赋权与增能：残疾人社会支持的逻辑、机制及比较

解韬 李超海 陈巧丽

摘要：维护残疾人的合法权益，为残疾人提供社会支持使其融入社会主流并过上有尊严的生活是学术界探讨的重要课题。残疾人的社会支持分为赋权的社会支持和增能的社会支持。研究表明，赋权采取的是自上而下逐步赋权的方式，其实现逻辑是社会权利在先、政治权利在后。增能采取的是内部与外部相结合的方式，由个体自身的主动增能加上外部推动的增能而实现。本研究比较了赋权与增能的路径，提出了一种集体赋权与个体增能相结合的残疾人社会支持和权益保护思路，并试图建立残疾人社会支持和权益保护的“权—能”模型。

关键词：残疾人 社会支持 赋权 增能

一 导言

据最新统计，目前我国有8500万残疾人。维护残疾人的合法权益，为残疾人提供社会支持，使残疾人融入社会主流并过上有尊严的生活是国家追求的目标，也是学术界探讨的重要课题。《中华人民共和国宪法》规定了包括残疾人在内的公民的合法权益，《中华人民共和国残疾人权益保障法》对残疾人的相关权益做了规定，各级政府也出台了许多维护残疾人权益、消除对残疾人歧视的法律法规和政策，残疾人权益保障的社会机制正在构建。

马斯洛（Abraham H. Maslow）将人的需求分为生理需求、安全需求、情感需求、尊重需求和自我实现需求五类，生理需要和安全需要是低层次的生存需要，在低层次需要满足的情况下，个体会追求更高层次的需要。在社会经济发展水平较低、社会保障政策不完善的早期，残疾人权益保障的重点是生存权，其利益诉求主要是个体及家庭的生理和安全需要，保障工作基本围绕求职、基本生活需求、低保等开展。随着生存需要逐渐满足，残疾人开始要求在温饱基础上过上体面生活、参与社会性活动并得到社会尊重，然而残疾人在平等享有公共服务、集体消费品等方面的诉求却没有得到及时的政策回应。

学术界对如何维护残疾人合法权益，建立残疾人社会保障体系和社会服务体系等社会支持体系进行了大量研究。但总体来看，研究主要集中在对残疾人的赋权，而对残疾人的增能关注较少。残疾人的社会支持是指人类社会为残疾人的生存和发展而提供的条件，从提供主体来看包括政府、社会组织、社区和家庭，从提供内容来看包括对残疾人的赋权和增能两个方面。这些社会支持是残疾人融入社会、参与社会生活和提高生活质量的必要条件。那么，社会在为残疾人赋权和增能方面都做了哪些工作？残疾人赋权和增能的逻辑和机制有哪些特征？本文将通过文献分析和定性访谈的方法尝试回答这些问题。

二 文献综述

（一）有关残疾人社会支持的法律法规和政策纲领

第二次世界大战之后，随着国际人权运动的开展，国际社会开始重视残疾人的天赋人权，联合国系统通过了一系列与残疾人有关的纲领性文件，比如《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）（1948年）、《关于残疾人恢复职业技能的建议书》（Recommendation concerning Vocational Rehabilitation of the Disabled）（1955年）、《智障者权利宣言》（The Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons）（1971年）、《残疾预防及残疾人康复的决议》（Resolution on Disability Prevention and Rehabilitation of the Disabled）（1975年）以及《残疾人权利宣言》（Declaration on the Rights of disabled Persons）（1975年）等。这些文件确认了残疾人享有的权利。20世纪70年代以后，联合国等国际组织还逐步把残疾人人权与妇女人权、有色人种人权相结合。这些人权运动对世界各国的法律和政策产生了广泛影响。进入21世纪后，为残疾人制定一个专门的国际人权公约成为新时期国际残疾人权利运动的焦点。2006年12月13日，第61届联合国大会协商一致通过《残疾人权利公约》，该公约于2008年5月3日生效。它是21世纪第一个国际人权公约，对各缔约国具有法律约束力。目前，《残疾人权利公约》有146个签字国，其中90个缔约国批准了该公约。

基于对残疾人权利的认可，20世纪60年代以来，各国相继颁布专门或部分涉及残疾人权益的法律，用立法的形式规定残疾人享有与其他公民平等的权利。例如《美国残疾人法》（American Disability Act）（1990年），英国《残疾歧视法》（Disability Discrimination Act）（1995年）、《残疾人支持和服务法》（Support and Service Act）（1994年），瑞典《特定功能障碍人士援助服务法》（Act concerning Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments）（1993年），德国《重度残疾人法》（Severely Handicapped Persons Act）（1986年）和日本《残疾人基本法》（The Basic Law for Persons with Disabilities）（1970年生效，2004年修订）等。

