全面从严治党与领导干部思维及行为方式转换研究——以新一轮振兴东北老工业基地为例

顾爱华 吴子靖 张野

在全面从严治党的语境下，转变领导干部思维及行为方式成为破解区域发展难题的重要突破口之一。转变领导干部思维及行为方式要从当前我国领导体制存在的弊病入手，从根本上破除阻碍领导干部思维及行为方式转变的制度性因素。以理性化为基础的官员问责制度对强化领导干部思维及行为转换的结果，以及新一轮东北老工业基地振兴具有重要意义。

一 问题提出

全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。领导干部作为党的事业骨干与人民公仆，是转型时期中国社会发展的中坚力量。在中国走向治理现代化的过程中，中共中央将全面从严治党固定为“新常态”，将转变领导干部思维与行为方式作为完善领导体制的突破口。破解深化改革与保持经济社会持续发展的难题，寄希望于此。

中国既古老又现实的政治形态造就了现行的领导体制。领导者的“德行”与“才能”是治理一隅的最基本要求，并且“德行”在价值排序上先于“才能”。思维与行为方式是领导者治理技巧的外化显现，领导艺术的优劣决定了治理水平的高低。中国独特的社会治理结构造就了领导者的关键性角色。地方区域的发展状况，一定程度上取决于当地领导者的能力。改革开放之后，幅员辽阔的中国社会图景呈现巨大的地区差异。中国社会形态由南至北、由东到西、由沿海到内陆的鲜明对比已经充分地说明了这一点。

东北老工业基地显然是中国社会发展图景中重要的一极。随着国家的战略转型与调整，以重工业与产品初加工为主的发展模式不可避免地走向衰落。近年来，东北地区普遍遭受经济发展速度放缓与人才流失问题困扰，振兴东北老工业基地成为中央与东北的共识和迫切要求。新中国成立初期的辉煌与当下经济发展水平的落寞，巨大的现实落差不禁让人寻找问题桎梏所在。针对一些深层次体制机制和结构性矛盾凸显问题，国务院在2016年4月印发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，在政策与税收方面给予东北地区极大的优惠，这也成为东北振兴的指导性意见与文件。中国独特的社会体制决定了促使区域发展的动力类型，并且在众多类型中政策资源作为基础性动力具有举足轻重的作用。在满足了物化层面的基本需求之后，人的重要作用得以凸显。尤其是中国社会有推崇“贤者”的传统，这源于悠久的集权性特质。“贤者”居于“质”，民众居于“量”，在话语权方面“质”要胜过“量”，这也是中国社会历来的传统：重“质”不重“量”。在当前从严治党的语境下，领导干部的“贤德”成分仍旧是重要的为官要求，思维与行为方式的转换将成为新一轮东北老工业基地振兴的重要突破口。

二 问题厘清

理论永远与现实保持一定的距离，尤其是面临具有特质性的社会质地时。只有强调所谓的中国社会的发展特性，理论才实实在在地有了一个着落。在具有集权传统与正处于转型时期的中国，领导行为在政治实践中的运行逻辑往往与理论阐释相距甚远。理论与实践之间的距离造成两个领域含糊不清，是领导思维行为转换的障碍所在。理论层面的目标、领导类型、制度问责与现实层面的任务、领导模式、道德问责存在巨大的差异。

第一，发展目标与现实任务的杂糅。现代社会新兴经济体至少有以下四种目标：发展目标、民主目标、维稳目标与环保目标。“发展目标”是为提高人民生活水平以及参与国际社会的竞争；“民主目标”是为提高民众参与国家治理能力以及适应民主化浪潮；“维稳目标”是为法律规则滞后而又需维持社会运转的衍生品；“环保目标”是为补救经济发展给环境带来的巨大压力与破坏。“发展目标”与“环保目标”、“民主目标”与“维稳目标”虽然相互之间存在张力，但是在更大程度上是紧张关系；虽然有调和的空间，但是本身质地相对。也就是说，紧张关系状态是天然存在于相互关联的对立之中的。为此，其必然成为新兴发展中国家的棘手问题，领导思维与行为方式的天然倾向也成为屏障。

