三 关键问题分析

（一）超大城市快速城市化进程中新兴风险治理

“12·20”事故突出暴露了超大城市快速城市化进程中新兴风险治理问题的极端重要性。深圳作为一座快速发展起来的超大型城市，人财物大量聚集、高速流动，城市公共安全和安全生产矛盾突出，社会管理工作与经济发展不相适应，尤其是在城市管理、安全生产管理中没有建立完善的风险辨识和防控机制，对城市建设中出现的安全风险认识不足。深圳市政府在推进城市建设的过程中，没有牢固树立“发展绝不能以牺牲人的生命为代价”的理念，建筑垃圾处理需进一步规范，中介服务机构违法违规。广东华玺建筑设计有限公司在明知红坳受纳场已经建设运营的情况下，未经任何设计、计算、校核，直接套改益相龙公司提供的图纸并伪造出图时间，从中牟利。瀚润达公司明知红坳受纳场未批已建，仍依据事故企业提供的无效设计图纸为其编制水土保持方案。随着中国城镇化快速发展，建筑垃圾大量产生。一些城市通过回填、调配使用，基本实现建筑垃圾产生和消纳总体平衡，但在一些建设速度快、地下工程多的城市，消纳场地匮乏，建筑垃圾围城的问题逐步显现，现行的管理制度和标准规范难以适应管理需求，尤其是对于安全风险相对较高的余泥渣土受纳场缺乏具体要求。

类似于“12·20”事故的潜在新兴风险在城市建设运营中还存在很多。新兴城市在大规模建设初期的待建地和低洼地相对较多，建设项目的土地平整工程以“缺土”为主，工程弃土的产生规模相对有限，弃土排放由社会自发完成或无大问题。随着待建地逐步减少，低洼地带基本填平，大型填海工程也已基本完成，或因国家管控填海行为而不再需要“多余土方”，社会“自发弃土”行为如没有得到及时规范的管控，就会成为现实生活中的“安全风险源”。

从学术研究的视角来看，“12·20”事故暴露的核心问题——超大城市快速城市化进程中新兴风险治理，主要包括五个方面的内容：①超大城市快速城市化进程中新兴风险识别与隐患排查；②超大城市快速城市化进程中新兴风险分析与脆弱性评估；③超大城市快速城市化进程中新兴风险处置与综合治理；④超大城市快速城市化进程中新兴风险监测与预警；⑤超大城市快速城市化进程中新兴风险沟通与科普宣教。

超大城市的一个鲜明特征就是人流、信息流、物流高度密集、不断汇集、迅速扩散，从而使各种风险源相互影响、相互交织，给大城市治理带来了高度复杂性和不确定性，也带来了诸多非常规社会风险。各类非常规社会风险将高发、频发，风险治理将明显增多。由于城市规模的巨型化和城市人口的多元复杂化，超大城市快速城市化进程中在资源、环境、公共安全等一系列领域必然遭遇新兴风险。因此，有必要从超大城市正在进行的经济社会转型的现实层面，整体、系统与深刻地认识超大城市快速城市化进程中新兴风险生成的新机制，进而重新审视和锻造超大城市防范和治理新兴风险的实践能力。以应对快速城市化进程中新兴风险为关键点，解决超大城市风险治理的盲点问题。把超大城市快速城市化进程中新兴风险治理作为重点，形成及时、有效的新兴风险提取与反馈机制，准确判断新兴风险的来源与扩散路径，特别是要解决应急管理机构之间的沟通问题，实现信息共享和应急协作。根据超大城市新兴风险分布的特征，构建以政府管控为主导，多部门、多元力量参与的应急联动体系，形成政府公共应急、社会公益应急、市场化配合应急的强大合力。

