制改革使很多业务办理都变得方便了，比以前更有效率了；有的被访者很认可大部制改革，说：“大部制改革后办事环节更通畅，不像以前跑多个部门和窗口才能办理。”也有人说：“这个改革好，以前我在科工贸等待时间可能在半个小时左右，现在我取号，人多的时候坐在等候区10多分钟，人少的时候直接就可以办理了。”还有受访者表示：“现在网上政务越加完善，很多时候可以在网上下载表格填好过去市民中心直接盖章即可，这样就省去很多时间。”

调研中也有公务员对大部制改革对提高工作效率做出这样的评价：“这个部门大部制改革前是两个单位，一个卫生局，一个计生局。现在合并成卫生和人口计划生育委员会……合并后信息统计就方便一些，现在比较好管理了，信息统计方面，计生和卫生的资源整合，办事效率就高一些。”“大部制就是部门少一点，人员精简一点，没那么臃肿，减少踢皮球的情况。实质就是资金、人员方面的整合，用最少的人力成本达到最大的效果，对于社会来说是个好事，对于（部分）公务员来说工作量变大了，不过对外面来说这是好事，更精简。”

在机构改革的背景下，各部门优化审批流程、推进审批重心前移，提高了审批效率。2009年，深圳市行政服务大厅对32家进驻单位各部门承担的审批项目进行全面梳理后认为，各部门审批“压缩办理时间563个工作日，即办事项由40项增加到87项，即办事项占大厅在办事项的比例由8.64%提高到17.19%”。深圳市行政服务大厅于2011年、2012年、2013年所做的行政审批业务分析报告均认为大部制改革提高了政府办事效率，改进了服务品质。

第二节 民众满意度观察：办事满意度较高

2011年10月24日至11月4日，本课题组在深圳市行政服务大厅通过访问员提问填写问卷的方式进行了“大部制政府机构改革民众满意度调查”，希望从民众的角度去评价改革的成效。

一 问卷调查设计

（一）调研样本部门的选择

因课题研究主旨的对象是大部制改革中涉及的政府机构，又由于要调查民众对这些政府机构的满意度，这就需要所调查的社会公众对这些政府机构的工作有所了解，故而选择的调查地点为深圳市行政服务大厅。该服务大厅位于深圳市政府所在的市民中心，是深圳市政府设立的集中办理行政审批和相关业务的场所，于2004年5月31日正式对外办理业务，主要受理法人单位在生产经营和社会管理过程中需向市本级政府部门申报的、适宜集中办理的行政审批办证服务。

调研的样本部门依据两个原则进行选择：一是在大部制改革中进行了合并或调整的部门，二是在深圳市行政服务大厅进驻的部门中2010年行政审批业务量居前的部门（见表3-1）。

根据以上原则，调研最终选择了六个样本部门，包括深圳市科工贸信委、人力资源和社会保障局、市场监管局、卫生和人口计生委、文体旅游局、规划国土委。

（二）调研对象的选择

由于课题关注的是民众满意度，如何选择要调研的民众是问卷设计的重要基础。本次问卷调查中，考虑到前往办理行政审批业务的民众办事次数不同（首次或多次），为有效区分及准确测量，本次调研针对不同群体设计了两种类型的问卷，即A卷和B卷。A卷主要针对首次及2009年8月以后（大部制改革后）多次来行政服务大厅办事的民众。此卷针对人员无法进行大部制改革前后的对比，仅能反映民众对现状水平的一种满意度评价。B卷主要针对2009年8月前后都来过行政服务大厅办事的民众，他们能感知大部制改革前后政府办事的变化。A、B两卷都是政府办事的满意度测评，因而在题项设计上的差异性不大。

（三）问卷的主要内容

A卷的主要内容：主体内容主要包括三部分，即客观评价、主观评价和民众的人口统计学信息。民众的客观评价不是以民众自我感知的角度来评判办事过程的好差，而是对客观事实的如实回答，具体包括民众办理事务所花费的时间、办理事务过程中到过多少服务窗口等；主观评价则是根据民众在办理事务过程中针对服务人员的办事态度、办事效率、办事程序等方面的主观感受，具体包括民众针对办事过程中对政府办事人员的态度、专业性、办事程序和环节、办事指引的清晰度、总体满意度、服务效率、服务水平等方面的主观感知。本研究采用了李克特5点量表法进行设计。一般而言，李克特量表通常采用5点或7点的填答方式，考虑到7点量表的测度较细，5分与6分的区分度不大，因此，为了有效区分民众态度的差异性，方便回答者清楚地标示出自己主观感受的具体位置，本研究采用了5点式量表。所采用的5级态度分别是：非常满意5分、满意4分、一般3分、不满意2分、非常不满意1分，根据被调查者对问卷的作答记分。民众的人口统计学信息主要有：性别、年龄、受教育程度和企业性质。B卷与A卷相比，客观评价部分主要增加了大部制改革前办事时间和使用窗口，主观部分是满意度、服务效率、服务水平的比较形式问答，如与大部制改革前（2009年8月前）对比，在大部制改革后，您对业务办理过程的满意程度是：（01）较过去大大降低了；（02）较过去降低了一点；（03）没有什么变化；（04）较过去提高了一点；（05）较过去大大提高。

（四）正式问卷的形成

在问卷的设计过程中，问卷用语要通俗易懂、言简意赅；在初始问卷编制完成后，2011年10月20日课题组在深圳市行政服务大厅进行了问卷试测。通过这次调研测试，课题组发现一些衡量量表的效标值偏低，有些题项在问卷中意思相近，重复出现，而另外一些则可能由于表达方式或顺序安排，使原语句的语义容易发生误解或理解不清。针对上述问题，课题组对问卷进行了调整和修改，以保证数据收集的真实有效性，并于2011年10月22日形成了正式问卷。