中国政府也相继出台多项法律法规和政策文件，为残疾人的生存发展提供支持和保障。《中华人民共和国宪法》第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在宪法精神指导下，中国政府制定颁布了一系列政策法规维护残疾人的基本人权，确保残疾人享有平等机会参与政治、经济、社会和文化生活。1991年《中华人民共和国残疾人保障法》颁布实施，目的在于维护残疾人的合法权益、发展残疾人事业、保障残疾人平等参与社会生活、共享社会物质文化发展成果。政府还通过制定系列“五年计划”，进一步推动残疾人事业与社会经济协调发展。2008年3月28日，《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号，以下简称“中央7号文”）以高规格文件的形式就残疾人社会权利的实现路径加以规范。2010年3月10日，国务院办公厅转发中国残联等部门和单位的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》，详细列明实现残疾人社会权利的主要路径。2012年7月，国务院出台《无障碍环境建设条例》。这是我国第一部关于无障碍环境建设的行政法规，标志着我国无障碍环境建设开始步入法制化轨道。在《精神卫生法》《民事诉讼法》《劳动合同法》《老年人权益保障法》等14部法律法规的制定、修订过程中，立法者提出进一步加强残疾人权益保障的意见和建议，从立法源头维护残疾人的权益。2012年，中共中央宣传部联合国家发改委、文化部等11个部委制定实施《关于加强残疾人文化建设的意见》，将残疾人文化工作全面纳入国家公共文化服务体系。

（二）有关残疾人社会支持的研究

社会支持研究起源于20世纪70年代初的精神病学领域。此后社会学、心理学、医学等学科介入，从各自的理论视角出发，对社会支持的概念定义、功能作用、分类等进行研究。国内学术界对残疾人社会支持的研究始于21世纪，目前处在初级阶段。国内现有的残疾人社会支持研究主要包括对残疾人社会支持总体状况的描述性研究、针对残疾人生存与发展某一领域内获得社会支持情况的研究（比如残疾人就业中的社会支持研究）以及残疾人社会保障（社会支持中的正式支持部分）研究三大方面。研究显示，社会支持对残疾人的生活有积极意义，例如张丽通过对某省级康复医院中残疾人的调查，得出残疾人生活满意度与社会支持呈显著正相关的结论。一些学者对残疾人的社会支持网进行实证研究并提出建议，例如程曲通过对湖北省沙洋县农胜社区进行实地调查研究指出，应该在农村社会建立以政府为主导的政府—社区—家庭三级联动机制，形成一个政府、社区、家庭都有责任、动机和行动来支持和帮助农村残疾人扩大社会支持网的制度框架。张怡通过对社会保障之局限性的分析，提出了建立和完善农村残疾人社会支持系统的建议，凸显建立以个体为中心的社会支持系统的重要性。周林刚以城市残疾人为研究对象，从社会支持网理论视角出发，同时遵循地位结构解释和网络结构解释的整合逻辑，在解读广州和兰州两城市残疾人福利实践的基础上，对残疾人的社会支持网进行反思，并着重分析了当前中国社会的福利理念。还有一些学者对残疾人社会支持体系的整体设计提出了很好的建议。比如，有研究指出残疾人社会支持实施模式的设计应该关注三个独立的系统，即残疾人个人系统、社会支持系统以及残疾人与社会支持系统间的平等互动。解韬提出通过增加对残疾人家庭的扶助以及完善社会制度安排来支持残疾人的做法。

近年来一些学者从社会工作的视角对社会支持进行研究，这是学界出现的新特点。一项针对南京残疾人社会工作的调查发现，南京的残疾人社会工作主要依靠政府和家庭，缺少对其他社会资源的挖掘和利用，并据此提出残疾人社会工作模式的构建策略，具有较强的操作性。有学者通过对苏州市平江区的残疾人社区文化生活的调查，分析了残疾人文化参与的社会支持不足的原因，把残疾人社会支持的研究引向满足高层次精神文化需求的领域。

总体来看，国内针对残疾人社会支持的研究不多。在“中国知网”以“残疾人”为关键词进行搜索，得到文献25499篇，以“社会支持”为关键词搜索，得到文献14318篇，而用“残疾人社会支持”进行搜索，仅搜索到20篇文章。从内容来看，从赋权视角研究残疾人社会支持的居多，从增能视角研究残疾人社会支持的较少，而将两个视角相结合进行研究残疾人社会支持研究的文献更少。以上说明，残疾人的社会支持是一个重要但尚未引起充分注意的研究领域。

三 研究设计

（一）理论基础

1．公民权理论

公民权理论奠基人马歇尔（T. H. Marshall）认为，公民权主要包含三个要素，即公民的民事权利（civil rights）、政治权利（political rights）和社会权利（social rights）。在马歇尔看来，公民权并不是单一的权利，而是一种权利的复合体，包括政治、经济、文化等方面的权利。更重要的是，马歇尔所论述的公民权三要素是分别与其相应的制度机构联系在一起的，从而使得每种权利的实现获得制度化保障。与此相应，马歇尔也指出，公民权三要素各有其形成和发展的特定时期：民事权主要发展于18世纪，政治权发展于19世纪，社会权则主要发展于20世纪。随着社会权的形成与发展，各国相继建立并扩展其社会服务体系。英国于1948年建立了国民健康服务体系，为全民提供免费卫生服务，还免费给全体儿童提供教育服务。芬兰确立了由中央调控、覆盖城乡、标准一致的养老社会服务体系。2007年，中国政府提出社会福利体系由补缺型向适度普惠型转变，其核心思想是社会服务理念从以道德和国家权威恩赐为基础的社会福利制度向以社会公民权为基础的现代社会福利制度转变。公民权作为一种缓和社会不平等的制度框架，具有社会整合功能，以加强社会不同阶层人口的团结。本文观点的提出正是基于这一理论前提。

