供给侧结构性改革
多措并举推动湖南去杠杆对策研究
湖南省人民政府发展研究中心调研组
去杠杆是中央明确的结构性改革五大重点之一，是国家着眼于市场主体的固本培元、防范系统性金融风险的重大举措。调整和优化经济杠杆率事关区域经济的长期健康发展。本文在分析湖南全社会杠杆率及潜在风险的基础上，提出湖南去杠杆的对策建议。
一 湖南全社会杠杆率总体情况
1．政府部门杠杆率情况
地方政府部门债务包括政府负有偿还责任的债务及政府或有债务两个部分。经中央核定，截至2014年年末，湖南政府负有偿还责任的债务余额6599.3亿元，包括2014年年末清理甄别锁定余额6267.3亿元和中央定向调增限额332亿元；政府或有债务868.4亿元，其来源是政府负有担保责任的债务631.2亿元乘以折算率19.13%，加上政府可能承担一定救助责任的债务5107亿元乘以折算率14.64%。因此，2014年年末湖南包括政府债务和或有债务在内的政府性债务总额7135.69亿元，占全省GDP的26.4%。2015年全国政府部门债务总额（中央和地方政府）占GDP的56.5%, 2015年世界另外一些国家的这一比例分别为：美国89%、日本234%、德国80%、韩国44%、印度66%、巴西65%、澳大利亚31%。显然，湖南政府部门杠杆率显著低于全国平均及国际一般水平。
2．非金融企业部门杠杆率情况
非金融企业债务包含银行传统信贷、金融市场债务工具发行、类影子银行的信用融资（主要包含信托贷款、委托贷款、未贴现银行承兑汇票等）。截至2015年年底，湖南非金融企业及机关团体贷款余额16340.20亿元，境外贷款95.37亿元，发行非金融类债券4841.01亿元，信托贷款、委托贷款及未贴现银行承兑汇票数据未知，扣除政府负有偿还责任的银行贷款3087.19亿元、债券936.16亿元，非金融企业部门债务总额17253.23亿元，占全省GDP的59.4%。同时全国非金融企业部门债务总额（包括信托贷款、委托贷款和未贴现银行承兑汇票）占GDP的比重为143.5%。湖南非金融企业部门杠杆率低于全国平均水平，相比世界主要经济体亦属中等水平，如美国67%、日本101%、韩国105%、德国54%、印度45%、意大利77%。
3．金融机构杠杆率情况
金融机构杠杆率估算意在评估风险，湖南金融机构通货和存款并不构成金融部门的主要风险或风险较小，金融机构的债务本文仅考虑债券。截至2015年年末，湖南金融机构债券余额465亿元，占GDP的比重为1.6%。全国金融机构债券余额14.2万亿元，占GDP的比重为21.0%。
4．居民部门杠杆率情况
居民部门债务全部是贷款。截至2015年年底，湖南居民贷款余额7785.97亿元，占GDP的比重为26.8%，同期全国这一比重为39.9%。湖南低于全国平均水平，相对于世界主要经济体亦属偏低水平，如美国为77%、日本65%、德国54%、韩国81%、印度9%、意大利43%。
二 湖南存在潜在金融风险的领域
1．一些非金融企业行业杠杆率偏高
截至2015年年末，在湖南66家实际控制方非外省企业的上市公司中，资产负债率超过50%的有21家，如南华生物103.2%、华菱钢铁82.9%、华银电力81.5%、株冶集团95.8%、中联重科58.9%、岳阳林纸69.9%、湘潭电化76.2%、友阿股份61.5%、步步高57.9%。这些企业主要集中在钢铁、电力、工程机械、冶金等周期性行业及化工、造纸、零售等传统行业，多数存在产能过剩情况。在去产能的背景下，高杠杆企业现金流可能无法覆盖借贷成本，将不得不靠借新债换旧债，积累的债务信用风险攀升。
2．少数地方政府债务高企问题突出
一是少数地方政府债务超出当地财政偿还能力。2015年在全省122个市县区行政单位中，25个市县区综合债务率超过150%, 24个市县区综合债务率100%～150%, 24个市县区综合债务率80%～100%。从市州看，截至2014年年末，市（州）本级政府债务总量为2614.99亿元，县级政府债务总量为3129.76亿元。二是融资平台公司转型困难。目前全省各类平台公司416家，其债务余额占全省政府债务总额70%左右，但这些平台公司大多自身资金不足、盈利能力较差，背靠政府信用为公益性项目建设大量举债，多数依靠借新债还旧债维持运转。按照国家规定，融资平台公司剥离融资职能，不得新增政府债务。如何确保平台公司突出主业转型并保证公益性项目顺利完工是政府面临的一个难题。