二 问卷发放与回收

本次调查的对象分别为前往行政服务大厅相关部门办事的民众，可区分为两类：

第一类是在2009年8月后（深圳市大部制改革后）前往样本部门办事的民众，使用A卷。

第二类是在2009年8月前后（深圳市大部制改革前后）来过同一样本部门办事的民众，使用B卷。

本次调研时间为2011年10月24日至11月4日，由于此次调研采取的是现场问答式调查，因此问卷全部回收，问卷样本总量情况如表3-2所示。

A、B两卷主要是针对深圳市科工贸信委等六部门的调查统计，表3-3为各部门回收问卷的基本情况统计。

从A卷统计结果来看，深圳市科工贸信委、人力资源和社会保障局、卫生和人口计划生育委、市场监管局问卷的数目均达到预期的目标，而文体旅游局、规划国土委的问卷数量相对较少，主要原因是前往这两个部门办事的民众相对较少。从B卷的情况来看，规划国土委、卫生和人口计划生育委、文体旅游局的问卷数量也不多，一是办事民众的数量原本就少，二是加之B卷是针对大部制改革前后都来过大厅办理事项的民众，这两方面的因素造成了其样本数更少。

三 问卷的信效度检验

从科学的角度出发，一个质量较高的问卷应具有足够的信度和效度。

（一）样本的信度检验

所谓信度是指测量采用同样的方法对同一对象重复测量时所得结果的一致性程度，即测量工具能否稳定地测量到调查者所要测量的事项的程度。学者Kerlinger认为问卷的可靠度、一致性和稳定性可以通过信度来衡量。这里采用Cronbach's α信度系数（克隆巴赫Alpha系数）方法来进行信度分析。一般来说，Cronbach's α信度系数在0.6以上，表示量表信度可以接受；如果Cronbach's α信度系数大于0.7，则量表具有高信度。本研究采用SPSS16.0来分析民众满意度的克隆巴赫Alpha信度。为验证问卷的信度，我们将6个部门的样本总量作为一个总体，分别验证A卷、B卷的信度。根据上文对A、B卷结构的概述，本处信度测试只针对民众的主观评价部分，即工作人员的态度、工作人员专业性、办事程序和环节、办事指引的清晰度4个题项。由于A、B两卷的主观部分相同，因此本处以A卷为例来检验问卷的信度，本量表总体的Cronbach's α系数达到0.838，介于0.7与0.9之间，因而说明本次调查有很高的可信度。

（二）样本的效度检验

效度是指测量的有效性，即一个测验对它所要测量的特性准确测量的程度。效度也指测量结果的准确性，表示测量工具在多大程度上反映了调查者想要测量的概念的真实含义。效度可以分为三种：内容效度、效标关联效度和建构效度。内容效度又称表面效度或逻辑效度，它是指量表涵盖研究主题的程度。人们常采用逻辑分析与统计分析相结合的方法检验内容效度。逻辑分析一般由研究者或专家评判题目选项是否从表面看上去符合测量的目的和要求。由于本问卷设计与修改均有相关领域研究的专家学者参与，因此可以确保问卷有较好的内容效度。

建构效度一般是通过测量结果与理论假设相比较来检验。本研究采用因子分析来验证测量结果与理论假设的相符程度。因子分析的目的是用少量因子代替多个原始变量，本研究采用因子分析法中的主成分分析法，因子的旋转方式利用正交旋转即方差最大旋转方式，并按照特征值大于1的原则作为因子提取的标准。做因子分析之前，需要使用KMO测度值来检验测量数据是否适合做因子分析。KMO值越大，越适合做因子分析；KMO值越小，越不适合做因子分析。利用SPSS16.0对上述主观部分4个题项做因子分析可知，本量表的KMO值为0.784，大于0.7，因此适合做因子分析。

一般来说，当提取的第一主成分方差贡献率大于0.5时，公因子就能很好地解释测评指了。本量表的第一主成分方差贡献率为0.675，大于0.5，因此，可以说明本量表较好地反映了需要测量的问题。此外，本处第一个主成分对应的题项为量表中的“工作人员的态度”，就现实情况而言，工作人员的态度会对被服务人员的满意度产生至关重要的作用，因此，这也从另一侧面反映了问卷构建的相对合理性，问卷具有较好的效度，是通得过实际调查检验的。

综上，问卷的信度和效度均满足调查测评要求，因此，可以用来测定民众的满意度。为更好地反映出民众对大部制改革的满意度状况，本研究在进行满意度的具体分析时，针对不同部门进行了单独分析。

四 人口统计学变量的分布情况

（一）A卷

A卷人口统计学变量的分布统计情况如表3-4所示。

（二）B卷

B卷人口统计学变量的分布统计情况如表3-5所示。

五 问卷结果分析：民众满意度较高

为更加全面反映民众对大部制改革后的满意度情况，在进行结果分析时，我们首先对问卷A、B卷的总体情况进行了分析，随后又对各部门进行了单独分析。

（一）A卷

A卷共填答问卷314份，排除无效问卷25份，对剩余的289份有效问卷进行的满意度分析结果如表3-6所示。

表3-6为A卷样本变量的整体性统计描述，从中可以看出，民众满意度除了政府服务效率和政府工作人员服务水平均值小于4以外，其他各项均值都大于4，说明大部制改革后首次来办事的民众对政府服务的满意度普遍较高。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-7所示。

从表3-7可以看出：首次来办事的民众对政府服务效率评价满意度（效率较高及以上合计占比）不足70%，对政府工作人员服务水平评价满意度为76.5%，其他几项满意度均超过85%，与均值反映的结果一致。

（二）B卷

B卷共填答问卷291份，排除无效问卷27份，对剩余的264份有效问卷进行的满意度分析结果如表3-8所示。

从表3-8可以看出对工作人员专业性、办事程序和环节、办事指引的清晰度的评价均值均在4以上（含4），即在较好水平以上。而对于工作人员的态度、目前对业务的满意程度、目前服务效率、目前服务水平的评价均值也都在3以上，即“没有变化”，对了解程度的评价均值较低。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-9所示。

从表3-9的统计结果可以看出，除对目前政府工作人员服务水平的评价满意度不足70%外，其他各项评价满意度均在70%以上。

综合A、B两卷的分析结果，可以看出，在进行大部制改革后，首次来办事的民众的满意度较高，对政府整体评价、服务效率、服务水平各方面都是认可的。但从多次来办事的民众满意度略低于首次办事的民众满意度的分析结果中，可以看出政府服务也有些不足，政府部门还需要优化服务流程、简化审核手续、提高服务人员水平，以进一步提升民众办事的服务体验。