作为人口、资源、资本、信息、科技及时尚中心的超大城市，经济高度发展，社会高度开放使其新兴风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征。相比于西方超大城市从前现代到现代、后现代的漫长发展历程，中国超大城市的扩张只用了短短几十年的时间，其风险结构也呈现出全球化与本土化、不同社会阶段的特征相互叠加的复杂性。随着超大城市面向未来发展“全球城市”的进程不断加快，与流动性、开放性相联系的各类新兴风险也将不断涌现。由于超大城市的新兴风险结构及其破坏性后果的不确定性，需要建立更科学、更系统的治理体系和治理机制，比如在新兴风险的识别与分析上，形成及时有效的新兴风险信息提取与反馈机制，利用多元渠道把握新兴风险的来源与扩散路径；在复杂新兴风险与危机的处置上，形成以政府管控为主，多部门、多力量有效协调的组织体制和运行机制；在新兴风险的事后管理上，建立严格的考核与评估制度。除此之外，我们还必须认真思考超大城市新兴风险生成的社会与文化根源，通过一系列制度与政策安排、机制设计，尽可能消除各种复杂新兴风险生成的诱因。

2016年12月9日通过的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出，要强化城市运行安全保障。定期排查区域内安全风险点、危险源，落实管控措施，构建系统性、现代化的城市安全保障体系，推进安全发展示范城市建设。提高基础设施安全配置标准，重点加强对城市高层建筑、大型综合体、隧道桥梁、管线管廊、轨道交通、燃气设施、电力设施及电梯、游乐设施等的检测维护。完善大型群众性活动安全管理制度，加强人员密集场所安全监管。加强公安、民政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、安全监管、气象、地震等相关部门的协调联动，严防自然灾害引发事故。

2017年1月12日国务院办公厅印发的《安全生产“十三五”规划》提出，要加强城市运行安全：统筹城市地上地下建设规划，落实安全保障条件。实施城市安全风险源普查，开展城市安全风险评估。完善城市燃气等各类管网，以及排水防涝、垃圾处理、交通、气象等基础设施的建设、运行和管理标准。建设供电、供水、排水、供气、道路桥梁、地下工程等城市重要基础设施安全管理平台。加强对城市隐蔽性设施、地上地下管廊、渣土消纳场等的监测监控。建立大型工程安全技术风险防控机制，开展城市公共设施、老旧建筑隐患综合治理。加强轨道交通设备设施状态和运营状况监测，合理控制客流承载量。严格审批、管控大型群众性活动，完善人员密集场所避难逃生设施。此外，要实施城市安全能力建设工程。实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全搬迁，到2020年现有位于城镇内人口密集区域的危险化学品生产企业全部启动搬迁改造，完成大型城市城区内安全距离不达标的危险化学品仓储企业搬迁。建设城市安全运行数据综合管理系统。实施区域火灾隐患综合治理。完善城镇建成区消防站、消防装备、市政消火栓等基础设施。推动老旧电梯更新改造。

因此，要加强对超大城市快速城市化进程中余泥渣土受纳场等建设项目的新兴安全风险的辨识、分析和评价，把好规划、建设、运营等关口，从源头上杜绝和防范安全风险。要全面开展超大城市快速城市化进程中新兴安全风险点、危险源的普查工作，整合各类信息资源，健全完善城市隐患、风险数据库，为城市安全决策提供可靠的信息支持。要完善落实超大城市快速城市化进程中新兴安全风险隐患排查治理制度，建立隐患排查治理自查自报自改机制，认真开展作业场所危险因素分析，加强安全风险等级防控。要从源头上杜绝事故隐患，完善工程质量安全管理制度，落实建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位五方主体质量安全责任，加强建设项目安全监管。要建立超大城市快速城市化进程中新兴安全风险等级防控工作机制，加强事中事后监管，及时发现安全风险和隐患，不断完善风险跟踪、监测、预警、处置工作机制，防止“想不到”的问题引发的安全风险，切实维护人民群众的生命和财产安全。

