第一节 西部阳光发起前的外部环境

制度学派认为影响组织和组织形态的生存和发展的因素包括“管制、准则和文化”等外部环境。而西部阳光创建之前的环境因素不仅包括来自其自身周围的“管制、准则和文化”，即社会经济和宏观政策、行业群落环境，还包括其未来目标群体的生存环境，在此逐一分析它们对创建西部阳光的影响。

一 西部阳光发起之前的社会经济和宏观政策环境

20世纪80年代以来，中国的经济和社会结构发生了重大变化。多元经济成分并存的经济结构逐渐取代了单一的经济体制，私营经济部门不断扩大，政府逐渐减少对经济领域的管制，民间开始拥有大量的自由流动资源和自由活动空间。经济领域的变化带动了社会结构、政策和制度的变化，并使得它们相互之间的影响更加深入、互动更加频繁，进而使得社会整体加速变化更加明显。有学者把这一时期称为中国的“第二次转型”（第一次转型是1978年至20世纪末的经济转型期）。

同世界其他国家的社会转型不同的是，中国的社会转型在很大程度上是政府“有控制的社会转型”，即“运用国家和政府的权威，有目的、有计划、分阶段地实施经济体制与政治体制改革”。政府早期的经济政策和针对东南沿海城市的优惠措施有效地促进了该地区的发展，却拉大了地区间的贫富差距，中东西部区域发展不平衡问题在这一时期更为凸显。据统计，1999年东部或发达城市，如上海、北京等发达高收入地区人均GDP分别为15516美元和9996美元，而西部有些地区的人均GDP收入仅为1247美元，形成了“一个中国，四个世界”的新格局。在此背景下，我国政府从2000年起，加强了对中西部地区的关注，制定了“西部大开发”战略，增加了对农村地区的关注和投入，特别是加大了对农村地区的资源倾斜力度。2003年，朱镕基总理首次将“三农”问题写入政府工作报告，并“坚持把解决‘三农’问题放在突出位置”。

二 目标群体的生存环境及其状况与发起西部阳光的关系

（一）目标群体的社会经济和宏观政策环境与发起西部阳光的关系

接受西部农村教育服务的受众是即将诞生的西部阳光的目标群体，为了分析其对西部阳光创建的影响，这里首先分析它的生存环境，包括社会经济和宏观政策环境。

2003～2008年，随着“西部大开发战略”的实施，西部地区生产总值增加了近1.6倍、财政收入增长了近2倍、城乡居民储蓄增加了超过1倍、基础设施建设的增长超过2倍，但是这些数据均低于全国平均水平。值得注意的是，对数据增长的贡献主要来自城市，农村的贫困依然非常严重。有学者认为，以“西部大开发战略”名义实施的“西气东输”“西电东送”等五大工程实际上解决的是东中部能源问题。西部大开发的政策支持体系并未有效刺激西部经济加速发展的政策环境，西部丰富的资源能源并未给西部带来富裕，反而带来环境污染和贫困。

西部广大农村地区是西部大开发中的难点，如何有效减缓西部农村贫困成了决策者和学者不断思考的问题。在针对减缓西部农村贫困问题的方式上，政府采取了鼓励灵活创新发展的方式。在西部贫困地区农村，各级政府积极开展了同国际机构合作扶贫模式的探索，其中包括改善基础设施、提供公共服务、治理环境、开发有机农业等。例如由世界银行和中国政府共同实施的西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目在2004年年底圆满完成。该项目覆盖广西、贵州、云南、四川、陕西、宁夏6省（区）的61个国家贫困县，基本解决了580万贫困人口的温饱问题。学习和借鉴国际先进经验，同国际组织共同推出的各种行之有效的扶贫模式，推动了中国扶贫开发机制的创新。地方政府也积极引进外资项目，除了引进世界银行的扶贫款项，截至2004年5月，甘肃省同外国政府、联合国有关机构、亚洲开发银行、日本协力银行和非政府组织签订的减贫项目超过100个，金额近17亿美元，项目涉及农林、水利、文教、卫生、工业、交通、通信、电力、环保等众多行业。

2001年，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，官方称为“布局调整”，俗称“撤点并校”。为了“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，“优化教育资源配置”，“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”，虽然《决定》指出“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”，但是，这些政策到了地方实施的过程中有了很大的变化。地方过分强调“优化教育资源配置”，而“忽略”了孩子们上学的实际困难。很多学者论证了“撤点并校”的结果是更多农村孩子“上学难、上学贵、上学远”，发起人的考察也证实了这一点，并且发现“撤点并校”在西部是一个相当普遍的现象。