（三）科工贸信委A卷

科工贸信委A卷共填答无漏答问卷60份，对这60份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-10所示。

从表3-10中可以看出，民众满意度除了政府服务效率、政府工作人员服务水平的均值小于4以外，其他各项均值都大于4，说明大部制改革后首次或多次来办事的民众对科工贸信委的满意程度较高。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-11所示。

频数统计发现，对政府服务效率与政府工作人员服务水平的评价满意度不足80%，因此这解释了均值统计中反映的这两项均值较低的原因。

（四）科工贸信委B卷

科工贸信委B卷共填答无漏答问卷125份，对这125份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-12所示。

从表3-12可以看出民众对工作人员的态度、工作人员专业性、办事程序和环节、办事指引的清晰度的评价均值均在4以上（含4），即在较好水平以上，而对目前业务的满意程度、政府服务效率和工作人员的服务水平的均值也都在3以上，即“没有变化”以上，说明民众对大部制改革后科工贸信委的业务满意程度、服务效率、服务水平的感知还是有所提高的。更为明显的是，大部制改革后办事时间缩短较多，由之前的将近10分钟缩短到目前的不到7分钟。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-13所示。

从频数统计结果看，各题项满意度（比较好以上合计占比）都不到80%，而且还出现了不同程度的差评，说明科工贸信委的工作可能存在服务盲点，需要及时发现、改进和提升。

综合科工贸信委A、B两卷的分析结果，可以看出，在进行大部制改革之后，民众对科工贸信委的整体评价是认可的，服务效率、服务水平也是有所改进的。当然也有些不足，比如政府服务效率、政府工作人员服务水平提升幅度不是很高。

（五）人力资源和社会保障局A卷

人力资源和社会保障局A卷共填答无漏答问卷60份，对这60份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-14所示。

表3-14为人力资源和社会保障局A卷的整体性统计描述，从中可以看出，工作人员的态度、工作人员专业性、办事指引的清晰度的均值都在4以上，办事程序和环节、业务的满意程度、政府服务效率、政府工作人员服务水平的均值在4及以下。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-15所示。

从上述各测项的统计频数及均值可以看出，民众对人力资源和社会保障局的办事程序和环节、政府服务效率、业务满意程度的均值较低，而且不满意占比也较高，差评也占有一定的比例，因此在后续工作中人力资源和社会保障局应减少办事程序和环节、提升政府服务效率、增强服务意识、提升业务满意程度。

（六）人力资源和社会保障局B卷

人力资源和社会保障局B卷共填答无漏答问卷70份，对这70份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-16所示。

从表3-16可以看出，民众对人力资源和社会保障局各测项的满意程度均值都不足4，介于3到4之间，即一般和满意之间，从办理时间来看大部制改革前后，办理时间没有改观，因此体现在办事效率上的评价均值也最低。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-17所示。

从B卷频数统计结果可见，人力资源和社会保障局各测项调查结果一般，不满意的民众比例不低，需要改进的问题较多。

综合人力资源和社会保障局A、B两卷的分析结果可以看出，在进行大部制改革之后，民众对人力资源和社会保障局的整体认可程度不是太高，尤其是在业务的满意程度、服务效率和服务水平上的工作都有待大力改进、提升和完善。

（七）市场监管局A卷

市场监管局A卷共填答无漏答问卷55份，对这55份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-18所示。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-19所示。

从上述测项的频数统计及均值分析可以得出，市场监管局各测项大部分的满意度比例都在80%以上，而政府服务效率和政府工作人员的服务水平有待提升。

（八）市场监管局B卷

市场监管局B卷共填答无漏答问卷50份，对这50份问卷进行的满意度统计分析结果如表3-20所示。

具体各题项的评价占比频数统计如表3-21所示。

从B卷的统计结果来看，市场监管局在大部制改革后各测项的满意度是有所提升的，民众满意统计的比例也多在80%以上，办事服务时间也较改革前缩短。整体而言，大部制改革的成效渐显。A卷的统计结果也证实了这一判断。

综合上述部门A、B两卷的统计结果来看，大部制改革以后民众在工作人员态度、专业性上的评分都较高，满意度也较大，而在政府工作人员的服务效率或服务水平上的评分较低，满意度也较小。而民众对服务效率与服务水平的评判更多取决于办事时间的长短，因此，大部制改革后政府部门如何清晰界定审批业务、优化服务流程、缩短服务时间、提升服务水平将是提升民众整体满意度应重视的基本问题。

第三节 政府职能维度：市场监管职能与服务导向强化

政府职能维度可以通过行政审批制度改革进行观察。2009年大部制改革后的行政审批制度改革将目标界定在调整政府在社会经济管理中的职能，试图逐步改变以往在计划惯性下形成的政府权力对市场机制的过度干预，厘清政府与市场、社会的边界，形成政府与市场、社会之间的良性互动。本部分主要分析行政审批制度改革的数量特征、内容特征和过程特征。鉴于深圳市行政审批制度改革时间较长和资料来源的限制，本部分将时间范围限定在2009～2013年，因2009年是深圳市大部改革开始的一年，选择这一时间段可以在一定程度上观测改革的效果。同时，本部分选取6个部门作为分析样本，主要基于以下两个方面的考虑：一是行政审批制度改革是与机构改革同步进行的，因此选取在深圳市大部制改革中经过机构合并和调整后出现的部门；二是便于获取对服务质量尤其是对行政审批的民众满意度的评价，根据《深圳市行政服务大厅进驻单位2010年业务受理情况》，选取行政审批数量排名靠前的部门。因此，最终选取了深圳市科技工贸和信息化委员会、深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）、深圳市卫生和人口计划生育委员会、深圳市人力资源和社会保障局、深圳市市场监督管理局（知识产权局）、深圳市文体旅游局六大具有代表性的部门进行观察。