第二，领导类型与现实模式的冲突。邱霈恩在《领导学》中按照领导工作的性质与对象标准，将领导分为政治领导、行政领导、业务领导与学术领导。不同的领导类型有不同的要求，政治领导侧重于维护国家统一和基本秩序；行政领导侧重于发展与效率；业务与学术领导侧重于专业知识方面的指导。但是在中国领导体制中，“干部”是指在中国共产党党内和国家机关、军队、人民团体等部门和企事业单位中担任一定公职的人员，是部分类别的统称。在西方组织理论中，领导者的概念是相对于一般员工、智囊团成员而言的高层决策者。由此可以看出，领导的内涵在中西方存在根本的差异：一个是全能类型的概念，一个是专业类型的概念。除此之外，中文语境的“领导”是作为综合性概念存在的，既包括处于顶层的拍板决策者，又包括决策之后的执行者。不加区分用统一的标准去要求不同类型的领导行为必然会造成许多麻烦，并且使用综合性的领导概念无法设计清晰的考核机制。这一方面满足了领导的全能型心理欲望，另一方面又逃脱了量化层面的考绩机制，只有当其触犯了“质”的底线时，才有可能面临出局的风险。也就是说，只要守住道德底线，就算是政绩薄弱，也是相当安全的。所以，一成不变的思维与行为方式往往是“避免错误”的安全系数较高的策略行为。懒政有了滋生的“温床”自然会抵制开放和进取的心态，思维与行为方式转变的制度性障碍就在于此。

第三，重道德评判轻制度问责。中国的官员问责制度缺乏理性的基础，领导者的行为评判完全取决于民意的汹涌程度。中国社会有天然的道义责任倾向，对程序的无视也就有了理所应当的理由。建立在道德责任之上的官员问责制度与建立在宪法和人民代表大会制度中的官员问责制度是不可同日而语的。前者是由道德解释作为支撑体系的无公度性行为。无公度性意味着领导方式的非预期性与无常性。只有当行为引起民众极大不满甚至是民怨时，才可能启动领导干部的淘汰机制。后者是建立在一定制度基础之上的公度性程序要求，领导干部的行为发生一丝偏差都会触发问责机制。在官员问责缺乏制度化基础或者制度化基础不对的前提下，领导干部的思维与行为方式不仅难转，就是转变也是非理性化的结果，缺乏制度化的规约机制与保障机制，将不知道它会转向何处。

三 问题分析

全面从严治党语境下转变思维与行为方式的目的是提高领导干部的治理能力。及时转换思维与行为方式是提高领导干部治理能力的关键所在。切实转变思维与行为方式是破解东三省发展危机的突破口。实际上东三省的“危机”既有“危”又有“机”，而突破“危”的限制从中寻得“机会”和“机遇”，某种程度上取决于当地领导干部如何转换思维与行为方式以及转换程度如何。东北老工业基地正面临着GDP增长缓慢、人口外流现象严重、国企衰退、民营经济不发达等问题。以上问题并不仅限于东北三省，只不过是以工业建省的历史流变结果。问题所引发的焦虑不安情绪可以理解，但是也应该看到解决问题的转机。东三省具有比较优势：时间优势、区位优势与资源优势。

第一，时间优势。问题首先从东三省爆发出来，正是因为东三省原有工业基础较好，人口素质较高，在经历快速发展之后需要及时转型调整，这是转型期必然会遇到的问题。首先在东北地区爆发出来，既给予东北地区较其他地区较早的调整时间，又因为早爆发而早得到中央重视，国务院在2014年8月印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，在政策与税收方面给予东北地区极大的优惠。要将这些政策与税收优势从纸面上落实到现实生活中，当地领导者需要向东南沿海地区尤其是深圳特区领导者学习，当初深圳的发展就是借力于政策优势，东北发展也可以如此。

第二，区位优势。东北地区交通发达，高速公路、高铁与空运能力皆排在全国前列，同时东北地区内联京津冀与环渤海地区，外接东北亚的俄罗斯、蒙古国、朝鲜、韩国和日本。如何将区位优势与国家发展战略连接起来，把东北地区发展纳入全国经济一体化战略格局中来？辽宁的区位优势与经济发展水平决定其在东三省发展中起到带动作用，要将带动优势继续发挥出来，某种程度上也需要领导者转变思维与行为方式。