2．人类发展理论

20世纪90年代，诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提出人类发展理论（Human Development Theories），认为发展的目的不仅在于增加人的商品消费数量，更在于使人们获得能力。在1999年出版的《以自由看待发展》一书中，他从可行能力（capability）的视角提出发展的目的在于人本身，即让人更有能力去追求自己认为有价值的生活，故发展的评估焦点在于考察允许个人追求他们认为的有价值生活的能力是否得到扩展，其中，最基本的能力包括健康与长寿、教育水平以及体面的生活。阿玛蒂亚·森认为，从实质意义上看，自由应被视为“享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力”“包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由”。社会赋予个人的自由权利，只有当具备拥有支配这种权利的能力时才能实现。一个人要实现更多的权利，就必须具备更多的能力。而在个人的权利一定时，个人能力的高低便起决定性作用。但能力的实现同样也离不开权利。个人能力的获得，取决于社会赋予个人权利以及权利的实现程度。如果人的权利遭到限制，那么其能力也难以实现。权利是个人取得能力的最基本的保障。同时，权利不仅涉及法律维度，也包括道德维度。仅在法律范畴内考虑权利对能力的保障显然不够充分，维持人生存的尊严需要道德权利。因此，道德权利的实现同样是获得能力的基本保障。阿玛蒂亚·森认为，应同时从权利与能力的范畴来考量自由。

（二）研究思路及研究内容

阿玛蒂亚·森的人类发展理论揭示出，权利与能力是相互联系、相互依赖的关系，是一个问题的两个维度。解决残疾人问题也应从这两方面入手，即“赋权”和“增能”。因此，本研究把残疾人的社会支持分为基于赋权的社会支持和基于增能的社会支持，希望通过设计一个从集体赋权到个体增能的残疾人社会支持和权利保障思路，分析残疾人社会支持和权利保障路径的逻辑、机制、成效及局限，探讨残疾人社会支持和权利保障的新思路，以促进残疾人及其家庭的社会融合。

（三）研究方法

本研究采用文献分析法和个案访谈法，详细梳理学术界在残疾人社会支持方面的学术观点与国家在残疾人社会支持方面的实践。2015年10月至2016年3月间，笔者在广州市越秀区HL街和DS街先后对12户残疾人家庭进行深度入户访谈，取得了第一手资料。本研究将通过对文献和入户访谈的分析，从赋权和增能两个视角分析残疾人社会支持的内在逻辑与机制。

四 赋权的逻辑与机制分析

（一）逐步赋权的行政干预逻辑

赋权是国家赋予残疾人权利的过程。具体而言，是通过法律、政策等赋予残疾人平等权利，并使之具有行使某种权利的“资格”（entitlement）。受传统文化、社会经济发展水平等因素的影响，赋权过程反映的是国家行政干预逻辑，并有如下特征。

1．自上而下的逐步赋权

2008年3月28日，“中央7号文”颁发，专门对残疾人事业发展做出指示，在中国残疾人事业发展史上具有里程碑意义。文件发出后，从省级到县级政府都制定了相应的实施意见对此贯彻落实。2010年3月10日，国务院办公厅转发了中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》的通知，要求各部委及地方政府执行。2011年5月16日，国务院公布《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，成为各级政府制定本地残疾人事业发展规划的指导性文件。2014年12月24日，国务院常务会议通过《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》。这是继2008年“中央7号文”之后出台的又一重要政策文件，聚焦残疾人基本民生保障和就业增收，重点提出建立残疾人基本生活的托底保障机制、千方百计促进残疾人及其家庭就业增收、加强和改善残疾人的基本公共服务、进一步发挥社会力量和市场机制的作用等四个方面的政策措施。各地在这些文件的基础上，制定、落实和实施本地的残疾人事业发展规划。例如，北京、上海等地制定了国家机关、事业单位、国有企业对残疾人岗位预留和定向招录残疾人的法规；广东在全省范围内同时建立贫困残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度，为全国之先；浙江自2012年起将国家规定纳入医保报销范围的康复项目从9项扩大到25项。地、县级政府依据当地的社会经济状况也做出了相应规定。

2．社会权利优先的逻辑次序

按照马歇尔的公民权理论，西方国家权利实现的基本逻辑次序是从经济权利到政治权利再到社会权利，强调公民权的核心是政治权利，因而将政治权利的实现放在优先于社会权利的位置。由于我国特殊的政治制度安排，我国残疾人权利的实现逻辑是社会权利在先、政治权利在后。从改革开放30多年来中国残疾人事业发展的历程来看，中国把实现残疾人的经济权利放在优先位置。在基本上实现了残疾人的经济权利以后，特别是2008年以后，社会权利被放在了优先位置。2008年3月28日，“中央7号文”以高规格文件形式对残疾人社会权利的实现路径加以规范。2010年3月10日，国务院办公厅转发了中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》，详细列出了实现残疾人社会权利的主要路径。残疾人社会权利的实现是当下残疾人最关心、最优先的选择，理所当然的成为我国残疾人事业发展的重点之所在。而从治理的难易程度来看，保障社会权利显然更为方便，国家只要有足够的财力即可。