一 数量特征：审批事项总体呈减少趋势

课题组分别对2009～2013年的行政审批事项进行了统计，数据分别来自《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》（深圳市人民政府令第152号）、《深圳市市级行政审批事项调整目录》（深圳市人民政府令第230号）、《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》（深圳市人民政府令第246号）、《深圳市科技创新委员会2013年政府信息公开工作年度报告》、《深圳市经济贸易和信息化委员会省政府下放非行政许可审批和登记实施办法》、《深圳市规划和国土资源委员会省政府下放非行政许可审批和登记实施办法》、深圳市政府在线行政审批事项目录、《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》。在数据的整理过程中，由于《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》仅列出了省政府下放和委托的行政审批事项、取消和改变管理方式的行政审批事项，并未说明保留的行政许可和非行政许可与登记事项，故2012年数据的统计是在2011年行政审批数量的基础上加总。课题组通过查阅2013年深圳市政府在线行政审批事项目录、深圳市《市行政服务大厅行政审批服务事项一览表》、《深圳市科技创新委员会2013年政府信息公开工作年度报告》、《深圳市经济贸易和信息化委员会省政府下放非行政许可审批和登记实施办法》、《深圳市规划和国土资源委员会省政府下放非行政许可审批和登记实施办法》、《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》发现，2013年各部门公布的行政审批数据不一致，最终本研究仅选取2009～2012年的数据进行观察。

（一）非行政许可和登记事项总体减少

观察6个样本部门，可以看出其非行政许可和登记事项的减少幅度是非常大的（见表3-22）。

由表3-22可以看出，改革后六部门的非行政许可和登记事项清理数量下降较快。

（二）原有自身行政许可数减少

在深圳市非行政许可和登记事项减少的同时，发现行政许可数量在不断增加，但进一步统计时发现，增加的根源主要是近年来简政放权速度加快，国务院、广东省政府陆续下放和委托深圳市实施部分行政审批事项，若这部分事项不计入行政许可事项的统计，则样本部门原有自身的行政许可数亦呈减少趋势。

1．深圳市科技工贸和信息化委员会（简称科工贸信委）行政许可增减情况

科工贸信委由原深圳市贸易工业局、原深圳市科技和信息局、原深圳市保税区管理局、原深圳市高新技术产业园区领导小组办公室、原深圳市信息化领导小组办公室、原深圳市委驻深单位工作委员会和原深圳市安全生产监督管理局的工作职责合并而成。由于数据缺乏，在统计2009年科工贸信委信息数据的过程中，本研究仅选取上述文件中所包括的原贸易工业局、原科技和信息局、原高新技术产业园区领导小组办公室进行了数据统计。2012年3月，深圳市科技工贸和信息化委员会拆分为深圳市经贸信息委员会和深圳市科技创新委员会，本研究2012年的数据是市经贸信息委员会和市科技创新委员会行政许可数量相加所得。统计数据详见表3-23。

表3-23的统计过程为：2009年“不属非行政许可审批登记的事项”共18项，其中“组织申报广东省重点技术改造项目”、“信息产业部计算机信息系统集成资质认证”、“科技成果登记”属一般服务事项，故未算入，最终统计为15项。2010年行政许可事项22项，其中“自动进口许可”、“国内企业在境外开办企业”、“外商投资企业设立审批”、“外商投资企业变更审批”4项还分别包含2、2、3、10项的子项。2011年行政许可事项19项，广东省政府下放2项，总计21项。2012年广东省政府新下放16项，其中有2项并入原有审批事项，故还有14项，保留原有下放2项，深圳市政府保留行政许可13项，总计29项。

从表3-23中我们可以看出，在这4年中科工贸信委行政许可的数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其自身行政许可数减少。

2．深圳市规划和国土资源委员会（简称规划和国土委）行政许可增减情况

规划和国土委由原深圳市规划局、原深圳市国土资源和房产管理局合并而成，在统计2009年规划和国土委的数据过程中，本研究选取原规划局、原国土资源和房产管理局作为统计对象。统计数据详见表3-24。

表3-24的统计过程为：2009年“不属非行政许可审批登记的事项”中，原规划局的“交通、市政专项规划审查”属综合协调职能，原国土资源和房产管理局有17项为一般服务事项和登记，最终行政许可事项统计为5项。2010年行政许可事项40项，其中有7项包含中小项。2011年深圳市级行政许可7项，广东省政府下放和委托实施18项，总计25项。2012年保留广东省政府下放18项，新下放9项，深圳市政府保留行政许可6项，由于渔业局并入，故有3项是由渔业局并入，总计33项。

从表3-24可以看出：在这4年中，规划和国土委行政许可数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其原有自身行政许可数减少。

3．深圳市卫生和人口计划生育委员会（简称卫人委）行政许可增减情况

卫人委由原卫生局，原人口和计划生育局，原食品药品监督管理局的政策、法规、标准制定职能及食品安全综合协调职能合并而成，在统计2009年卫人委信息数据的过程中，本研究选取原卫生局、原人口和计划生育局作为统计对象。统计数据详见表3-25。

表3-25的统计过程为：2009年仅有“计划生育技术服务人员执业证书核发”是行政许可事项。2010年行政许可事项总计19项，其中有9项包含中小项。2011年深圳市行政许可13项，广东省政府下放和委托实施5项，总计18项。2012年保留广东省政府下放5项，新下放行政许可8项，深圳市政府保留行政许可10项，总计23项。

从表3-25可以看出，4年中，卫人委行政许可的数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其原有自身行政许可数减少。

4．深圳市人力资源和社会保障局（简称人力资源保障局）行政许可增减情况

人力资源保障局由原人事局、原劳动和社会保障局合并而成，在统计2009年人力资源保障局的过程中，本研究选取原人事局、原劳动和社会保障局作为统计对象。统计数据详见表3-26。

表3-26的统计过程为：2009年“不属非行政许可审批登记的事项”中3项为行政许可事项。2010年行政许可事项总计10项，其中行政许可有5项含子项。2011年行政许可包括市级审批事项7项，广东省政府下放和委托事项1项，总计8项。2012年，保留广东省政府下放1项，新下放2项，保留深圳市政府行政许可7项，深圳市政府下放区政府2项，总计8项。

从表3-26可以看出：4年中，人力资源保障局行政许可数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其原有自身行政许可数减少。

5．深圳市市场监督管理局（简称市场监管局）行政许可增减情况

市场监管局由原工商局、原质量技术监督局、原知识产权局的职责和原卫生局餐饮环节的食品安全监管职责合并而成，在统计2009年市场监管局的过程中，本研究选取原工商局、原质量技术监督局、原知识产权局作为统计对象。统计数据详见表3-27。