（二）滑坡事故应急处置

“12·20”事故突出暴露了滑坡事故应急处置能力不足的缺陷。任何滑坡的发生都是边界条件、初始条件和激发条件耦合的结果。“12·20”事故的边界条件是早期的采石场造就了有利于滑坡的“圈椅状”地形。初始条件是工程弃土自身松散，采石场底部存在大量积水，下部松散的堆填体被水渗透软化泥化。激发条件是在填方逐渐增加的条件下，土水混合体形成软泥浮托带，填土过程中采坑周围雨水持续流入加剧了这种状况。深圳光明新区红坳渣土受纳场主要接纳城市建筑地基开挖弃土、隧道工程出渣和建筑垃圾。“余泥渣土”是指新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、道路、管网、隧道和地基开挖以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。深圳地铁六号线隧道距离事发地直线距离不足100米。滑坡物质主要是由近两年来深圳市施工开挖地基和隧道的渣土组成。滑坡土体非常松散松软，含水量大，为流塑性土质，滑涌时渣土红泥倾泻景观类似“溃坝”或“决堤”。

“12·20”事故是在持续加水、持续填土条件下形成的软泥地基、承压浮托、堆载推挤和临空滑移等综合作用下孕育蠕动变形、后缘拉裂、前缘挤出、突破山口约束的低速远程“人造滑坡”。“人造山体”在后缘加载推挤、水上土体开裂滑移、水下泥化土体浮托三者的共同作用下，动水压力浮托、侧向塑流剪切作用达到最大，孔隙水压力又不能及时消散，过饱和土或泥化土体的有效应力不足以维持山体的稳定，形成上部持续填土向下压，下部土中的水被挤出向上涌的态势，类似于“竹筏”作用，可称为“泥垫托筏效应”，或形象地称为“竹筏效应”。当“竹筏效应”形成的泥化区达到并突破出山口的限制时，“人造滑坡”即“致灾体”就诞生了。工业园区即“承灾体”“无知无畏”地向工程弃土场“人造滑坡”区靠近，是酿成灾难的另一重要因素。

“12·20”事故是完全可以避免的。采用排空矿坑“水库”积水、引走外围来水、堆填体分层压实、沟口护坡拦挡、生态美化、安全监控和风险管理，是可以避免灾难的。工程建设必须考虑安全监测，包括人工堆积边坡地表开裂观测、地面沉降和深部位移监测等，这既是工程建设安全要求，也是工程建设效果评定的依据。

要加强滑坡事故应急处置能力建设。2016年12月28日国土资源部印发的《全国地质灾害防治“十三五”规划》指出，将保护人民群众生命财产安全放在首位，强化隐患调查排查和易发区地质灾害危险性评估，全面开展地质灾害“三查”（地质灾害汛前排查、汛中巡查、汛后复查），完善群测群防，推进群专结合，提高预警的准确性和时效性。要在完成全国地质灾害群测群防“十有县”（地质灾害群测群防体系标准化要求，即有组织、有经费、有规划、有预案、有制度、有宣传、有预报、有监测、有手段、有警示）建设任务的基础上，建成地质灾害防治高标准“十有县”（即有制度、有机构、有经费、有监测、有预警、有评估、有避让、有宣传、有演练、有效果），强化乡镇地质灾害防治“五到位”（评估到位、巡查到位、预案到位、宣传到位、人员到位）。

要构建群专结合的滑坡事故监测预警网络。推广网格化管理等先进典型经验，进一步完善全覆盖的地质灾害群测群防监测网络。对调查、巡查、排查、复查中发现的所有滑坡等地质灾害隐患建立群测群防制度，明确群测群防员，形成监测数据智能采集、及时发送和自动分析的监测预警系统。群测群防网格化管理指的是湖北省对地质灾害防治区划分网格，通过落实乡镇政府、国土所、地勘队伍技术人员、村干部防治责任，充分发挥专业技术人员的支撑作用，实现群测群防向群专结合的监测方式转变，确保群测群防体系发挥最大的防灾成效。具体做法是：以乡镇负责人为网格责任人，负责网格组织、责任落实、工作部署和绩效考核；以乡镇国土所负责人为网格管理员，负责应急预案编制、应急调查、群测群防监测指导；以地勘队伍技术人员为网格协管员，负责“三查”部署指导、监测技术指导、工作检查、驻守咨询和信息化建设；以村支书或村干部为网格专管员，负责灾害点培训演练、巡查监测和信息上报；依托信息化系统，特别是手机智能应用，做到四位责任一体化。该体系建立了责任传导网，进一步明确了责任边界，突出了地质灾害防治的政府主体责任，落实了基层人员的责任和防灾措施，通过技术人员驻守实现了群测群防与专业监测的有效对接。群测群防网格化管理是地质灾害防治群测群防向群专结合转变的一种有效途径，可以视为群测群防体系的“升级版”。

