第一章 地方与中央政务对接：隋和唐前期的县级机构

第一节 隋代地方行政体制的改革及其对应尚书六部的发展趋势

隋唐之际是地方行政体制进行重大调整的时期，不仅完成了州郡县三级制向州县两级制的改革，同时将地方官任免权收归中央。伴随着这些，隋至唐初还设置完善了州县各级官吏，完成了地方四等官体系和勾检体系的构建，从行政体制、机构建置上建立起一套与中央体制对应的地方体制。从政务运作和管理方面观察，隋及唐前期这一系列改革的目的是真正将地方政务纳入中央统一对国家政务的管理中来，实现中央对地方的控制和治理。

唐代前期的地方行政机构，以史籍记载观之，基本是上承中央六部，州县上下对应、整齐划一的一套行政体制。据《唐六典》记载，唐代“上州，刺史一人，从三品。别驾一人，从四品下；长史一人，从五品上；司马一人，从五品下。录事参军事一人，从七品上；录事二人，从九品上；史三人。司功参军事一人，从七品下；佐三人；史六人。司仓参军事一人，从七品下；佐三人；史六人。司户参军事二人，从七品下；佐三人；史七人；帐史一人。司兵参军事一人，从七品下；佐三人；史六人。司法参军事二人，从七品下；佐四人；史八人。司士参军事一人，从七品下；佐三人；史六人。参军事四人。执刀十五人。典狱十四人。问事八人。白直二十人。市令一人，从九品上；丞一人；佐一人；史二人；帅三人；仓督二人，史四人。经学博士一人，从八品下；助教二人；学生六十人。医学博士一人，正九品下；助教一人；学生十五人”，中、下州官员人数依次递减。“诸州上县，令一人，从六品上；丞一人，从八品下；主簿一人，正九品下；尉二人，从九品上；录事二人，史三人；司户佐四人，史七人，帐史一人；司法佐四人，史八人；典狱十人；问事四人；白直十人；市令一人，佐一人，史一人，帅二人，仓督二人；博士一人，助教一人，学生四十人”，中县、中下县、下县官员人数依次递减。

州一级长官、上佐以下，是司功、司户、司仓、司法、司兵、司士六曹参军事，县一级令、丞、尉以下，亦有对应六曹司佐、史。京县六司佐史齐备，随着等级下降逐级减省，一般只设司户、司法佐史。虽然县六司佐、史在品级上属于归县尉管辖的无品杂任，但在曹司机构的设计上显然是与州六曹相对应的。这种整齐划一、地方和中央对应的行政体系，从隋至唐初有一个形成的过程。目前学界对于六部及其下辖的二十四司的形成和完善，已经有了比较丰富的研究成果。但是对于隋至唐初地方行政体制的形成，虽有研究，却稍显粗疏，尤其是对于县级行政体制的形成、县级四等官体系与勾检官系统的建立与完善等问题的研究，由于材料所限，涉及较少。而对隋及唐代前期地方行政体制的形成过程的探索和梳理，是进一步深化对隋唐地方行政体制、隋唐之际政治制度演变趋势研究的基础。以下结合墓志等材料，重点分析隋和唐前期地方行政体制的形成与完善过程，并探讨隋唐政治制度转变这一背景下地方行政体制所体现出的特点。

一 由张瓘墓志看隋文帝时期的地方体制改革

唐代前期地方行政系统的整体框架沿袭自隋朝。隋朝代周而立，但并未沿用北周六官之制，“高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法”。不过北周官制无论在体制还是机制上都对隋制有诸多影响，在中央体制方面如此，在地方体制上也不例外。《隋书·百官中》记北齐州制云：“上上州刺史，置府。属官有长史，司马，录事，功曹、仓曹、中兵等参军事及掾史，主簿及掾，记室掾史，外兵、骑兵、长流、城局、刑狱等参军事及掾史，参军事及法、墨、田、铠、集、士等曹行参军及掾史，右户掾史，行参军，长兼行参军，督护，统府录事，统府直兵，箱录事等员。州属官，有别驾从事史，治中从事史，州都光迎主簿，主簿，西曹书佐，市令及史，祭酒从事史，部郡从事，皂服从事，典签及史，门下督，省事，都录事及史，箱录事及史，朝直、刺奸、记室掾，户曹、田曹、金曹、租曹、兵曹、左户等掾史等员。”对府、州两个系统的官吏是分开记载的，而同书记隋初州制则云：“上上州，置刺史，长史，司马，录事参军事，功曹，户、兵等曹参军事，法、士曹等行参军，行参军，典签，州都光初主簿，郡正，主簿，西曹书佐，祭酒从事，部郡从事，仓督，市令、丞等员。”与北齐不同，已经没有府官和州官两个系统的区别。严耕望在考察魏晋南北朝时期北周的地方行政制度时曾指出，北周时期地方官员在任职当中，州佐兼府任的情况很多，“是欲合州府两系佐官为一系，以增强行政效率，其立意至为明显”。而隋初州级行政机构中府官和州官混合的体制，显然承袭自北周，北周制度对隋唐地方行政体制的影响由此可见一斑。滨口重国同样注意到隋代地方制度与北齐制度相较发生的变化，并将之解释为府官优越性的凸显和州官的衰微。从制度变革的结果上来看，确实如此，不过就深层原因而言，严氏从行政效率的角度提出北周时期以兼任方式完成府州两套佐官系统的整合这一结论，更加深入地阐明了制度变化的轨迹和动力。

