三 关键问题分析
虽然北京市空气重污染红色预警成效明显，在克服了许多困难以后，获得社会与公众的总体肯定与积极配合，但在预警发布与响应的过程中，也暴露出预警标准不合理、发布时效不及时、信息渠道不畅通、响应机制不完善、行政与社会成本过于高昂、保障措施不完备、公众预警意识与常识不足等问题，有些焦点问题引起媒体和公众广泛非议，成为全民性话题，在一定程度上导致政府工作较为被动。这些问题值得深入反思，为将来的改进工作提供借鉴。
（一）预警发布时效性与覆盖面有待提高
按照《预案》规定，红色预警应当提前24小时发布，给各方留出充足的反应时间，方能保障在规定期限内做好相关准备工作。从预警发布的实际情况来看，北京市从12月7日18时左右发布红色预警，从12月8日7时启动，到10日12时结束，只提前13个小时发布，远低于规定要求。虽然环保部门对此解释为红色预警是在橙色预警的基础上升级而成，而橙色预警已于47小时前提前发布，符合红色预警提前24小时发布的要求。但是，姑且不争论此次预警提前量是否符合《预案》规定，仅从预警的作用来看，预警的核心价值就在于为预警对象争取足够的时间，而首次红色预警恰恰在这个方面没有做到位。
面对突如其来的首次红色预警，由于没有提前做好心理预期与工作衔接上的准备，再加上夜晚非正常工作状态，通知较为困难，让很多部门与居民措手不及，造成了不少混乱局面，引发诸多牢骚抱怨，没有发挥出预警应有的价值。例如，一位教师在朋友圈留言说：“红色预警启动后，北京市教委把停课通知发给各区县教育主管部门，区县通知学校，学校通知班主任，班主任通知到各位家长，已是晚上11时，一些学生家长未接电话，8日一早老师还要早早到校，负责昨晚未能联系上的学生。”尽管媒体通过各种渠道宣传发布，中国移动等电信运营商也发出短信向用户提示，但仍有不少人表示没有收到或者半夜才收到相关信息，以至于第二天有相当多的车主因不知情而违规开车上路。不少市民反映，此次红色预警，不仅对3天内单双号限行的具体时间没有及时确切的消息，对10日12时预警结束后将采取什么样的限行措施也不甚明白。针对红色预警，如何提高预警发布的时效性，提前足够的时间并在短时间内快速发布与分发预警信息，更及时有效告知市民，同时避免扰民现象，还需要进一步完善预测水平、应急预案，加强预警演练以及相关部门的协调配合。
（二）预警发布主体与流程有待优化与磨合
政府部门是发布预警的权威主体，根据《预案》规定，有些相应级别的原始预警信息由不同的部门负责对外发布。《预案》规定，红色预警由北京市应急委主任批准，由北京市应急办组织发布。而橙色预警由北京市空气重污染应急指挥部总指挥批准，指挥部办公室组织发布。黄色和蓝色预警则是由指挥部办公室批准并组织发布。按照正常的流程，政府内部应当协调一致，统一步调与口径对外发布预警，首先由主要责任部门发布原始预警，然后相关部门以及社会媒体积极参与预警信息的分发与传播，让更多的人第一时间收到预警信息。但是，在实际工作中，12月7日18时，北京市环保局官方微博率先发布空气重污染红色预警，比北京市应急办提前半小时发布，与《预案》规定不相符，在一定程度上造成了社会认识混乱，削弱了红色预警的严肃性与权威性。如果预警发布的主体发生错位，预警发布的流程紊乱，就难以避免造成公众的疑惑，甚至产生各种小道消息与谣言。另外，在发布预警以后，根据空气重污染的变化情况，要根据减少社会扰动的原则，适时调整预警级别与期限，主动提升或降低预警等级，以及提前解除或适当延长预警期限。从实际情况来看，在首次红色预警中，原计划于12月10日12时解除红色预警，但是12月10日上午，空气重污染程度就已经有所下降，低于红色预警要求的标准，却没有及时下调预警级别或者提前解除红色预警，及时恢复正常的社会秩序。
（三）预警标准与门槛有待进一步整合
《预案》规定，空气重污染预警的蓝色（四级）、黄色（三级）、橙色（二级）和红色（一级）预警的标准分别是预测空气重污染将持续1天、2天、3天和3天以上的时间，其中空气重污染是指空气质量指数大于或等于200。该标准仅从时间变化和固定的污染程度出发对预警级别进行划分，划分标准顶多属于“一个半”维度，较为僵化，不能客观反映空气重污染的严重与紧迫程度。例如，2015年11月30日，北京市处于严重雾霾天气，部分地区空气质量指数已经爆表至接近1000，雾霾实际状况非常糟糕，但是由于仅从时间维度出发，固守没有持续3天的僵化标准，而没有结合从严重维度出发，考虑空气重污染短时峰值对人体健康的损害，最终选择不发布红色预警，引发社会舆论危机。应当把空气污染对人体的伤害程度作为划分预警级别的主要依据，按照严重程度和持续时间两个维度，科学界定预警等级标准，把空气质量指数严重超标但持续时间较短的情形纳入高级别的橙色或红色预警，以最大限度地保护公众健康。