（二）政绩驱动的官民互动机制

由于残疾人社会支持体系是自上而下由官方推动建立的，客观上由各级政府承担了落实的责任。2014年6月18日，中共中央组织部、财政部、人社部和中国残联等七家单位联合出台《关于促进残疾人按比例就业的意见》，其中要求党政机关、事业单位及国有企业带头安排残疾人就业。《意见》要求各地应将用人单位是否履行按比例安排残疾人就业义务纳入各类先进单位评选标准，不履行义务的用人单位不能参评先进单位，其主要负责同志不能参评先进个人。对擅自多征、减征、缓征残保金的，要严肃追究责任人的责任。地方政府出于政绩动机，也在相应政策文件中对残疾人的社会支持采取了同样或类似行政规定，敦促各级官员重视对残疾人的扶持。例如，从2014年4月起，陕西彬县全县708名领导干部对1410户2031名贫困残疾人家庭和贫困残疾人开展为期三年的结对帮扶活动。该县颁布的相关文件颇具代表性，在此特作为典型案例进行分析。该县的做法体现出如下特点。一是责任明确。该县规定，县级领导每人帮扶多残家庭1户、单残家庭1户；镇级正职领导每人帮扶多残家庭1户、单残家庭2户；部门领导和镇级其他科级领导每人帮扶多残家庭1户、单残家庭1户。二是内容具体，要求领导干部在日常生活、科技信息、政策、法规和思想感情5个方面开展对帮扶对象的帮助、支持、服务、指导等工作，切实将帮扶活动落到实处。三是量化、细化考核。以户为单位，实行百分制考核，考核内容涉及5大类16个方面。其中日常生活类20分、生产活动类40分。四是处罚严厉。文件明确提出帮扶工作不合格的干部，不能提拔，不能调动，并取消一切评优资格。

上述中央部委的文件和陕西彬县的做法，体现了中国残疾人事业发展的行政推动特征，同时也体现了官民互动的机制特征。一是表现为政府与残疾人的互动。政府推动的残疾人事业得到了广大残疾人的拥护、支持和配合，比如残疾人的康复、就业、教育、扶贫等工作给残疾人带来了实实在在的好处，残疾人从心底里感激和支持。二是政府与民间组织的合作和互动。最近几年的显著特点是国家采取公建民营、民办公助、政府购买、政府补贴等方式兴办残疾人事业，打破了过去政府唱独角戏的局面，充分调动了民间参与残疾人事业发展的积极性。

（三）合法性和有效性评估

行政干预和逐步赋权逻辑的合法性主要有两个来源。一是传统人道主义和现代人权价值观，这是政府行政干预的合法性基础和精神支柱所在。中国传统士大夫相信天下主义，王朝之上还有天下，即一个普遍的正义秩序。而且王朝与天下是一体的，“水能载舟亦能覆舟”。在周代，已有“惟人，万物之灵”“仁者莫大于爱人”等人道主义思想。以人为本、互相尊重、互相扶助的人道主义一直是中华民族的优秀文化传统，也是中华文明几千年不曾中断的终极原因。新中国成立后，人民当家做主的主人意识和权利意识彰显并写入《宪法》及各项法律法规。这里的人民也当然包括残疾人。正如中共中央总书记习近平所指出，残疾人是社会大家庭的平等成员，也是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。残疾人作为国家的主人和合法公民，理所当然地有从政府和社会获得物质和非物质帮助的权利和参与社会发展的权利，这一点党和人民的思想是一致的。二是自1988年中国残疾人联合会成立以来，国家建立了从中央到乡镇一级的残疾人工作机构，包括残联、康复中心、就业培训中心、特教学校等服务设施，保证党的残疾人政策能够迅速有效地得到贯彻执行。

过去30多年，尤其是“中央7号文”颁布以来，残疾人的社会支持引起各级政府和全社会的高度关注，残疾人的生活状况有了很大的改变。目前，我国初步形成了以《宪法》为依据、数十部相关法律为基础、《残疾人保障法》为核心、行政法规和地方法规配套、地方扶助残疾人优惠政策作为补充的残疾人政策法规体系；基本建立了政府主导、社会参与、残疾人组织充分发挥作用的工作机制；制定实施了六个发展残疾人事业的国家五年规划；公共财政对残疾人事业的投入逐年增加；残疾人社会保障、康复、教育、就业、扶贫、托养、文化体育、维权、无障碍等基本公共服务全面拓展。

但研究发现，自上而下的残疾人社会支持体系虽然显著地改善了残疾人的生活状况，但也存在一定的局限性，主要体现在以下三个方面。

1．赋权主要集中于“生存型”权益保障

行政赋权的局限首先表现在，权利赋予主要集中在基本的生存、人身权利方面，只保障生存权，而在残疾人的个体及其家庭的未来发展方面没有充分考虑并给予制度性保障。由于多种因素的影响，很多残疾人的生活还是很艰难，仅仅停留在最基本的生活保障水平上。再加上残疾可能伴有疾病而带来额外的支出负担，很多残疾人生活质量仍然很低。本课题组在广州的实地调查证实了这一点。

 

受访者李女士1957年出生，目前已退休，是肢体一级残疾人，居住在越秀区某街道仅10平方米的房子里。李女士每月有退休金1400多元，但每月医保要交400多元。2013年李女士住院5次，扣除医保报销，自费1万多，由女儿支付。李女士与丈夫两人的月收入共3000多元，超过了领取低保的标准，属于贫困边缘户。他们家的医疗费占了家庭消费的很大比重，严重影响到生活质量的提高。

