三 长三角区域一体化发展的作用机制及制约因素

发达的经济水平、区域间的互补和产业梯度、地理临近及基础设施的通达性、区域文化的相融性、中心城市较强的创新能力、中央和地方各级政府对合作共识意识的增强以及制度的不断完善都为长三角区域一体化发展奠定了良好的基础。但对于一个城市群来说，一体化发展必然要以产业转型升级和城镇空间结构和组织模式的持续优化为支撑。因此，城市功能定位和合理分工基础上的高度现代化的网络，如基础设施网络、市场体系和产业组织网络是促进长三角一体化发展的重要条件。同时，合理地发挥政府作用也是推进一体化发展的必要手段。就推进长三角一体化发展来说，目前还面临不少制约因素。

（一）作用机制

具体来说，区域协同一体化发展的作用机制可以从以下几个方面建立理论分析框架，只有这几个方面相互促进、协同作用，才能真正实现区域一体化发展。

1．市场体系建设

企业是区域经济活动的主体，只有充分发挥市场机制的作用，才能实现要素的自由流动和资源在空间上的优化配置，并通过竞争，最终形成合理的区域产业分工合作体系，实现区域的产业联动和协同发展。

2．政府作用

在充分发挥市场机制作用的前提下，为减少交易费用，合理发挥政府作用是促进城市产业联动、协同发展的重要条件。特别是在现行的层级管理体制下，要发挥政府政策和规划等在区域协同发展中的积极引导作用。

3．基础设施网络

高度发达的基础设施网络是促进区域产业联动和协同发展的重要支撑。区域中心城市与周边各城市之间要彼此合作并形成各具特色的产业分工和联动关系，以及合理的城镇空间结构，必须要以不同等级、不同层次、不同性质的节点和轴线组成的高度发达的基础设施网络为依托。

4．产业集群的作用

产业集群可以说是实现区域产业联动和协同发展的最有效方式。产业集群可以通过产业链上下游的相互联系冲破行政区分割，达到资源整合、要素自由流动和资源在空间上合理配置的目的，从而实现区域产业联动和转型升级与城镇空间模式的协同。

5．城市群层级结构

每个城市群都有着不同的等级规模和层级结构，这也是城市群规划和市场经济共同作用的结果。明确每个城市在城市群中的合理定位，对于推进城市间分工合作关系的形成、实现城市协同转型升级具有正向的促进作用。反之，就会陷入对经济中心、物流中心等的争夺之中，导致城镇发展处于无序混乱状态，并对市场体系、产业组织网络和基础设施网络的一体化、高级化和现代化进程造成障碍，给产业结构的整体升级带来不利影响。

6．中心城市的作用

城市群通常由一个或几个核心城市，以及各次级中心城市构成。一般来说，城市群中各级中心城市存在明晰的功能定位和层次结构，否则就会加重各城市间的盲目竞争，引起各种纷争和矛盾。核心城市是城市群的集聚中心、辐射中心以及示范中心，承担着国际经济、金融、贸易及社会、科技、文化和信息服务等多种功能。核心城市作为区域经济的控制和决策中心，应该具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力，能够通过产业联动带动周边地区产业转型升级和经济发展，并对整个区域的经济社会发展起到引导作用。

（二）面临的主要问题和制约因素

从促进区域协同一体化发展的角度来看，目前长三角的发展还存在着以下几个方面的制约因素。

1．区域市场一体化程度较低

虽然与京津冀相比，长三角地区市场化水平较高，但由于行政壁垒和地方保护主义造成市场分割，生产要素在区内流动不畅，区域要素市场一体化程度仍然较低。如以劳动力市场为例，区域间存在户籍壁垒和公共服务不均等，仍然是劳动力自由流动的重要障碍。虽然长三角地区在制度和政策上采取了一系列经济合作措施，也取得了明显成效；但政府职能转变以及相关的制度建设还较为落后，行政区域分割带来的问题仍然比较明显，已经成为阻碍区域一体化发展的主要因素，长三角区域一体化发展还需要一个相当长的过程。

2．区域协同一体化发展的体制机制仍不健全

目前，促进长三角地区一体化发展的共识已经达成，现实基础也比较坚实，区域一体化发展机制也已经建立；但长三角地区一体化发展进程仍然缓慢，最大的制约因素是制度供给不足。政府合作还仅仅停留在为区域合作创造外部条件，如增强基础设施的通达性、促进生产要素自由流动、加快构建区域统一市场等方面，即便在这些方面还有许多的提升空间。而通过统一的区域规划和政策来引导和推动区域合理分工、提升整体产业能级等方面的合作却很少。总体来说，政府还没有成为长三角一体化发展的重要推动力。特别是缺乏一个类似京津冀区域协同发展的国家层面的协调机制，区域发展缺乏统筹规划，区域立法协调机制还基本空白。

3．基础设施网络还不完善

长三角地区的基础设施建设虽然总体上在全国处于领先水平，但缺乏跨区域的统筹规划和建设，与世界级城市群的定位相比，差距仍然很大，面临的问题也比较多。以交通为例，缺乏有效的协调机制，导致基础设施重复建设，出现城市群内港口、机场等的无序竞争问题；长三角城际通道尚未形成，各种“断头路”“一公里壁垒”等交通断崖现象不少；各种运输方式之间衔接还不到位，交通枢纽之间缺乏分工协作。如何加强统筹协调，建设现代化、一体化的基础设施网络，真正实现区域内基础设施的共建共享，是促进长三角地区一体化发展的迫切任务。

4．产业结构趋同，不利于跨区域产业集群的形成和发展

长三角地区产业规模较大，等级层次较高，体系也相对完善，但产业一体化的程度不高，产业同构现象较为严重，特别是制造业竞争激烈。江浙沪地区主导产业高度重合，近年来，江苏与上海之间同构性越来越强，浙江由于传统产业优势比较明显，与江苏、上海之间的相似性越来越低。在市场分割和地方政府利益最大化的驱动下，长三角不少城市的发展战略定位高度趋同，制造业调整方向也比较接近，长三角地区主要城市重点发展的高技术产业也存在重叠。从产业布局来看，不少城市强调大力提升本地配套率，延伸本地产业链，各城市都存在不同程度的“大而全”“小而全”的布局倾向。产业同构将不利于跨区域产业集群的形成与发展，不利于区域一体化发展。

5．区域中心城市的辐射带动作用还较小

与京津冀一样，目前长三角的区域中心城市还处于要素集聚阶段，对周边地区的虹吸效应明显，特别是体现在对高级人才和资本的吸聚上。区域中心城市的产业和创新势能还较低，对周围地区的辐射带动作用较小，资金和技术输出能力还较弱。目前，长三角地区整体产业能级还不高，处于全球产业链的中低端环节，国际竞争力还有待于提高。因此，要进一步提升中心城市的功能，特别是充分发挥上海等核心城市作为区域创新中心的作用，加强区域创新联动和协同发展，带动整个长三角地区产业能级的提升，增强长三角地区产业的国际竞争力。