北周时期对魏晋南北朝以来地方行政制度的改革，由隋朝继承并发展。隋高祖开皇三年，“罢郡，以州统县，改别驾、赞务，以为长史、司马。旧周、齐州郡县职，自州都、郡县正已下，皆州郡将县令至而调用，理时事。至是不知时事，直谓之乡官。别置品官，皆吏部除授，每岁考殿最。刺史、县令，三年一迁，佐官四年一迁。佐官以曹为名者，并改为司”。完成了州、郡、县三级制向州、县两级制的转变，同时将地方官员任免权收归中央。而此处所谓“改别驾、赞务，以为长史、司马”，针对的应是雍州的设官。雍州作为国都较为特殊。史载：“雍州，置牧。属官有别驾，赞务，州都，郡正，主簿，录事，西曹书佐，金、户、兵、法、士等曹从事，部郡从事，武猛从事等员。”据上引《隋书·百官志》可知，隋初州官已无别驾、赞务一职，北齐州、府佐官中均无，应为隋初所置雍州佐官。据严耕望考证，北魏司州只有州佐而无府佐，北齐承之。隋代雍州设官亦承袭北魏、北齐旧制，都城所在州只有州佐而无府佐。故而别驾、赞务改称长史、司马应是针对雍州的佐官设置而言。

但是，开皇三年的改革并不彻底，还并没有进一步全面细致地进行地方行政体制的调整。对于地方机构中的佐官，只是将以曹为名者改为司，并未完成对应州县六司的设置。而对于地方长官原来自辟的僚属，虽然不令其管理事务，统称为乡官，却很可能仍然辟署。

据《唐故开府犨城县令张君墓志铭并序》记载，墓主张瓘“字德琬，南阳西鄂人。汉相文成留侯之后也。五世祖昌业，宋吏部尚书。盛德英猷，书之竹素。曾祖庆，魏太常卿，泾、豫二州刺史，新丰侯。明略佐时，宠光世德。祖芝，太尉府司马，安、光二州刺史。神情恢远，识度过人。父寿，河南郡功曹，汾州中兵，护开府属。明监慱物，温柔内敏。君禀灵岳渎，天然清掺，动必由礼，容止可观。年十八参开府军事，官不尽荫，加踰珉将军。开皇五年为洹水县功曹。九年为内黄县中正。然则州郡之职，虽曰徒劳，昼游故乡，谓之衣锦”。张瓘家族由宋入北魏，后入北齐，进而入隋。张瓘入隋后，开皇五年任洹水县功曹，已在开皇三年改革之后。考《隋书》载隋初县级官吏设置：“县，置令，丞，尉，正，光初功曹，光初主簿，功曹，主簿，西曹，金、户、兵、法、士等曹佐，及市令等员。合九十九人。”县功曹属于“乡官”之列，却仍旧择人担任。而张瓘所任中正的内黄县，则是开皇六年新置，亦设置县中正这一官职。由此可见，开皇三年将州、郡、县三级制改为州、县两级制的过程中，虽然将原有州县自辟僚属转变为“乡官”，但是在地方上，仍然辟署甚至迁转，而未立即罢废。

墓志其后又称“州郡之职，虽曰徒劳，昼游故乡，谓之衣锦”，可见其所任职务已经没有实际权力，而只是一种荣耀性的虚衔，确如《隋书》所说“不知时事”。但仍旧维持辟署和迁转，并且可在新置行政区划中任职，应是作为改革的一种缓冲。这种措施能够保证地方社会的相对稳定，也充分说明隋代针对地方制度的改革并非一蹴而就。由此来看，开皇三年的改革，只是完成了三级制向二级制的转变，并没有对州县机构和人员设置进行调整。

开皇九年平陈之后，逐渐开始在全国范围内进行制度调整，对地方体制的改革力度也加大了。开皇九年，“制五百家为乡，正一人；百家为里，长一人”，完善了基层行政体系。十二年，“诸州司以从事为名者，改为参军”。十四年，“改九等州县为上、中、中下、下，凡四等”。十五年，“罢州县乡官”。十六年，规定“诸州县佐史，三年一代，经任者不得重居之”。这一系列针对地方行政制度的改革，是继开皇三年改革之后，在全国统一的形势下又一次大规模的举措。