家住越秀区某街的潘先生属于老养残家庭，本人有份退休金，妻子没工作，养育一个重残儿，全家每月收入2300多元，超过了现今低保、低收入水平。但是，在城市光凭这点收入，一家3口人的日子过得并不轻松。按照人均来算，潘先生家每人每天只有25元生活费，除了一日三餐外，还有水电费等支出，想要改善一下生活是十分困难的。我们看到，他家除了一台老旧的电视机、一台电风扇外，就没有别的家用电器了，可谓家徒四壁。

2．赋权的同时遭遇“剥权”

赋权是中央与地方博弈的结果，地方政府的赋权往往服从于地方经济增长的目标与政治稳定的需要，因此行政赋权的同时也受到行政限制。郑广怀对深圳伤残农民工的研究表明，尽管有比较完善的劳工保护法律和政策体系，但伤残农民工的维权道路仍然十分艰难，他们在获得“赋权”的同时，也遭遇着“剥权”（depowerment）。残疾人在法律意义上具备了与健全人平等的资格，但并不意味着具备了获得社会支持的能力、条件和机会。在我国，由于事权和财权的不匹配，地方政府总会对国家法律法规打折扣。加上雁过拔毛、层层克扣，真正用到残疾人身上的就所剩无几了。本课题组在广州街道的调查证实这种情况在基层比较普遍。

3．“悬浮型”权益保障

政府自上而下的赋权路径所导致的一个后果是，权益设置没有考虑到目标群体的需求与接收能力，某些权利标准设置过高、程序过于复杂，与现实不符，造成“悬浮型”权益的出现。例如，就智力残疾人的服务需求来看，有研究者指出，2007～2010年针对全国智力残疾人的14项服务的需求都高于服务使用的比例，各项服务需求的满足程度都不高，均在35%以下。大批智力残疾人在生活救助、医疗救助和康复救助上的需求还未得到满足。有研究显示，在残疾人权益维护及法律服务方面，90%以上的受调查残疾人认为法律服务耗时长，还有不少残疾人认为收费过高、渠道少，只有少数人认为没有问题。笔者在广州访问了一户老养残家庭也证实了“悬浮型”权益的存在：

 

居住在越秀区某街道的林女士70岁，丈夫75岁，儿子1972年出生，属于智力残疾一级，生活不能自理，需要24小时照顾。夫妻俩很担心百年之后谁来照顾儿子。据笔者了解，广州的残疾人托养服务目前还处于起步阶段，满足不了残疾人及其家庭的需求，而且宣传也不够，有些残疾人不知道政府有这项服务。

五 增能的逻辑与机制分析

（一）增能的内生逻辑：内生动力与外部干预的结合

“增能”，在英文里又被译为“充权”“赋权”“增权”，是指个人在与他人和环境的积极互动过程中，获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心，以及促进环境资源和机会的运用，以进一步帮助个人获得更多能力的过程。根据人类发展理论，人的发展目的必然要求增强人们参与生活、实现自我目标的能力，也就是人的主体性（agency）。对残疾人而言，增能的目的是提高其自身能力及改变其弱势地位，参与社会经济发展并分享社会经济发展成果，从而取得实质自由和自我实现并推动社会公平正义。对残疾人增能的观点基于如下三个假设。

第一，残疾人的无力感是由于环境的排挤和压迫而产生的。残疾人之所以会处于弱势地位，并非完全是他们自身缺陷造成的，而是由于他们长期缺少参与的机会。

第二，社会环境中存在着直接和间接障碍，使残疾人无法发挥自己的能力，但是这种障碍是可以消除的。

第三，每个残疾人都不缺少能力，残疾人个人的能力是可以通过社会互动不断增加的。

从上述对增能的定义和假设可以发现，增能的概念和“权力”“无权”密切相关。权能不仅表现为一种客观存在，而且表现为人们的一种主观感受，即权能感，正是这种权能感可以促进人们的自我认识、自尊、尊严感及重要感。从某种意义上说，无权可以看作社会力量介入的对象，获得权力是社会力量介入的目标，增能则是社会力量介入的途径。对残疾人而言，增能的视角强调个人的主观能动性和潜能，强调个人有能力、有机会为自己的生活做出决定并采取行动。残疾人个人的愿意和能力是促使残疾人改变的内生动力或者原动力。同时，增能的核心就是通过资源的提供、知识和能力的培养，使残疾人能够从被动的弱者变成主动的强者，这样他们控制自己生活的能力就会得到提高。残疾人个人的愿望加上外部的干预和支持，构成一个发展残疾人个人能力、增强其对自身权利的认识、减少或消除无权感的过程，使残疾人个体的状况得到改善。显然，对残疾人来说，增能既是一个过程，又是一个目标或结果，还是一种要达到的心理状态。

从内到外，残疾人的增能表现为三个层次。

1．残疾人个体层面的增能

这是指残疾人自己拥有一种能力感、操控感，有力量和能力进行改变，包括实际控制能力和心理控制能力两个方面。在具体的增能过程中，必须重视残疾人个人生活技巧的掌握、自我效能的提高、自我意识的提升以及个人权力感、自尊自重、自强自信、反思意识、有意识控制等理念和技巧。也就是说，残疾人个体增能聚焦于残疾人个体自身的生活能力。