由此，宏观政策调整后中国社会实现了整体转型，整个社会发展加速，社会化进程加快，加之微观政策（有关“三农”的政策、教育的政策等）的切入。这一系列政策是政府开始职能转变、大幅放权的结果，在社会领域政府放权后，其先前承载的直接管理或经营的职能势必需要有新的“组织”来承接，俞可平等学者称之为民间组织发展制度环境要素的作用。这也印证了斯科特和戴维斯所言的制度是有生成作用的。就个体而言，西部阳光创建的政策环境已经具备。

（二）目标群体的生存状况与发起西部阳光的关系

在改革开放的前30年里经济领域的变化对东部沿海地区的影响显而易见，而对地域广袤的西部地区的影响效果却不同，再加上中国西部大部分地区自然条件恶劣，人口较稀少等条件的制约，使得西部地区成了全国经济发展的负能量。中央政府意识到了西部发展滞后对整个中国发展的影响，为此2000年1月国务院专门成立了西部地区开发领导小组，由时任国务院总理朱镕基、副总理温家宝分别担任组长和副组长，自此中国“西部大开发”被提升为国家战略，“发展的科技教育”也明确被列入了这一战略之内。战略中的西部地区包括内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、新疆、青海、西藏、重庆、四川、贵州、云南、广西11个省（区、直辖市）。

西部教育发展滞后问题不容忽视。它是西部农村地区长期落后的根源之一，也是西部地区较为严重的社会问题之一。据2003年《中国统计年鉴》，甘肃省15岁以上文盲半文盲人数占总人口的1/5，女孩的失学比例近1/3。落后的教育水平严重制约了劳动力素质和劳动效率的提高，进而限制了人们生活水平的提高，致使该地区长期贫困，“贫困”和“文盲”在西部地区长时间地恶性循环。截至2002年年底，西部依然有372个县尚未普及九年义务教育（占全国总数的86%），60多个县还未普及小学教育。同时，随着中国城市，特别是东部沿海城市的飞速发展，吸引了越来越多的农村劳动力进城务工，在城市里他们被称为“农民工”。特别是随着2003年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除，农民工的数量逐年增加。人口的流动性为社会的发展带来了活力和直接的经济效益，但由于户籍政策的限制、城市高昂的生活成本、子女入学资质的束缚等因素，“离土不离乡”成了中国农民工特有的现象。被留在“乡土”的留守儿童也越来越多，因为缺乏父母的督促和管教，这些孩子的教育问题为本来就非常严峻的教育问题增加了新的困难。

资金短缺是制约西部农村教育发展的主要原因。据有关学者的调查，实施义务教育以来至2002年，农村义务教育资金投入，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%由省负担，中央财政负担不足2%。通常情况是经济困难的地方政府无力保证教育的投入，这样部分教育成本就转嫁到学生身上，对于很多本来就贫困的农民家庭来说，让孩子“辍学”是他们“理性”的选择。

西部农村教育出路的问题引发了社会各界的广泛关注，长期以来以升学为唯一目标趋向的教育模式为西部农村地区带来了很大困扰，“城乡分割、对立矛盾的二元体制”依然困扰着西部农村教育。另有论者认为这是由于长期以来在人们心中形成的“城市-乡村”“先进-落后”的二元对立的模式教育误区。农村的独特性和乡村文化在教育体系中没有任何体现，在农民心中形成了“读书无用”“读书是为了离开家乡”“读书是被迫完成政府的任务”等观点，进而辍学之风难止。有些学者也在不断发问：乡村文化对乡村教育的影响与作用如何？乡村教育对乡村文化建设的意义究竟何在？乡村教育究竟意欲何为？显然，西部农村教育还有很长的路要走，要走出一条适合区域发展需要、能为农村孩子上学带来动力、适合孩子自身成长和发展的路，不但需要包括政府人员、专家学者、西部农村教师和家长及其他社会成员共同探讨，还需要引入新的机制，使西部农村教育能够有创新、有突破。另外，大量的西部地区农村“留守儿童”为原本就非常脆弱的教育雪上加霜。由于缺乏系统规范的学术研究数据，无法从整体上告诉人们全国留守儿童这个群体的基本情况。段成荣和周福林运用2000年人口普查的数据推算当时农村留守儿童达2290万人，占农村适龄儿童的20%。随着农村进城务工人口的快速增加，未发现详细记录全国留守儿童状况的数据。但是，问题的严重性足以引起政府和社会的重视，2004年5月31日，教育部专门召开了研究留守儿童问题的“中国农村留守儿童问题研究”座谈会，并启动了“中国农村留守儿童问题研究”专项课题，主要为了了解农村留守儿童学习、生活状况，以及留守儿童占适龄儿童的比例。通过抽样调查甘肃省两个县的留守儿童情况，研究发现留守儿童的比例占近40%，这是一个庞大的群体。有些学者发现农村留守儿童存在监护人对留守儿童学习介入过少导致的严重的教育问题，最终直接影响着孩子们的身心健康，也就是影响着西部地区的未来。