表3-27的统计过程为：2009年“不属非行政许可审批登记的事项”中有12项。2010年行政许可事项总计68项，其中有8项有子项。2011年深圳市级审批事项23项，广东省政府下放和委托实施事项3项，总计26项。2012年，保留广东省政府下放3项，新下放10项，保留深圳市行政审批22项，总计35项。

从表3-27可以看出：4年中，市场监管局行政许可数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其原有自身行政许可数减少。

6．深圳市文体旅游局（简称文体旅游局）行政许可增减情况

文体旅游局由原文化局、原体育局、原旅游局、原政府文化产业发展办公室组成，在统计2009年文体旅游局的过程中，本研究主要选取原文化局、原体育局作为统计对象。统计数据详见表3-28。

表3-28的统计过程为：2009年“不属非行政许可审批登记的事项”中11项为行政许可事项。2010年行政许可事项共计15项。2011年深圳市级行政许可2项，广东省政府下放和委托实施事项15项，总计17项。2012年，保留广东省政府下放15项，新下放17项，深圳市级行政许可保留2项，总计34项。

从表3-28可以看出，4年中，文体旅游局行政许可数量总体上升，但若不计广东省政府下放和委托深圳市实施的行政审批事项，则其原有自身行政许可数减少。

综合上述分析可得出结论：2009年以后，深圳市审批事项总体呈减少趋势。

二 内容特征：市场监管职能进一步强化

为了有效区分行政审批事项，划分行政审批事项类型，本研究借鉴了董建新、李叶兰的行政审批事项性质分类进行分析，同时亦参考了刘恒对于行政许可和政府管制的研究成果。具体分类如表3-29所示。

根据表3-29，可以清楚地看出一级指标根据政府职能将审批事项分为经济调控、市场监管、公共服务、社会管理和其他五类。二级指标主要包括经济宏观调控指标，公共资源配置，有限资源开发利用，企业设立及其他组织的设立，企业市场监管，提供公共服务、维护公共利益，国家和公共安全、人身健康和生命财产安全，生态环境保护以及其他。

一、二级分类指标是一个大致的框架，为了更加清楚地进行分类，本研究根据三级指标的具体含义，结合2009～2012年深圳市科技工贸和信息化委员会、深圳市规划和国土委员会、深圳市卫生和人口计划生育委员会、深圳市人力资源和社会保障局、深圳市市场监督管理局、深圳市文体旅游局行政许可事项的具体内容，进行逐级归类（详见附录1），其分类划分结果统计如表3-30所示。

从表3-30中的数据可以较为明显看出，2009～2012年，市场监管、公共服务、社会管理事项在整体上呈现上升的趋势，这说明行政许可无论在市场监管、公共服务还是在社会管理中都有强化的特点。经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类，经济性管制的内容主要包括：价格管制、进入和退出市场管制、投资管制、质量管制。而社会性管制的内容主要包括：国家和公共安全、人身健康和生命财产安全、生态环境保护。从表3-30中各类别行政许可事项的内容分类对比来看，政府管制主要集中在经济性管制方面。与此同时，社会性管制逐年上升，从2009年的1项上升到2012年的29项。

由于市场监管包含4个方面，为了更加清楚地看出经济管制的具体内容事项，本研究按二级指标进行了市场监管的划分，详见表3-31。

从表3-31可以看到，2009～2012年，深圳市行政许可事项的经济性管制主要集中在企业设立及其他组织的设立以及企业市场监管方面。由此可见，近年来，深圳市政府加大了对市场的监管，尤其是对市场准入和市场过程的监管力度进一步强化。

三 过程特征：侧重审批程序的服务导向

对于行政审批制度改革来说，改革的成效不仅要看审批的数量、内容，也要注意到服务方式在审批过程中的变化。从深圳市行政审批的具体操作流程以及承担行政审批的主要部门——深圳市行政服务大厅的服务提供来看，深圳市在行政审批过程中所提供的服务得到不断改善和优化。

（一）服务方式多样化

随着市场经济和社会的发展，以及信息科技的运用，深圳市的行政审批方式日益丰富和多元化，既表现为行政服务大厅进驻单位的不断扩展，也体现在电子政务的普遍运用等方面。

1．扩展进驻单位，使业务组织链条更完善

表3-32是根据深圳市行政服务大厅管理办公室2009～2013年度工作总结整理而成的数据，从中可看出，2009年以后，进驻行政审批大厅的单位有所增加，受理的行政审批服务事项大幅度上升。同时，深圳市行政服务大厅对进驻单位的在办事项情况进行了全面梳理，从事项名称、受理机关、决定机关、数量及方式、办件类型、法律依据、事项类型、办理条件、申请材料、申请表格、办理程序、法定时限、承诺时限、证件及有效期限、法律效力等要素进行了摸底梳理，力图实现审批链条无缝衔接。由于越来越多的政府部门进驻深圳市行政服务大厅，不仅使其业务项目更加齐备，也使办事的业务链条更加完整，方便了办事群众。

2．推动电子政务，实现网上审批和网上办事

随着全球化的进程加快，借助快速发展的信息网络技术，深圳市大力发展电子政务，网上公布审批事项、网上受理和网上审批，推动深圳市行政审批制度改革的跨越性发展。2009年9月，深圳市正式出台了《关于加快电子政务建设构建阳光政府的意见》，加快了电子政务建设的步伐，逐步完善了网上审批、网上执法反馈、网上公共服务、网上公共资源交易和网上监督系统建设等。

3．提供顾客导向的非常规化服务

从2011年4月27日起，深圳市行政服务大厅在正常工作时间办公的基础上，对业务量特别大、时限特别紧急的行政审批服务事项实行电话预约服务。2011年5月起，深圳市行政服务大厅推出延时服务和上门服务（连同预约服务以下简称“三项服务”）。截至2011年8月，在进驻大厅的34家单位中，17家窗口单位开展了三项服务。三项服务涉及的行政审批服务事项总计47项。2012年，在进驻大厅的34家单位中，25家窗口单位开展了三项服务，占进驻单位总数的74%。2012年，三项服务业务受理总量为91307件，占该年度大厅业务受理总量的8.4%，日均业务受理量365件。2012年与2011年相比，开展三项服务的进驻单位比例提高了23个百分点。2013年，在进驻大厅的35家单位中，26家窗口单位开展了三项服务，占进驻单位总数的74%，三项服务业务受理总量为201841件，占2013年度大厅业务受理总量的15.11%，日均业务受理量807件。