2．残疾人人际关系层面的增能

这是指可以影响他人，能有效地和他人交往。残疾人通过与他人互动而结成了一定的社会关系网络，从而拥有一定的社会资源和资本，既可以对他人施以更强的影响，也可以帮助自身改善生活环境和工作环境。另外，残疾人的增能过程及结果，又可以使他们在与其他群体的互动过程中提升自我形象，改变对自身群体不利的条件，争取公平、平等的社会环境。

3．残疾人社会参与层面的增能

这意味着平等地分配资源、增加资源对于残疾人的可及性、移除权利障碍、增加新的机会等。这一层次的增能大多直接以群体的集体活动形式出现，目标指向影响社会政策制定，最终达到残疾人能够表达自己的利益诉求和参与社会资源再分配的效果，从而改善其处境，获得与健全人相匹配的公正、平等的社会待遇。

（二）增能的实现机制：个体主动增能与外部推动增能

从类型来划分，残疾人的增能可以分为个体主动增能和外部推动增能两种模式。

1．个体主动增能

这种模式强调残疾人个人在增能过程中的决定作用。当个人通过增能获得更好的自我认识、自我价值及自我发展能力之时，也就意味着他/她有了更多的处理人际关系和社会事务的知识、技巧、资源和机会。因此，增能的关键在于残疾人个体的主体性和主动性。如果残疾人个体没有增能意识，不想改变现状，任何人的帮助都是无能为力的。具体来看，个体主动增能有如下特征。

（1）个体主动增能包括增加自信及有效地履行自己的社会角色。通过心理增能使残疾人增强自尊感和自信心，相信自己有改变的能力。有效履行个人的社会角色，是指残疾人在社会生活中个人技巧、能力和知识的增加以及对社会资源、机会的把握，这一方面的成熟可以促使他们在处事和人际关系方面趋于完满，也能有效地履行个人在社会中的角色。

（2）个体主动增能同时也是个体素质的改变，这可以从个人内部、人际关系和社会参与三个层次来分析。所谓个人内部增能是指使残疾人拥有积极的人生态度和解决问题的信心以及能更好地控制情绪。人际层面的增能包括自身与他人交往的态度和技巧的把握，使残疾人能打破自卑和封闭的心理障碍，愿意向他人寻求帮助，以及热心关心他人。在社会参与中激发残疾人的权能是指让残疾人在日常生活中能更好地理解社会，包括更好地理解公民的权利和义务，以及获得社会服务。

（3）个体主动增能也包括对残疾人群体增能。这主要是指残疾人群体通过社会行动去改变权力结构，从而达到权力关系的转移，使得对话各方权力达到平衡、残疾人群体能够获得话语权。这一层面的增能，是以权力结构的改变为主要目标的，所以，也可以说是政治增能。对残疾人的集体赋权在我国比较薄弱，需要改变这种状况，使残疾人这个群体成为参与社会发展的重要力量，尤其是使他们在残疾人相关事务上有发言权。

2．外部推动增能

（1）政府主导支持的增能

政府在残疾人的社会支持方面发挥着主导和主要的作用。在政府扶持下，残疾人事业发展有了法律法规和政策的保障、资金支持和政策监管。政府为残疾人增能的主要手段是提供康复、就业、教育、扶贫和社会保障制度。除了制定法律法规政策外，政府还建立了残疾人服务组织，直接为残疾人提供增能服务，例如残疾人康复机构、残疾人特殊教育学校、残疾人职业培训中心、残疾人托养中心等。进入21世纪，随着市场经济的发展，中国开始出现大量助残社会组织，为残疾人提供家政、医疗、教育等基本公共服务。与此同时，我国各级政府开始实施政府购买服务，推动公共服务的社会化。政府从助残公共服务的直接生产者和提供者合二为一的角色转变为出资者、制度制定者和监管者，形成政府主导、各种社会主体共同参与的助残基本公共服务供给的格局。

（2）社区互助网络增能

第二次世界大战以后，英国等发达国家认识到在收容机构集中照顾残疾人的弊端，率先掀起“去机构化”运动，主张社区照顾，把为残疾人服务的设施设立在残疾人所居住的社区，为残疾人提供便利、个性化的服务。20世纪70年代以后，西方社会采纳自助、互助与国家保障相结合的福利理念，残疾人的社会服务迅速向去机构化的方向发展，社区成为为残疾人服务的主要载体。随后，社区服务被推广到发展中国家，并于20世纪80年代传入我国。

以前我国社区残疾人服务的机构和设施并不多。进入21世纪，城市社区建立了许多为包括残疾人在内的弱势群体服务的社会组织，比如家庭综合服务中心、社区卫生服务中心、老年食堂等。为残疾人服务的机构也慢慢出现在社区，使残疾人获得服务更为方便。比如笔者在广州调查的广州市小天使康复训练中心、广州市白云街家庭综合服务中心等助残服务机构就设在社区里。社区的卫生、康复、文化、体育设施全面向残疾人开放。据统计，截至2014年，全国已有21.9万个社区建立了社区康复站，配备了39.2万名社区康复协调员。社区还承担为残疾人发放低保、残疾人补贴等社会福利和社会救助服务。据笔者调查，街道办事处为提升残疾人的生活便利做了不少工作。例如广州市越秀区DS街，街道办事处组织肉菜市场临时给包括残疾人在内的生活困难户每月150元的菜金，还组织一些商店给贫困户发放衣物等捐赠品。受访者之一王先生身上穿的背心就是社区某商店捐赠的。