第三，资源优势。东三省具有资源与基础工业优势。社会经济的发展需要资源，但如何配置资源实现最优发展却考验领导者的治理智慧。东北地区要摆脱困境继续发展，首要的是领导干部在国家法规与政策允许范围内，充分利用国家政策支持，以及本地资源与基础设施，发挥主观能动性使资源与政策实现最优配置。

时间优势、区位优势与资源优势却无法改变发展劣势，似乎有悖于常理。正如上文分析，时间优势、区位优势与资源优势中，每一种东北老工业基地所具有的改变“机遇”，最终都因为“人的因素”而“转档”失败，症结还是在于领导者思维与行为方式的封闭与僵化。领导者亟需做到：俯身向下“看得清”民意；仰身向上“吃得透”相关法律法规与国家政策；联系群众“听得见”基层民众的意见与呼声；眼光放长远“摸得准”时代发展的脉搏；立身群众“嗅得准”民意变化的讯息；危急时刻“说得出”，运用法与情安抚民众。

四 转变路径

某种程度上，领导与治理的过程就是领导者做决定、开处方的一个望闻问诊的系统过程，需要破除制约领导者转变思维与行为方式的因素，做到“听得见、看得清、嗅得到、摸得准”。

第一，听得见群众意见与呼声。要俯身向下，透过纷繁复杂的社会表象“看得清”治理过程中的症结所在。“听得见”基层民众的意见与呼声，才能将民情民意纳入决策过程中来。改变传统的个人决策主义，代之以民主化的决策思维，力求决策能够充分体察民情、承载民意，将对民意的吸取作为决策程序的重要阶段，改变以往被动反馈民意而导致的尴尬局面。政府施政的结果需要人民的评估，以显示对人民负责的精神。

第二，看得清治理中的是非曲直。要仰身向上，“吃得透”相关的法律法规与国家政策，做到有法必依，不越法律半步却又能用足政策带动本地经济发展。法律法规具有公度性特质，是社会运行的基本规范。任何人、任何事都不可越出“红线”，对法律法规要有敬畏之心。法律本身所具有的合法性以及为保证法律实施所具有的强制性，是我们对于法律抱有敬畏之心的原因。在社会治理的过程中，法律是评判是非标准的重要参考。

第三，嗅得到民意变化的讯息。要立足群众，时刻与民众保持密切联系。时刻“嗅得准”民意变化的讯息，既遵从民意又引导民意，使其与国家发展战略趋向一致。现代社会的基础构成具有多元性，由此而得到的外化显现也呈现差异性。因此，对民意的整合难度相对于单一的社会结构具有更大的困难。对于民意转变节点的关注不足，往往是社会秩序不稳的肇因。除此之外，对于民意的正向引导是薄弱环节。主权国家作为当今世界的存在形式，个人的生存状况依托于国家的发展状态。为此，将民意与国家发展战略融合，将极大地降低社会的运行成本。人民体察到作为国家主人的身份地位，自然会心情舒畅、努力奋进。

第四，摸得准时代发展的脉搏。眼光放长远，“摸得准”时代发展的脉搏，积极融入国家“一带一路”经济发展战略中来。能否准确判断时代发展的脉搏决定了一个地区甚至一个国家的发展水平。要吃透国家政策，做到借力前行。将地方的发展融入国家战略格局中去。地域的发展除了依靠自身的天然优势，还要整合于国家的战略部署之中。要将东三省的时间优势、区位优势、资源优势与国家“一带一路”经济战略相承接，把握历史所赋予的时代机遇。领导干部要转变思维与行为方式，以积极进取的心态与富有胆识的魄力，实施新一轮振兴东北老工业基地的战略部署。当然，在对新事物的探索中，难免会有“磕磕绊绊”，在不打破原则的试错过程中，允许一定程度上富有探索性的“失败”。问责制度不仅应该建立在规则的监督之下，更应该处于道德情理的关怀之中。法与情的适度糅合与分离是转型国家治理的政治智慧所在。