（二）以服务测评增强回应性

深圳市行政服务大厅管理办对大厅窗口单位的45部咨询电话和39部预约电话的畅通情况和接听服务态度进行定期检查。为完善窗口服务满意度测评，管理办通过运用窗口服务电子评价系统、意见箱、电话回访、社会监督员座谈会等多种形式进行测评，掌握行政审批过程的具体情况，及时发现问题并及时整改，对工作失误、延期未办结审批的单位，进行通报批评并追究责任。

同时，深圳市行政服务大厅每季度都会表彰优秀窗口单位。同时还建立了投诉处理机制，对投诉意见与建议的受理、处理、反馈和事后回访设立了相关的工作制度，以增强对服务对象的回应性。2012年，深圳市行政服务大厅共处理协调事项123件，接待咨询28.87万人次，其中现场咨询28.37万人次，解答网上咨询95件。

总之，2009～2013年，深圳利用现代信息化手段，通过电子政务建设进一步优化和再造部门办事流程，不断改进政府公共服务方式，健全政务服务体系。可以说，深圳市的做法是寓服务于行政审批及政府管制中，通过改善服务品质、创新服务方式来赢得公众的满意。

四 存在的问题

深圳市行政审批制度改革已取得较好的效果，然而，仍然存在着问题，主要表现在以下几个方面。

（一）政府管制边界未厘清

随着深圳市场经济体制的建立和完善，市场化程度不断提高，对外开放的深度和广度日益加深和扩大，政府应该提供良好的社会管理与公共服务，管制工具是其重要手段。然而，在政府管制的过程中，由于政府和市场的原则各异、目标不同，如果二者边界不清，则既会破坏政府的原则，也会破坏市场规律，从而不利于公平和效率。换言之，作为对市场主体地位的保护，政府管制并不意味着对市场的积极介入，政府与市场之间必须保持适当的距离，必须有各自的边界与定位。在深圳行政审批制度改革中，政府对经济和企业依然具有很强的控制力，尽管它并非计划经济体制下直接依据行政指导和行政命令干预经济的模式，但政府对经济活动管得太多，阻碍了正常的经济行为，会抑制企业的活力、约束企业的发展。

例如，在深圳《市行政服务大厅2012年投诉协调咨询表扬情况分析报告》中曾提及一个案例：2012年3月，臻永印刷（深圳）有限公司在办理由“三来一补”转为外商独资企业手续时，由于外汇管理局深圳市分局与深圳市经贸信息委在验资审批中各自的职责不清，使该手续无法办理。直到该公司投诉后由深圳市行政服务大厅协调使该公司享受了所谓的“超范围服务”才办理了相关业务。从该案例中可知，由于政府管制的边界不清，有些行政审批事项设置在部门职责中相互矛盾，造成了市场主体的不便，甚至需要进行变通采用所谓的“超范围服务”才能避免企业利益受损。

为了抑制市场失灵，政府必须对市场的垄断、外部性、信息失灵等问题采取措施纠正。作为市场失灵的替代补充，管制通过制定法律、法规或许可参与市场经营管理来维护社会的公共利益，矫正社会无序。但是必须划清政府管制的边界，否则会带来以下问题。

第一，带来效率的损失。“效率损失意味着管制阻碍市场机制正常发挥作用，使社会经济活动的效率遭受损失。”行政审批制度是由于市场失灵才出现的一种制度，但是行政审批事项过多，无形中会抬高企业的进入门槛，加重企业的进入成本，影响投资者的积极性，使市场秩序在某种程度上趋于审批制度。面对过多的审批事项，市场机制无法有效发挥，造成了效率损失。

第二，带来公平的损失。“公平损失意味管制偏离了公共利益的方向，导致了社会不公正。”由于公共资源的有限和权力自身利益最大化的需求，各阶层、群体、利益集团都通过各种形式和手段，谋求自身利益的最大化，影响了政府管制目标的实现。最终导致政府管制公共目标产生偏差，扭曲了政府管制的目的。

总之，就深圳审批制度改革来看，政府对自身的角色定位还不能说是经济的引导者和企业的服务者，而主要还是作为市场的主导者。

（二）政府管制信息公开不到位

行政审批作为政府管制的重要工具，其具体事项、审批条件、审批时限和流程等信息应该详细公开，但观察深圳市历年来公布的行政审批事项清单可知，信息公开尚不到位。

1．行政许可事项不清晰

深圳市行政审批事项清理后，部分许可事项去向不详。我们对深圳市行政许可事项中六个具体样本部门逐一进行分析，结果如下。

深圳市科技工贸和信息化委员会：2009年，科工贸信委行政许可中，有“加工贸易合同审批”、“内资法人企业从事对外加工装配业务协议（合同）审批”、“对外承包工程经营资格初审”三项未显示在2010年审批清单中，却出现在2011年行政审批改革目录中。2009年，“加工贸易保税进口料件内销审批”、“加工贸易项下外商提供的不作价进口设备审批”虽然未在审批清单中出现，但在2012年市行政服务大厅一览表中仍然保留。2010年有11项行政许可事项保留，但另有5项行政许可既未说明取消也未说明转移。

深圳市规划和国土资源委员会：2010年，规划和国土委有2项行政许可合并为2011年行政许可1项，即“采矿权延续登记”、“采矿权变更登记”合并为“采矿权延续、变更、注销登记”，另有1项转移到市住房和建设局，另有23项既未说明取消也未说明转移。

深圳市人力资源和社会保障局：2010年，人力资源保障局中有“中介机构举办人才交流会核准”、“举办劳动力交流大会”2项取消，另有“企业年金方案与基金管理合同备案”1项仍然保留却未显示在行政审批清单中。2011年审批目录未列出“职业介绍机构的设立”、“职业技能鉴定机构的设立”、“民办职业培训机构的设立”，但在“政府在线”上该部门的3项审批仍然保留，而“事业单位登记”既未说明取消也未说明转移。