2017年1月12日国务院办公厅印发的《安全生产“十三五”规划》提出，要提高应急救援处置效能。①健全先期响应机制：建立企业安全风险评估及全员告知制度，完善企业、政府的总体应急预案和重点岗位、重点部位现场应急处置方案。增强现场应对能力。②完善事故现场救援统一指挥机制，建立事故现场应急救援指挥官制度。建立应急现场危害识别、监测与评估机制，规范事故现场救援管理程序，明确安全防范措施。推进安全生产应急救援联动指挥平台建设，强化各级应急救援机构与事故现场的远程通信指挥保障。加强应急救援基础数据库建设，建立应急救援信息动态采集、决策分析机制。健全应急救援队伍与装备调用制度。③统筹应急资源保障。加快应急救援队伍和基地建设，规范地方骨干、基层应急救援队伍建设及装备配备，加强配套管理与维护保养。健全安全生产应急救援社会化运行模式，培育市场化、专业化的应急救援组织。强化安全生产应急救援实训演练，提高安全生产应急管理和救援指挥专业人员素养。完善安全生产应急物资储备与调运制度，加强应急物资装备实物储备、市场储备和生产能力储备。④实施应急救援能力建设工程。建设国家安全生产应急救援综合指挥平台和应急通信保障系统。建设重点行业和区域安全生产应急救援联动指挥决策平台。建成国家安全生产应急救援综合实训演练基地。

要加强滑坡事故隐患排查治理和举报查处工作，切实做到全过程闭环管理。要完善各类信访举报平台，开通举报电话、电子信箱、举报微信等方式，畅通群众举报渠道，鼓励群众举报安全生产问题。要建立和完善举报信息查处工作机制，实施全过程“留痕”制度，做到谁签字、谁负责，谁监管、谁落实，实现对举报信息的受理、查处、结案、验收、公示等环节的闭合管理，特别是要切实落实滑坡事故隐患整改的验收和公示，确保隐患整改效果并接受社会监督。

要加强滑坡事故应急管理工作，全面提升滑坡事故应急处置能力。各级政府要加强滑坡事故应急救援工作，健全统一指挥、反应迅速、协调有序、运作高效的滑坡事故应急处置机制，科学施救，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。要完善滑坡事故应急预案，加强应急演练，提高滑坡事故预防与应急准备的针对性、协同性和实效性，推动滑坡事故应对工作由“救灾响应型”向“防灾准备型”转变。要综合运用现代信息技术，加强对各类垃圾填埋场表面水平位移监测、深层水平位移监测、堆积体沉降监测、堆积体内水位监测等实时监测工作，实现滑坡事故风险感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”，做到早发现、早报告、早研判、早处置、早解决。要加强重特大滑坡事故舆情应对工作，建立健全重大事故新闻报道快速反应、舆情收集和分析制度，特别是加强网络舆论疏导，防止恶意炒作。