3．银行业风险骤增
一是信用风险增加。在去产能、去杠杆的背景下，截至2015年年末湖南银行业金融机构不良贷款余额和比例连续8个季度双升，2015年新增不良贷款约为2014年的2倍，不良贷款比例达到2.26%；信用风险从中小、民营企业向国有、大中型企业扩散，小微企业不良贷款增加32.2亿元，增长25.5%，大、中型企业不良贷款分别增加11.4亿元和21.6亿元；企业因停产、破产涉及大额民间融资及企业主失联、拒绝履行担保代偿义务等而逃费银行债务的现象增多，2015年银行业协会业内通报失信企业53家，逃废银行债务8.3亿元。二是一些金融机构资本充足率不足、杠杆率较高。《巴塞尔协议》规定银行的资本充足率不能低于8%，而湖南农村信用社截至2015年12月资本充足率仅有0.29%，不良贷款率10.69%。全省115家农村信用社未改制的仍有46家。三是本土金融机构实力不强、抗击风险能力有限。如截至2015年12月，本土城市商业银行长沙银行和华融湘江银行资产总额仅有2770.63亿元和2099.64亿元，与北京银行、上海银行、江苏银行等资产总额早已超过万亿元的发达地区银行相差甚远。
4．社会非法集资风险增大
2015年湖南省非法集资形势严峻，共立案354起，涉案金额149.23亿元。娄底等地民间融资兑付风险严重破坏当地经济金融环境，长沙、株洲、湘潭、岳阳等地频繁出现投资公司、担保公司“跑路”事件，“E租宝”、昆明泛亚等全国性的以中介机构集资诈骗为主要特点的重大案件波及湖南。非法集资事件可以通过各种途径向银行业等其他金融业态渗透、输出风险，对湖南金融安全构成严峻挑战。
三 推动湖南去杠杆的对策建议
杠杆率不是越低越好，合理的杠杆水平是经济发展的有力支撑。湖南省去杠杆要针对省内存在的风险隐患有针对性地施策，重点是要化解部分地方政府高债务风险、非金融企业高杠杆风险、银行业不良贷款风险及非法集资等重大风险隐患。
1．严控政府债务
一是严格控制债务增量。发布市县政府负债的上限规定，并建立风险监测预警体系，按照绿灯区、黄灯区和红灯区进行分类管理，特别是要对处于红灯区的市县严控新债，并派出专家团队帮助制定债务风险防范方案，把债务风险控制下来。建立存量债务化解激励约束机制，引导市县在财政可承受能力之内科学借债，逐步平衡市县间负债水平，确保全省整体负债规模逐渐降到合理可控水平。二是加强债务管理。加强债务期限错配管理，有效降低还债峰值。加强发债资金使用管理和审计，严格遵守发债用途规定，禁止挪用。对清理甄别后纳入预算管理的政府存量债务，分批发行政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。建立政府偿债风险基金，每年归集一定数量资金用于政府债务风险处置。三是将债务风险指标纳入政府绩效考核。把政府性债务作为一项硬指标纳入政绩考核，将政府性债务控制情况列入领导干部任期经济责任审计范围，其考核结果作为领导干部政绩考核依据之一，加大监督检查力度。四是推广PPP和资产证券化投融资模式。加强政府公共投资与民间投资的合作，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与有一定收益的公益性事业投资和运营。整合政府持有的各类资源资产和收益权，计发资产证券化产品募集资金。五是推动省市政府融资平台上市或发展为金融控股集团，拓宽融资渠道，优化政府融资结构，降低政府债务。
2．引导非金融企业去杠杆