不同部门和相邻区域的预警也缺乏整合，造成公众认知上的困扰以及减排治理行动的不协调。气象部门发布的霾预警和空气重污染应急指挥部办公室发布的空气重污染预警容易导致公众混淆，有必要从总体上进行统一协调。2015年12月7日当天，北京市同时出现了霾橙色预警和空气重污染红色预警，北京市气象台于7日18时20分升级发布霾橙色预警信号，北京市空气重污染应急指挥部于12月7日18时发布空气重污染预警等级由橙色提升为红色。由于预警的发布单位、发布流程和发布标准存在不同，类似于在一天当中出现多条“相关联”预警的情况容易导致部分公众产生困惑，影响到预警信息发布的权威性和有效性，在此情况下需要统筹兼顾，适当“整体打包、共同推出”。此外，京、津、冀三省市预警标准不相一致，也不利于发布预警以后协调行动，联合各地区力量共同削减空气污染峰值。
（四）预警发布与响应措施针对性不强
由于雾霾是不断变化的流动体，随着覆盖范围和时间的改变，不同区域内雾霾的严重程度是不同步的，相应的区域空气重污染预警也应该及时调整，避免预警扩大化或缩小化，带来响应过度或不足的负面影响，最大限度地减少对企业、居民与社会的干扰。受北京特殊地形和天气形势的影响，容易出现城区南北、城区和远郊区之间在空气质量方面的差异。例如，在北京市首次空气重污染红色预警期间，城区普遍处于空气重度污染，郊区延庆大部分地区的天气状况却仍然保持良好，出现“延庆蓝”现象。但是，按照相关规定，由于北京市发布的空气重污染红色预警适用于全市范围，过度扩大预警范围，即使延庆没有遭受雾霾袭扰，却要跟城区一样，执行车辆限行、企业停限产等强制性措施，造成一定程度上的资源浪费和扰民现象。再如，在第二次红色预警期间，由于弱高压系统只影响到北部地区，对城六区和南部地区的空气质量没有明显影响，2015年12月22日早8时，空气质量南北差异较大，北部地区空气质量在轻度到中度污染水平，城六区为重度污染水平，南部地区则还维持严重污染状态，但是同样在全市范围内执行统一的红色预警。不仅如此，如果再扩大范围，可以发现在京津冀联动区域内也存在这种预警发布与响应“一刀切”的现象，“误差率”更大，导致预警的区域针对性不强，社会资源过度消耗。
（五）应急状态下的社会成本过于高昂
随着经济社会水平的发展，人们对于环境和健康的期待越来越高，愿意为雾霾减排与自身防护增加更多的投入，符合以人为本的绿色发展理念。但是，这并不意味着空气重污染预警政策制定与应对工作可以不计成本，过度浪费政府与社会资源。社会应对成本应当成为政府和民众在面对雾霾时的重要考量因素。此外，北京作为中国首都，还要综合考量政治活动保障、国际形象等方面的影响。结合中国经济社会发展所处阶段，空气重污染红色预警启动应当在社会成本和公众健康防护之间寻找到合适的平衡点。社会成本除了工业企业领域直接或间接损失以外，还包括政府行政支出与人力投入额外支出与财税减少，居民防霾支出与收入减少等方面。由于缺乏规范的自动响应机制、精细化的停限产方案以及事先的应急演练等因素，造成政府行政成本损耗过大、企业承受不必要的过度经济损失，以及居民出行受限、中小学生停课不停学等问题。在政府管理方面，在红色预警期间，为了落实响应措施，政府不得不紧急行动，由主要领导亲自带队深入一线调研与部署工作，相关部门集体上阵，加班加点开展工作。在企业经济运行方面，北京市相关行业与企业经济损失巨大。2015年全年，北京市发布空气重污染橙色预警2次、红色预警2次，建筑行业共计停工12天。经过粗略估计，在橙色预警和红色预警期间，为落实应急响应强制性措施，北京市仅在建筑工程停止施工方面所带来的直接经济损失和减少产值2项合计就高达268亿元左右，平均每天损失22.3亿元。
（六）应急响应及保障措施有待精细化管理
在首次红色预警过程中，在企业停限产、中小学校停课等方面存在不少应急响应措施不尽合理的地方，需要根据雾霾实际情况，不断完善应急预案，实施精细化应急响应措施。在北京市政府的《预案》中，中小学、幼儿园在红色预警启动时，停课只是建议性应急措施。但是，在市教委的《北京市教育委员会空气重污染应急预案》（2015年版）中，这项措施被列为强制措施，规定当启动红色预警时，中小学、幼儿园、少年宫及校外教育机构必须停课。但是，在实施过程中，不同区域的教育机构以及幼儿园、小学与初高中、毕业班等不同类型的教育机构面临的雾霾环境、自身设施以及教学需求等方面存在巨大的差异，需要区别对待。例如，有的学校所处的区域空气质量达标，有的学校本身具备空气净化等方面的能力，可以较好地保障学生的健康，毕业班和民族班等正常上学的需求强烈等，但上述学校均统一执行停课，似无必要。