（三）城市安全生产治理法治化

“12·20”事故突出暴露了中国城市安全生产治理法治化水平不高、有法不依、执法不严的严重问题。

深圳市、光明新区及其有关部门对群众举报的红坳渣土受纳场事故隐患问题未认真核查、整改，错失消除事故隐患、避免事故发生的机会。深圳市缺乏依法行政的意识，未能正确处理安全与发展、改革与法治的关系，注重规模效率，忽视法治安全，在前期深圳市规划和国土资源委员会光明管理局提出不同意见的情况下，仍在《市长办公会议纪要》中强调特事特办，违法违规推动余泥渣土受纳场建设，教训深刻。深圳市光明新区城市管理局在红坳受纳场建设项目未依法取得有关部门批准的情况下核发临时许可，明知该受纳场层层转包、违法经营，也没有依法履行监管职能。虽然光明新区城市建设局查实并向负责牵头处理事故隐患的光明新区城市管理局函告了存在的事故隐患，但光明新区城市管理局在答复举报人和向上级机关汇报时弄虚作假，在仅补办水土保持和环境影响评价手续、未补办建设审批等手续的情况下，再次为红坳受纳场核发“临时受纳场地证”，使群众举报的事故隐患持续存在并继续加重。光明新区城市建设局未按规定督促红坳受纳场依法办理建设工程施工许可证、水土保持方案和环境影响评价审批手续，未查处其未批先建的行为。深圳市城市管理局未发现并查处红坳受纳场超量超高受纳的问题。深圳市住房和建设局未按规定履行建设执法监督指导职责，未有效监督指导光明新区管委会依法查处红坳受纳场无建设工程施工许可证违规建设问题。深圳市规划国土部门违法违规实施用地许可，对违法用地行为未依法查处。深圳市水务局未对红坳受纳场落实水土保持方案的情况进行有效监管。光明新区党工委、管委会违法违规实施余泥渣土临时受纳管理和推动红坳受纳场建设运营，在深圳市《建筑废弃物运输和处置管理办法》施行后仍执行与之相冲突的《光明新区余泥渣土临时受纳管理办法（试行）》；对所属部门未依法依规开展渣土受纳场建设审批许可和日常监管的问题失察失管。对群众举报的事故隐患未认真核查并督促整改，对所属部门在查办群众举报的事故隐患工作中存在的问题失察失处，致使红坳受纳场的重大事故隐患得以长期存在并继续加重，最终酿成事故。以上政府部门，未严格履行审批、监管的法定职责，未认真落实“管行业必须管安全”的要求，有法不依、执法不严、违规许可、监管缺失。一些国家工作人员滥用职权、玩忽职守，甚至进行权钱交易、贪赃枉法，致使红坳受纳场得以长期违法违规建设运营。

涉事企业无视法律法规，建设运营管理极其混乱。绿威公司在中标红坳受纳场运营项目后，明知益相龙公司不具备渣土受纳场运营资质，仍将红坳受纳场违法转包给后者。益相龙公司又私自将实际运营权转包给同样不具备渣土受纳场运营资质的林敏武、王明斌等人，以项目顶替债务，违规层层转包，造成责任主体缺失；在受纳场建设运营过程中没有按照有关规定进行规划、建设和运营管理；没有设置有效导排水系统，没有排除受纳场原有积水，违规作业，严重超量超高堆填加载。涉事企业一味追求经济效益，无视安全风险，安全管理极其混乱；没有对员工开展必要的安全生产教育培训，没有设立专兼职安全生产管理机构和配备相应安全管理人员，没有编制应急预案并开展应急处置演练。事发当日，现场管理人员发现的受纳场堆积体多处裂缝后，违章指挥员工采用填土方式错误处理。在情况危急后，未及时报警或报告有关部门，致使受纳场下游企业和附近人员错失了紧急避险的时机。

漠视隐患查处举报，在整改方面弄虚作假。红坳受纳场存在的重大事故隐患被举报后，负责查处的光明新区城市管理局等部门，对现场核实的事故隐患问题未督促整改，仅要求暂时停工，并协调有关部门为事故企业补办水土保持和环境评价手续。在回复举报群众和向上级部门汇报时弄虚作假，谎称事故企业“手续齐全，施工规范”，谎报“打消了信访人的疑虑，加强了对该受纳场的监管”。深圳市、光明新区政府对群众举报的事故隐患重视不够，对负责查处部门存在的问题失察失管。事故企业没有落实隐患排查治理的主体责任，没有整改受纳场存在的事故隐患。在红坳受纳场疑似违法建设图斑被发现并要求核查后，光明新区光明办事处规划国土监察中队弄虚作假，谎报卫星遥感监测图片为“伪变化”图斑，没有及时查处红坳受纳场的违法违规问题。红坳受纳场事故隐患错失整改机会，酿成大祸。