（3）家庭增能：主体性和基础性支持

家庭是残疾人生活的主要场所。在我国社会福利服务资源总体不足的情况下，家庭照顾目前仍然是残疾人照顾最普遍、最重要的形式，家庭照顾为残疾人的增能提供了主体性和基础性支持。我国的家庭伦理和家族文化传统决定了家庭成员是扶持照顾残疾人的主要责任承担者。残疾儿童的监护人一般是其家长；赡养老人不仅是道德要求，还是法律规定公民应履行的义务。我国《婚姻法》《老年人权益保障法》对子女赡养老人的义务做了明确规定。老年人中有很多是残疾人，60岁及以上的老年残疾人口约占残疾总人口的52.80%。据笔者在广州的调查，残疾人大多由其家庭成员提供日常照料。

家庭的增能体现在经济方面。家庭是残疾人的主要经济来源。有研究显示，2011年未就业残疾人的生活仍然以家庭供养为主，城镇和农村依靠家庭其他成员供养的残疾人比例分别为40.4%和67.8%。笔者在广州的调查证实，残疾人家庭成员的经济支持增强了残疾人的生存能力。

 

居住在越秀区DS街的残疾人陈女士与丈夫独住，没有孩子。陈女士为精神三级残疾，从单位下岗，又没有到退休年龄，丈夫也是下岗工人，两人都在等退休。家里的收入来源只有每月250元的残疾补贴和丈夫王先生做点手工的微薄收入。陈女士的母亲给了他们很大的经济支持。

 

家庭还为残疾人提供了情感支持。

 

家住广州越秀区某街道的李女士是退休人员，肢体残疾一级，老公已退休，有一女儿已结婚成家住在外面。目前李女士的日常生活和看病等全部由老公照料。夫妻感情很好，相濡以沫，共同支持着这个家。女儿经济不宽裕，但承担了父母家的水电费、母亲住院的自费部分和父亲眼部手术的全部费用。孝顺女儿的表现给困境中的父母强大的精神慰藉。

六 结论

（一）赋权与增能的路径比较

本研究揭示出赋权与增能是相辅相成的。赋权是增能的基础和条件，个体增能能够使赋权取得事半功倍的效果。无论是赋权还是增能都是残疾人社会支持和权益保护的途径，但是个体赋权的重点在于社会生存权，而增能着眼于提升发展权和可行能力。赋权是在公民权理论基础之上提出来的，而增能的理论基础是新古典主义人力资本理论（human capital）与阿马蒂亚·森的人类发展理论（human development）。人力资本理论认为，人力资本越高，越有可能在劳动力市场上得到较好的职位、获得较好的工作环境和工资水平，因此提高人力资本是提高工资、改善劳工待遇、维护劳工权益的重要路径。因此，在保护残疾人权益方面，政府的责任是提供培训和教育，即通过增能提高残疾人的人力资本来间接干预劳动力市场。而阿玛蒂亚·森的可行能力理论视角则聚焦于使人们过上他们珍视的生活，扩展他们所拥有的真实选择的能力，也即实质自由。因此，扩展人的实质自由就是要消除那些限制人们自由的主要因素，即贫困、暴政、经济机会的缺乏、系统化的社会剥夺、忽视公共设施建设以及压迫性政权的不宽容和过度干预。

与赋权强调制度建设以及政府的直接干预不同，增能强调通过教育、康复、扶贫等提升残疾人自我生存与持续发展的能力，是一种间接干预。在具体手段上，赋权强调通过法律、政策等直接作用于残疾人，而增能的性质决定了政府的最佳角色是“投资者”“管理者”“监督者”，即通过制定相关政策或者以直接投资或政府购买的方式，为残疾人提供社会保障、教育培训、康复治疗等基本公共服务，增强其自我发展和社会参与的能力。当然，与赋权机制中政府一家独大的角色不同，增能往往需要社会多元主体的参与，集合各种社会力量，比如社会工作者、民间组织和工会等。在实施途径方面，赋权主要是通过塑造有益于残疾人生存的客观外部环境，而增能则是通过发挥自身的自主性，提升自身的资本和发展能力。在执行方向上，赋权自上而下，具有强制性，往往难以考虑到残疾人的多样化需求；而增能则是自下而上，更加尊重残疾人的个体差异和选择权，使其可以根据自己的需要来选择适合自己的公共服务。在效果上，赋权更加注重结果公平，而增能更加注重机会公平。两者的具体比较见表1。