深圳市市场监督管理局：2010年，市场监督管理局有“公司类法人企业年检”、“计量检定员考核”、“食品生产许可”在内的10项审批事项被取消，另有“外商投资法人企业年检”1项仍然保留至2012年，该事项却未出现在审批清单中。2010～2011年有“企业集团设立”等11项保留至2011年或2012年，却未在清单中列出，另外29项既未说明取消也未说明转移。

深圳市文体旅游局：2011年，文体旅游局“申请文物保护工程”、“申请文物保护单位保护范围和建设控制地带内进行建设工程”、“体育类民办非企业单位登记审查”、“举办健身气功活动及设立站点”、“开办武术学校”等事项既未说明取消也未说明转移。

深圳市卫生和人口计划生育委员会：2010年大部制改革后，卫生和人口计划生育委员会行政许可事项由于机构合并重整为19项，2011年经过清理后保留13项，广东省政府下放和委托事项为5项，其中“医院（社会办）的设置、医院（社会办）的执业登记、医院（社会办）变更”合并为“医院的设置、执业登记与变更”。

综上可知，深圳的行政许可事项清理存在数字不统一，事项不清晰等问题。

2．行政审批清单不一致

本研究根据《深圳市非行政许可审批和登记事项清理结果》（深圳市法规办，2004）、《深圳市市级行政审批事项调整目录》（深圳市人民政府令第230号）、《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》（深圳市人民政府令第246号），以及各部门出台的行政许可清单，主要包括2010年《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》（深卫人规〔2010〕2号）、2011年《深圳市规划和国土资源委员会省政府下放实施行政许可事项实施办法》（深规土〔2011〕664号）、2010年《深圳市文体旅游局行政许可实施办法》（深文体旅〔2010〕789号）、2012年《深圳市人力资源和社会保障局行政许可实施办法》（深人社规〔2012〕19号）、2012年《深圳市市场监督管理局行政许可实施办法》（深市监规〔2012〕4号）等分析了审批清单存在的问题。

以2010年深圳市卫生和人口计划生育委员会为例：2010年《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》中行政许可事项有20项，但《深圳市市级行政审批事项调整目录》中有19项。

以2011年深圳市规划和国土资源委员会为例：2011年《深圳市规划和国土资源委员会省政府下放实施行政许可事项实施办法》中行政许可事项有6项，但在《深圳市市级行政审批事项调整目录》中有25项。

以2010年深圳市文体旅游局为例：《深圳市文体旅游局行政许可实施办法》中有行政许可事项11项，但在《深圳市市级行政审批事项调整目录》中只有17项。

以2012年深圳市人力资源和社会保障局为例：《深圳市人力资源和社会保障局行政许可实施办法》中有行政许可事项7项，但在《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》中有8项。

以2012年深圳市市场监督管理局为例：《深圳市市场监督管理局行政许可实施办法》中行政许可事项有21项，但在《深圳市人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》中有36项。

可见，五个部门的行政许可事项与上交到市政府统计的行政许可事项有差别，五部门中有一部分行政许可事项并未公布是否转移、取消或改变管理方式，体现出信息不对称、数字不统一、政府信息公开不透明等问题。

第四节 机构运行维度：机构磨合调整与用人庞杂并存

一 机构仍处于磨合调整之中

据深圳市人民政府新闻办公室公布的《深圳政府机构改革相关背景材料》显示，这次改革在机构编制配备上“按照精简统一效能的原则，精干和综合设置部门内下设机构，并确保机构改革后现有人员编制总数不突破”。从机构数量总数来看，2009年的改革共减少了15个政府部门，改革的“三定”方案中，深圳市政府有7个委员会，18个局，6个办公室，1个办公厅共32个市政府工作部门。至2013年7月31日，深圳市政府有9个委员会，16个局，6个办公室，1个研究中心，1个办公厅共33个市政府工作部门。4年间除增加了1个深圳市人民政府发展研究中心外机构并无大的变动。

从内设、下设及派出机构的数量看，2009年改革的“三定”方案在减少15个政府部门的基础上，深圳市共减少内设、下设及派出机构151个，其中副局级5个、处级90个、科级56个；副局级、处级机构的精简比例达31%。《深圳政府机构改革相关背景材料》中提及：“新组建的科工贸信委，综合处室由整合前的12个核减至3个，业务处室由整合前的33个核减至22个；新组建的人力资源和社会保障局，业务处室由整合前的16个核减至12个；新组建的市场监管局，内设处室由整合前27个核减至17个，所属分局由原13个核减至8个；新组建的规划国土委撤销了18个国土所；园林体制调整后，原市城管局和市农林渔业局管理的19家市政、郊野和森林公园管理处整合设立为1家市公园管理中心等。”

然而，2009年大部制改革后，随着运行中出现的问题，机构仍在不断调整中。

科技工贸和信息化委员会于2012年2月10日被拆分，科技部分的职责被分拆出来，成立了新的科技创新主管部门——深圳市科技创新委员会。原科工贸信委承担的工业、外经贸、商业、信息化、保税区、工矿商贸企业安全生产等管理职责，与原市农林渔业局（市海洋局）承担的农业、畜牧业、渔业、海洋经济管理职责整合，组建深圳市经济贸易和信息化委员会。在深圳市政府向市人大提交的审议报告中，解释了这一调整：“2009年大部制改革后，市科工贸信委职责范围涉及科技、经贸、工业、信息化、高新区、保税区、安全生产监督管理等多个领域，实际工作中难免重此弱彼，一定程度上影响了深圳自主创新能力体系建设进程。新设市科技创新委员会，有利于集中精力抓好自主创新工作，为深圳市产业结构转型升级提供坚实的组织保障”。

2014年5月14日，组建成立了深圳市市场和质量监督管理委员会，下设2个正局级行政机构——市场监督管理局（质量管理局、知识产权局）和食品药品监督管理局与1个副局级行政机构——市场稽查局，同时不再保留药品监督管理局、食品安全监督管理局。这被认为是机构、资源、职能的进一步整合，整合后的市场监管职能将涵盖工商、质监、知识产权、食品药品监管4大块共20多个类别，以推动大市场管理的体制建设。