2016年12月9日通过的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出，要坚持依法监管。大力弘扬社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式，深化安全生产监管执法体制改革，完善安全生产法律法规和标准体系，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能，提高安全生产法治化水平。要大力推进依法治理。建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加强涉及安全生产相关法规一致性审查，增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。加快安全生产标准制定修订和整合，建立以强制性国家标准为主体的安全生产标准体系。严格执行高危行业领域安全准入条件。完善安全生产监管执法制度，建立行政执法和刑事司法衔接制度，负有安全生产监督管理职责的部门要加强与公安、检察院、法院等部门的协调配合，完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制。完善司法机关参与事故调查机制，严肃查处违法犯罪行为。研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。完善执法监督机制。建立执法行为审议制度和重大行政执法决策机制，评估执法效果，防止滥用职权。健全领导干部非法干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度。完善安全生产执法纠错和执法信息公开制度，加强社会监督和舆论监督，保证执法严明、有错必纠。健全监管执法保障体系。完善事故调查处理机制。完善生产安全事故调查组组长负责制。健全典型事故提级调查、跨地区协同调查和工作督导机制。建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因并全文发布，做好解读，回应公众关切。

2017年1月12日国务院办公厅印发的《安全生产“十三五”规划》提出，要强化安全生产依法治理。加强安全生产立法顶层设计，制定安全生产中长期立法规划，增强安全生产法制建设的系统性。“十三五”期间，安全生产法律法规制修订的重点为：推动危险化学品安全法、安全生产法实施条例、生产安全事故应急条例、高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监督管理条例、电梯安全条例等的制定工作，以及矿山安全法、道路交通安全法、海上交通安全法、消防法、铁路法、安全生产许可证条例、煤矿安全监察条例、烟花爆竹安全管理条例、生产安全事故报告和调查处理条例、道路交通安全法实施条例、内河交通安全管理条例、水库大坝安全管理条例等的修订工作。“十三五”期间，安全生产标准制修订的重点为：煤矿、非煤矿山、危险化学品、金属冶炼、新型煤化工、高铁运输、城市轨道交通、海洋石油、太阳能发电、地热发电、海洋能发电、城市地下综合管廊、安全防护距离、交通安全设施、个体防护装备、页岩气和煤层气开发、重大事故隐患判定、安全风险分级管控、职业病危害控制、安全生产应急管理、粉尘防爆、化工新工艺准入、油气输送管网建设与运行、风电建设与运行、人工影响天气作业等方面的安全生产标准。

因此，要切实解决有法不依、执法不严的问题，确实做到有法必依、执法必严、违法必究。要准确把握安全与发展、改革与法治的关系，始终把城市安全放在城市治理的首要位置。加强城市安全管理，强化风险管控意识。要理顺城市公共安全和安全生产监管职责，健全完善城市安全监管工作机制，处理好综合监管与行业监管、属地监管的关系，不断提升城市安全监管水平。加强中介服务机构监管，规范中介技术服务行为。负责勘察、设计、监理、环境影响评价、水土保持等中介机构资质管理的职能部门应尽快完善相关管理制度，实现中介服务机构管理的法制化和规范化。要加强对中介服务机构经营活动的监督检查，纠偏惩过，建立完善中介服务机构信用体系和考核评价机制，定期向社会公示相关信用状况和考评结果，督促中介服务机构建立良好的信誉。要加快环境影响评价、水土保持等中介服务机构与政府职能部门的改制脱钩，遵循市场竞争，培育多元化的中介服务市场主体，建立正常的退出淘汰机制。