（二）赋权与增能：残疾人社会支持的路径选择

集体赋权有助于实现残疾人的整体权益，增强结社力量。但对于残疾人而言，如何提高残疾人的结构力量也至关重要，而结构力量来自于残疾人在劳动力市场中的行动能力。为提高个人层面的行动能力，本研究提出“增能”的路径。不可否认，制度性赋权具有重要意义，但是随着市场取代计划和指令成为配置资源的主要机制，具有强制性且缺乏弹性的制度设置只能保障残疾人的底线权益或生存权益，很难适应市场以及环境的变化，无法从根本上提高残疾人自我维权的能力。从社会工作意义上讲，增能是通过提高个体的表达、交往和认知能力，增加其自信心，激发其内在潜能，以及改善个体、团体、组织与社区相关资源互动等方式，促进其个体能力、结社能力与合作能力提升以达到预期目标。这一理念被广泛应用于社会工作对弱势群体的帮助和干预中。

本文提出一种集体赋权与个体增能结合的残疾人社会支持和权益保护思路。个体残疾人的力量就是一种结构力量，它由社会人群中一部分特殊的人所构成，而残疾人的结构力量会影响到结社力量。社会学中比较注重探讨公民的结社力量，而经济学比较关注结构力量。具体到残疾人社会支持和权益保护，社会学比较注重残疾人的集体权益，而经济学则比较重视残疾人的人力资本。但本研究尝试整合两种不同的视角，建立残疾人保护的“权—能”模型。

上文我们对增能与赋权进行了比较分析，但二者并不是对立的，在一定意义上，二者相辅相成，尤其是集体赋权更为重要。“能”意味着个体的行动能力，而“权”意味着行动空间。空间约束着行动，行动也在不断拓展空间。残疾人社会支持和权益保护的赋权与增能政策路径也具有这样的关系。就当前残疾人的社会支持和权益保护状况而言，个体层面的赋权已日趋完备，关键在于缺少集体赋权。结合增能程度的高低，我们发现存在四种类型，分别对应残疾人权益保护和生存形态的四种主要类型，见表2。

1．个体赋权—低度增能

这种情况下，只有个体赋权，残疾人人力资本较低，往往会产生我们在前文所指出的几个问题，即只注重生存，没有发展和增长，而且个体缺乏自我维权的能力，属于原子化的个体，结构力量薄弱，无法有效融入社会，属于基本生存型保障。目前大多数残疾人及其家庭属于此种类型。

2．个体赋权—高度增能

此种情况下，制度保障与残疾人诉求之间存在一定差距。残疾人权利意识和文化素质较高，行动能力较强，但囿于仅有个人权利保障，缺乏集体权利支撑，导致个体诉求与外部环境失衡。

3．集体赋权—低度增能

这种情况往往会导致“悬浮型”权利的出现。我们已经在前文中指出，仅仅通过赋权是不够的，即便拥有某项权利或资格，也需要一定的能力去使用。残疾人缺乏可行能力，权利就会变成一张空头支票。法律赋予的权利是一种意识形态合法性的需要，但在现实中残疾人保护法的执行往往依据地方政府经济发展的需要，因此往往难以依照法律兑现，或者设置了较为复杂、烦琐的程序，使残疾人无力承受。

4．集体赋权—高度增能

这种情况实现了个体赋权与集体赋权，同时残疾人个体具有较高的可行能力，残疾人的社会融入能够均衡发展。在这种情况下，残疾人一方面获得集体赋权，另一方面通过个体增能，拓展残疾人的可行能力，提高对其自身权利的判断和理解，从而选择有针对性的行动方案，无疑是一种较为理想的模式。

（三）对策建议

基于上述研究，笔者对于提升残疾人的社会支持和权益保护有如下建议。

第一，在理念方面，树立残疾人是有能力的理念，而且能力不是稀缺资源，经过有效互动，残疾人的能力是可以不断增强的，但社会必须提供支持。

第二，在具体路径上，残疾人的赋权必须与增能相结合，才能起到事半功倍的作用。赋权和增能既需要残疾人自己的努力，也需要政府和其他社会主体的努力。

第三，在继续做好残疾人的基本生活保障的基础上，残疾人的社会支持和权益保障应从生存权拓展到发展权，支持残疾人在政治参与、残疾人自组织的建立、集体和个人权利的维护方面有更好的顶层设计和具体行动。

第四，在残疾人托养方面，机构托养和居家安养不可偏废。处在早期康复阶段的残疾人可能更需要专业的机构照顾，而其他阶段的残疾人通过居家照顾更能满足其情感需求。

第五，对家庭照顾者提供支持，要向他们提供必要的各种支持和优惠政策，在就业、住房、社会保险等方面给予一定的优惠和优先权。同时，逐步扩大残疾人护理补贴的适用范围，减轻残疾人家庭成员的生活压力。

第六，扩大残疾人的社会参与，消除障碍，构建广泛的社会支持网络。一方面，应加快无障碍环境建设。另一方面，应加快消除社会歧视和社会排斥，为残疾人及其家庭提供一个良好的社会氛围，帮助他们构建广泛的社会支持网络。

本研究通过文献分析和调查，描述了残疾人赋权和增能的理论和实践，并揭示了其背后的运行机制和实际效果，在此基础上提出建立残疾人社会支持和权益保护的“权—能”模型。由于经验有限，本研究还存在许多不足。例如不同地区、不同阶层的残疾人的生存权和发展权存在较大的差异，很难一概而论。因此本研究没有做进一步细分，这是一个缺陷，希望能够在后续研究中更多考虑到残疾人的异质性并进行具体分析。