二 人员使用较为庞杂

在2009年大部制改革中，深圳市政府公开材料介绍改革后经总体测算，人员编制没有突破改革前的总盘子，还略有减少；在单位领导职数的核定上，“按照部门是否涉及整合及整合的力度大小等情况分类处理，如涉及整合的单位领导职数按照整合前领导职数最多的标准核定，新设的委及整合后规模较大的局按照领导职数上限配备等”。并且，为避免整合力度较大的部门出现大量超编超职现象，深圳市采取了如下办法来调剂总量内编制和职数：“一是‘人随事走’。对于涉及职能调整划转的单位，按‘人随事走’的原则同时划转人员。二是统筹安排任职。各单位现有编制和处级领导职数空缺，应拿出一定数量用于统筹安排超职超编人员；本次改革新增的和因提退政策空缺出来的编制和处级领导职数，原则上全部用于统筹安排超编超职人员。三是内部消化。各单位正处级干部经统筹调剂后仍富余的，改任同级非领导职务；副处级领导经统筹调剂后仍富余的，逐步消化到规定职数。”

实际的情况如何呢？虽然2009年大部制改革并不着眼于精减人员，但适度的政府人员规模是民众关心的问题，亦是大部制改革的一个结果。关于政府人员规模所采用的衡量指标并不统一，从现有的政府相关文件看，公务员数量往往与总人口相挂钩。如“省、自治区一级党政群机关的人员编制，一般规定为三千至五千人，人口特多，经济文化事业发达的省可以多于五千人，反之，可以少于三千人。直辖市党政群机关的人员编制按城市人口（不含市辖县的人口）的千分之四左右核定，市属各级（不含市辖县）党政群机关的人员编制，由各市在总编制以内自行安排”。“核定市地党政机关编制的原则：根据中央规定市的人员编制按城市人口的千分之三到千分之四核定（市和地区均不含公、检、法、司法行政的编制）和每辖一县另增加编制五十名的精神……”这样的判断标准往往被称为官民比。官民比是衡量公务员规模的主要数量指标，表示公务员数量与总人口之比。

对于深圳的公务人员规模问题，在一个《关于〈深圳市机构改革方案〉的请示》中曾提及：“特区党政群机关人员编制是省1983年核定的，当时以及后来追加的行政编制总数为1796名……截止1990年底，我市编制控制数为5180名（不含政法），实有人数为5138名（不含从基层借调顶岗工作的人员约200名）……拟请国家和省目前核定我市行政编制5200名。为适应特区发展需要，今后应视特区经济、人口的增长幅度，按特区人口5‰的比例控制行政编制总额。”“根据统一管理、分级分类核定的原则，在国家审定的行政编制总数内，拟将市与区的编制分配比例确定为6.5∶3.5；市党政群机关编制分配比例为：党委占12%；政府占77%；人大占1.6%；政协占1.2%；其它8.2%。”

按照特区人口5‰的比例来计算行政编制总额，若以2012年深圳市户籍人口287.62万人计算，则应有行政编制总额为14381名，狭义官民比为1∶200，市党政群机关编制为9348名，区党政群机关编制为5033名，政府编制为7198名；若以2012年深圳市年末常住人口1054.74万人计算，则应有行政编制总额为52737名，狭义官民比为1∶200，市党政群机关编制为34279名，区党政群机关编制为18458名，政府编制为26395名。

深圳市政府机关人员实际情况如表3-33所示。

从表3-33可知，从2011年4月到2014年1月，深圳市市直机关编制数增加了504名，说明人员数量仍处于一种缓慢的增长中。从表3-33的数据结合上述关于政府编制的相关比例可以推知，以2011年4月为例，深圳市市直机关人员编制数为13358名，则深圳市党政群机关编制约为17348名，区党政群机关编制约为26690名，市区党政群机关总编制约为44038名；到2014年1月，深圳市政府市直机关人员编制数为13972名，则深圳市党政群机关编制约为18146名，区党政群机关编制约为27917名，市区党政群机关总编制约为46063名。两个时间点的人员总编制数比较上文根据特区人口5‰比例计算出来的行政编制总额而言，大大超出了依据2012年深圳市户籍人口计算的编制总额14381名，比依据2012年深圳市年末常住人口计算的编制总额52737少6000～8000名。

然而，在实际工作中，政府用人并不完全依据编制，往往会采用临聘人员方式用人，但这方面的调研很难进行。本课题组只能从仅有的片断信息中进行推断。2012年深圳市审计局共审计了9个一级预算单位，其中发现市场监管局、住房建设局、规划国土委（抽查4家下属单位）、残联、药监局、气象局、档案局7个部门未经编制部门核定，聘用临时人员共计2325人，详见表3-34。

由于临聘人员没有核定编制，无法在部门预算中申请人员经费，这些部门一般都将临聘人员薪酬在财政批复的项目经费预算或本单位自有资金、基本支出、项目支出、基建支出中列支。根据数据截止日期为2011年10月31日的深圳市政府直属机关工作人员实名信息及部门网站相关资料可知，这7个部门的编制总数应为4556名，则临聘人员已超过了编制数的51%。而这7个部门中残联、药监局、气象局、档案局相对而言职能比较单一，居然临聘人员数也不少，由此可见，这种现象应为政府部门用人的普遍现象。有媒体亦关注到此事，“经审计发现，市市场监管局、住房建设局、规划国土委（抽查4家下属单位）、残联、药监局、气象局、档案局等7个单位未经编制部门核定，聘用临时人员共计2169人，占这7个单位在岗人数的29.98%”。即使以30%这个保守的数据来推断，大致可知深圳市市区党政群机关人员至少在6万名左右，比依据2012年深圳市年末常住人口计算的编制总额52737名要多得多。

机构改革是一个系统工程，设立大部制，不是机构和人员简单的合并，更不是部门权力进行集中行使，而是要通过改革理顺政府在进行社会管理与提供公共服务中的运转制度与机制，这受多种因素的制约。总体而言，深圳市在机构改革中能够注重依据市场经济发展的规律，转变政府职能、调整机构、理顺关系，但同时也存在部门之间改革进展不平衡、部门内部整合缓慢导致内部工作机制不顺畅、人员职业发展遭遇瓶颈、上下级部门对接和运行机制不完善、权力运行方式未能理顺等问题，这需要进一步深化改革。