非金融企业杠杆率偏高的深层原因在于股权融资比重太低。引导非金融企业去杠杆的核心是帮助企业扩大股权投资。一是加大企业上市的培育力度。对重点培育拟上市企业进行分类指导，建立“一企一策”的帮扶机制，帮助解决上市过程中的难题。特别是要对企业上市过程中涉及的资产“名义转移”免征相关税费，对在会计调整中需补交的相关税费实行缓交，同时加大企业上市相关费用的补贴力度，解决企业不敢启动上市程序和“死在上市路上”的问题。加大对潜力大、来势好，但较为早期的企业的扶持力度，形成拟上市企业的梯次结构。二是大力发展股权投资和风险投资。出台大力发展股权投资和风险投资的政策性文件，打造全国股权投资和风险投资的洼地，形成从天使投资、VC、PE、IPO到定增、并购等完整的股权投资生态圈，使处于不同发展阶段的企业都能找到股权融资的渠道和方式。整合政府各种投向企业的专项资金，成立政府引导、社会主导、市场运作的各种产业发展基金，形成以股权方式投入为主体的政府扶持产业发展的机制。三是优化企业债务机构。充分发挥湖南省“135”工程的作用，鼓励园区建设高标准工业厂房，免费或低价租赁给企业，降低企业的固定资产投入成本。依托省政府的融资平台，成立政府主导的融资租赁公司，对湖南省重点发展产业开展设备租赁业务；鼓励湖南省装备制造企业开展设备租赁业务，通过用租赁替代购买降低企业的杠杆率。支持大型企业成立财务公司，盘活内部资金，提高资金效率，有效控制杠杆。四是加快国有企业改革，特别是通过混合所有制改革、员工持股、增资扩股、债转股、债务重组等方式，降低国有企业的杠杆率。充分利用省内已上市企业的资源，采取整体上市、注入资产、定增收购等方式，加大对省内非上市国有企业的整合力度。五是引导企业从单纯依靠资本投入、数量扩张的粗放型发展之路走向技术创新、管理创新、组织创新和人力资源素质提升的内涵式发展之路。
3．推动金融机构去杠杆
一是解决部分金融机构资本充足率不足的问题。积极督促资本充足率不足的金融机构加快自有资本补充，引入战略投资者，改变自身杠杆过高的状况。尤其是资本充足率不达标的农村信用社，要加快改制进程、明晰产权关系、扩大入股范围、提高入股额度。二是控制高风险业务。对杠杆率较高的金融机构，采取减少风险资产、规范同业业务、控制新增投放及控制表外业务过度扩张等措施降低杠杆，同时严控高风险融资项目。三是加快处置不良贷款。加快商业银行不良贷款核销和处置进度，打击惩戒失信及逃废债务行为。利用资本市场等途径，盘活“僵尸企业”金融资产。完善贷款风险分担和补偿机制，加快社会信用体系建设。四是落实监管指标。为确保将金融机构杠杆率控制在合理水平，金融业务主要风险指标要达到监管要求。全省银行机构不良贷款占比要低于全国平均水平，直接融资占全部融资金额的比重要逐步提高，证券、期货机构杠杆率要符合相关监管指标体系要求，保险公司杠杆率要全面达标。
4．强化影子银行监管
一是完善工作机制。明确影子银行监管牵头单位和职责，建立联席会议定期协商通报制度，形成合力。二是完善监管制度。尽快出台和完善互联网金融、第三方支付以及民间金融的监管办法，严格规范商业银行利用理财资金直接或通过非银行金融机构、资金交易平台等间接投资“非标准化债权资产”，按照实质重于形式的原则强化监管。三是加大打击非法集资力度。坚持主动治理、打击和处置相结合，压增量、减存量，从重从快打击各类非法集资违法犯罪，积极稳妥处置已发案件，确保总体风险不断减少。对互联网金融、民间借贷、私募股权基金等非法集资案件频发领域开展专项清查整治行动，着力查处一批大案要案，保持严厉打击非法集资犯罪的高压态势。四是加大宣传教育力度。建立常态化的宣传教育工作机制，以法律政策解读、典型案件剖析、投资风险教育等方式，引导广大群众能识别、不参与、敢揭发非法集资活动，使非法集资失去发展的土壤。
5．加强监测预警
一是落实金融各行业监管、主管部门职责。监管、主管部门要加强监测监控，特别要强化对民间融资和互联网金融等重点领域的监管，通过监督检查、风险排查、投诉举报等多种途径及时发现问题。二是完善联合监管机制。建立各金融部门去杠杆监测和信息通报机制，加强省金融办与人民银行长沙支行、银监局、证监局、保监局、省相关部门的信息共享和沟通协调。三是加强应急处置。制定和完善金融各行业应急预案，明确监测、预警和报告流程，对金融风险做到及时发现、及时预警、及时处置。