要增强依法行政意识，切实提高城市安全生产治理法治化水平。要坚持依法行政，进一步提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。改革必须于法有据，法律法规必须执行。要依法规范城市建设中的市场行为，切实营造规范有序、公平竞争的市场环境。要完善依法决策机制，提高城市建设管理中重大行政决策的法治化水平。强化行政执法监督，切实规范执法行为，促进执法公开、公平、公正。要强化廉洁行政意识，在城市开发建设中，推进行政行为的公开透明和清正廉洁，增强城市建设管理的透明度。加强城市建筑垃圾受纳场管理，建立健全标准规范和管理制度。要针对滑坡事故成因机理，梳理现行建筑垃圾建设运营标准规范，建立健全渣土受纳场相关技术标准体系，完善建筑垃圾全过程管理制度，指导规范渣土受纳场规划、设计、建设和运营等工作；保证用地供给，加快建筑垃圾处理设施建设；制定激励政策，大力推进再生产品利用，促进建筑垃圾减量。地方政府有关部门要组织编制建筑垃圾填埋场规划、建设、运营地方标准，规范安全监管，落实“管行业必须管安全”的原则。要深刻吸取事故教训，完善相配套的渣土受纳场规划、建设和运营管理的规章制度，做到审查有依据、建设有标准、执法有遵循、应急有准备和管控有保障，确保渣土受纳场安全运行。

（四）功能区安全监管责任体系

“12·20”事故突出暴露了中国各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制和安全监管责任体系建设的严重滞后和弊端。必须加强各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制和安全监管责任体系建设力度，切实理顺功能区安全监管体制，建立健全安全监管机构，加强基层执法力量；切实解决对功能区安全生产违法违规企业放松监管、大开绿灯、听之任之的问题，严防安全监管“盲区”。

2016年12月9日通过的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确指出，要完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。进一步完善地方监管执法体制。地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能。统筹加强安全监管力量，重点充实市、县两级安全生产监管执法人员，强化乡镇（街道）安全生产监管力量建设。

要健全落实安全生产责任制。①明确地方党委和政府领导责任。坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，完善安全生产责任体系。党政主要负责人是本地区安全生产的第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究。充分发挥安全生产委员会的作用，实施安全生产责任目标管理。建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责。②明确部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。③严格落实企业主体责任。企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责。建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。④健全责任考核机制。加大安全生产在社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重。各级政府要对同级安全生产委员会成员单位和下级政府实施严格的安全生产工作责任考核，实行过程考核与结果考核相结合。各地区各单位要建立安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩制度，严格落实安全生产“一票否决”制度。⑤严格责任追究制度。实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常工作依责尽职、发生事故依责追究。依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度。

2017年1月12日国务院办公厅印发的《安全生产“十三五”规划》提出，要构建更加严密的责任体系，落实开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全监管责任。健全联合执法、派驻执法、委托执法等机制，消除监管盲区和监管漏洞，解决交叉执法、重复执法等问题。强化企业主体责任。落实企业主要负责人对本单位安全生产和职业健康工作的全面责任，督促企业依法设置安全生产管理机构，配备安全生产管理人员和注册安全工程师。严格实行企业全员安全生产责任制，严格执行新建改建扩建工程项目安全设施、职业健康“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）制度。制定安全风险辨识与管理指南，完善重大危险源登记建档、检测、评估、监控制度。健全隐患分类分级标准，建立隐患排查治理第三方评价制度以及隐患自查自改自报的管理制度。落实安全监督管理责任。实行党政领导干部任期安全生产责任制，建立生产安全事故重大责任人员职业禁入制度。推动企业建立安全生产责任量化评估结果与薪酬挂钩制度。

因此，要牢固树立安全发展理念，建立健全各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全监管责任体系。要牢固树立红线意识和安全发展理念，把安全生产工作摆在更加突出的位置，切实维护人民群众生命财产安全。要健全并落实“党政同责、一岗双责、失职追责”的安全生产责任制，确保企业安全生产主体责任到位、党委政府的领导责任到位、有关部门的监管责任到位。严格落实安全生产主体责任，夯实安全生产基础。生产经营单位必须严格遵守国家法律法规，把保护职工的生命安全与健康放在首位，绝不能以牺牲职工的生命和健康为代价换取经济效益。要严格落实安全生产主体责任，建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度，加大安全生产投入，加强从业人员安全生产、应急处置培训教育。要切实加强作业场所安全管理，提高从业人员现场应急处置能力和自救互救能力。