日益凸显的西部农村教育社会问题本身即为“需求”因素，自然对解决这些社会问题提出了“供给”的要求，这就是西部阳光创建的根本因素。前面部分对政策的分析显示，政府显示出了把社会问题交由社会解决的意愿。因此，西部农村教育巨大“需求”的出现是西部阳光产生的必要条件。

三 中国非营利组织行业的组织群落环境

哈南和弗里曼（Hannan and Freernan）研究的组织种群环境认为种群是“由一个特定边界的、具有共同形式的所有组织构成的集合”。穆尔（Moore）认为组织生态系统是由组织的共同体与环境相互作用而形成的系统，由组织的利益相关者组成。截至2003年，改革开放已经进行25年，其间经济发展、社会变迁、政治改革、法律制度的完善为中国非营利组织发展创造了环境。有学者认为，经济、政治改革和政府职能转变使得经济领域和社会领域留有广阔的管理和服务真空，这种真空对非营利组织产生了强烈的需求。同时，中国政府也展示了通过非营利组织参与国际事务的意愿和热情，标志性事件就是1995年在北京召开的第四届联合国世界妇女大会。它使国人对非营利组织的认识和发展有了新的起点。中国的非营利组织发展虽然起步较晚，但已经形成初具规模的生态群落。

非营利组织的发展及其日益扩展的影响，是中国社会转型的一个极为显著的特征。1998年，民政部下属的“社会团体管理局”更名为“民间组织管理局”，民间组织一词从此作为非营利组织的官方用语开始被正式使用。同年，新的《社会团体登记管理条例》发布，《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，同当时的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》等相关法规形成了较为完善的有关非营利组织的法律措施，虽然这些法规仍然存在诸多缺陷和不足，但更多非营利组织在法律上有了生存空间；1999年中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《公益事业捐赠法》的出台使捐赠业务有了法律依据，为非营利组织的有序发展提供了法律保障。

这一时期非营利组织得到了空前的发展，整个中国社会对非营利组织越来越重视。例如从1998年各相关法律的陆续出台到2002年底，短短不到4年的时间，全国有超过11万家民办非企业单位在民政部门登记注册；2003年起民政部首次将“基金会”单独列为民间组织统计的一个指标（此前包含于“社会团体”之内），数量为954家。值得注意的是，除了民政部的官方统计数据外，还存在许多无法统计到但数量庞大的、未注册登记的非营利组织（统称为“未注册草根组织”）。在夹缝中生长的它们极大地推动了“中国民间力量的生长，弥补了政府、市场以及事业单位和自上而下民间组织的不足”，逐步形成了适合自身开展活动的公共空间，也取得了社会公信度，通过不断努力和取得成绩，它们成功地赢得了“社会合法性”。然而，由于当时非营利组织若注册为独立法人机构，需要“业务主管单位”和“行政主管单位”双重审批，而且在同一地区不允许有两个以上同一性质的组织，对于广大的草根非营利组织来说，这一法律门槛很难跨越，它们也就很难取得政治、行政和法律方面的合法性。

社会需求促进了中国非营利组织的迅速发展，由于存在数量庞大却未注册的草根组织，或以工商之名注册，行公益之实的非营利组织，在这样的前提下，作为一个整体，中国非营利组织的各种数据多为碎片、非常模糊。为了掌握更多有关中国非营利组织及其服务的情况，2000年清华大学NGO研究所在全国范围内选定了1万家非营利组织进行问卷调查，然而，回收率仅为15.65%，这些非营利组织的服务领域包括：社会服务，调查、研究，行业协会、学会，文化、艺术，法律咨询与服务，政策咨询和扶贫等。该调查过程中发现非营利组织参与农村教育发展的情况非常有限。虽然由于样本量不足，这一调查的科学性受到质疑，但是在一定程度上说明了非营利组织活动领域较为集中，社会需求迫切，但公共物品供给不足或缺位，“政策上又相对允许或鼓励发展的领域”。

总之，宏观政策的改变客观上虽然鼓励了非营利组织发展，这也就是中国非营利组织能够在短期内迅速发展的原因，但是微观政策依然约束着非营利组织的发展，不但尚未出台鼓励性的政策法规，而且时存的政策法规多偏约束性。