按照“停课不停学”的要求，教育系统“北京数字学校”网络平台等承担了学生与教师集中访问学习任务，短时间内访问量激增，云课堂平台在临时上线的情况下，需要承载超过平时数倍的访问量，加上与网络服务商之间的配合还处于磨合阶段，导致出现了网络堵塞、视频卡壳、网速慢、中途掉线等情况。在企业污染减排治理方面，有些规定过于苛刻，将停限产的范围过度扩大。例如，建筑工地混凝土搅拌及钢筋施工等施工作业基本不产生灰尘与PM2.5，但是《预案》规定“停止混凝土浇筑施工作业”，“施工工地停止室外施工作业”以及混凝土罐车不得上街等，由此造成的停工损失过高。
红色预警相关保障措施难以落到实处。《预案》建议空气重污染红色预警期间，“企事业单位根据空气重污染情况可以实行弹性工作制”，但绝大多数市民表示，没享受到弹性工作的待遇，还是照常上班。有市民就表示：“因为单双号限行，8日上班取消了打卡，但下班还是照常。说起雾霾好像都怕，但真要说哪家公司放假的还不多。”弹性工作制执行效果不够明显，原因在于对各类企事业单位的弹性工作制细分不够，导致很多单位不够重视，也缺少更详细的操作依据。可以考虑从应急部门和非应急部门、应急岗位和非应急岗位、可在家办公岗位与不可在家办公岗位等角度，提出更加具体的建议，甚至可以纳入强制性应急措施。针对经济效益受影响较大的工业企业领域，缺少税收减免、合同执行等方面的配套保障措施，企业有后顾之忧。各行各业的经济组织遭受了程度不等的损失，但却没有得到税收减免等方面的保障措施支持，基本上属于“自我消化”，在一定程度上加重了企业负担，在经济下行压力下不利于国民经济健康发展。
（七）社会舆论引导有待进一步强化
由于严重雾霾关系到每个公民的身体健康以及北京市首次启动红色预警，社会媒体与大众对此关注度高，客观上也造成网络负面舆情传播较快，对政府工作形成了较大的压力与挑战。相关部门在开展舆论引导的过程中，重硬性调控、轻软性疏导，重前期应急、轻后期宣教等倾向需要改进。在舆论引导工作方面，需要进一步主动与媒体沟通，加强媒体议题设置。尤其是，如果缺少环保、气象、健康等方面权威专家的意见和建议，在一定程度上就会造成社会公众对雾霾的模糊认知和行动能力，容易形成不满情绪。例如，针对公众个人的防护措施建议不够具体和可操作性，导致实际应对过程中部分公众依然存在暴露风险。除去公众个人认识程度差异之外，应急响应期间缺少持续性的可操作性的防护指南，是部分公众对空气重污染应急响应不太关心的重要原因。同时，个人防护的口罩等用品也存在标准不统一、价格畸高等现象，导致公众花了钱却得不到相应的健康保障。
应急响应期间舆论引导声势较大，响应过后则力度较小，有虎头蛇尾之嫌。在一次空气重污染应急响应全过程结束以后，要及时发布政府部门组织第三方机构编写的应对分析评估报告，及时用数据和事实来向公众解释应急响应措施所发挥的效益、存在的不足和下一步的改进方向，形成与公众持续、有效沟通的良好机制，以更好地应对下一次空气重污染过程，最大限度地争取社会公众的理解和配合，避免“做完不说、说而不实”。
（八）社会参与水平有待进一步提高
在红色预警期间，政府部门组织大量人员对响应措施落实情况进行督促检查，从总体来看执行效果较好，但监督方式较为单一，缺乏有力的公众监督与媒体监督，导致政府监督公信力不够、容易存在走过场等问题，需要借助于其他力量加大督查力度。雾霾覆盖面非常广泛，迫切需要建立公众参与监督机制，如设立红色预警期间公众举报热线、专项奖励基金，动员社会公众、第三方组织参与监督。媒体监督作用未能充分发挥，媒体报道重点在于工作措施落实方面，在对违法行为的监督方面仍有较大空间。可以建立红色预警曝光台等专题栏目，集中力量曝光相关不落实、不作为的行为，共同营造良好氛围。除此之外，空气重污染应急响应关系百姓切身利益，各级人大代表和政协委员也应在应急响应期间走到百姓中间，听取百姓意见和建议，监督和督促各项工作落实。
公众参与空气重污染减排与防护工作缺乏来自政府的有力引导。对于能够用于主动防御的空气净化设施设备标准和购置渠道以及个人防护等，公众缺乏来自权威部门与专家的释疑与指导。学校等公共场所和家庭用空气净化设施是否有安装必要没有权威说法，公众无所适从。一方面，部分学校安装了新风系统等设备；另一方面，有的学校出于效果和安全责任的考虑，不主张安装，导致家长与学校产生矛盾。需要相关部门加大工作力度，及时对公共场所和家庭用净化设施的标准、安装规范等提出指导意见，以更好地保护公众健康，充分发挥市场机制的作用，引导空气净化设施生产企业在提高生产效率和经济效益的同时为社会提供优质防霾产品。