有研究指出，县主簿作为县乡官，在这一阶段地位发生了变化，成为起家或释褐之官，而这一变化也是开皇后期地方机构改革的一部分。确是。不过，县主簿在开皇后期成为品官，原因可能并非只和职能变化有关，而是出于增加吏部官阙的需要。如前所论，开皇三年之后，虽然乡官不任事，但是地方上并未停止辟署。开皇十五年罢废乡官，必然导致大批乡官完全丧失官员身份而成为庶民。而实际上，部分乡官经过开皇三年到十五年之间的调试期之后，在开皇十五年罢废乡官之后重新进入了官僚系统。前引墓志的墓主张瓘“十五年任涿县丞”，在开皇十五年废乡官后成为品官，并非直接被罢废。以张瓘的经历推测，在开皇十五年罢废乡官之后，还是有一部分原有的乡官变为品官，继续在官僚系统中任职。而这部分人所担任的官职，则必然多为品级较低的地方官。因此，在罢废乡官的同时，将县主簿提高为低级品官，明显可以在全国范围内增加一批官阙，任命部分原来的乡官担任。如此，一方面可以完善县级机构的设置，加强县司的行政力量；另一方面能够维持地方稳定，减少改革阻力，使罢免乡官的改革得以顺利完成。在此时将县主簿的地位提高，是和罢废乡官的改革举措息息相关的，相较其职能变化，解决官阙也是一个主要的原因。结合王德权所论开皇后期大规模增置新县，至开皇十六年达到高峰这一现象，增置新县除了王氏所说强化国家对地方的统御能力之外，同样可能有解决罢废乡官后大量官员的安置问题之意图。从对上引墓志中张瓘经历的分析可知，隋文帝时期对于地方行政体制的改革，为保证顺利进行，十分注意制度调整中的相互呼应。所以，这一时期改革的目的不在于裁汰包括乡官在内的官吏，而更多是通过变三级制为两级制加强中央对地方的控制，同时兼顾地方原有秩序的稳定。

二 隋炀帝时期地方行政体制的构建

隋炀帝即位之后，进一步针对地方行政制度进行改革。大业二年，“遣十使并省州县”，对州县政区进行了调整。三年，“罢州置郡，郡置太守。上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品。京兆、河南则俱为尹，并正三品。罢长史、司马，置赞务一人以贰之。（京兆、河南从四品，上郡正五品，中郡从五品，下郡正六品。）次置东西曹掾，（京兆、河南从五品，上郡正六品，中郡从六品，下郡正七品。）主簿，司功、仓、户、兵、法、士曹等书佐，各因郡之大小而为增减。改行参军为行书佐。……大兴、长安、河南、洛阳四县令，并增为正五品。诸县皆以所管闲剧及冲要以为等级。丞、主簿如故”。这次改革在地方州一级，太守、赞务以下，最终形成了功、仓、户、兵、法、士六曹的格局。

大业九年又完成了对县一级机构的调整，改“县尉为县正，寻改正为户曹、法曹，分司以承郡之六司。河南、洛阳、长安、大兴，则加置功曹，而为三司，司各二人”。从“分司以承郡之六司”推测，县司诸曹对应郡之六司应是此时定型的，一般的县只有二曹，京县则有三曹，由县尉（县正）改名而来的户曹、法曹、功曹为判官，以对应郡之六曹。至此，地方行政制度完成了州县曹司上下对应的机构设置的改革。尽管县只有二曹或三曹，但其与府州曹司对应的关系很明确，既而奠定了唐代地方行政体系的整体面貌。

大业时期的改革奠定了唐代前期州县四等官体系和勾检体制的基础。大业九年，“诸郡各加置通守一人，位次太守，京兆、河南，则谓之内史。又改郡赞务为丞，位在通守下”。叶炜指出：“随着通守副长官地位的确立，郡太守为长官、郡通守为副长官、郡丞为判官、佐史为主典的四等官结构也建立了起来。”四等官体系的初步建立的确在大业改革时期，但就郡一级而言，此时郡内六曹司书佐，亦即唐代的六曹司参军，是为判官。郡丞只言位在通守下，其在四等官体系中似应仍为通判官。

县尉改为县户曹、法曹之后，由仅仅捕盗变为通管县内各类事务，开始了向唐代县尉身为“判司”的地位转变。县一级内部的四等官体系也初现端倪。唐朝武德年间，县之判司“复改为正。七年三月，复改为尉。赤县置六员，他县各有差，分判诸司事”。这就最终确立了县尉作为判司的制度，在赤县设六员完全对应府州的六曹参军事。包括州县四等官体系在内的四等官制作为唐代法律的重要概念，此后经由《唐律疏议》正式确立。

在地方勾检体系的建立方面，继作为县级勾检官的县主簿在开皇十五年改为中央选任之后，大业时期在郡一级设录事，进一步增加了地方勾检系统的官吏设置。《唐六典》卷三十“京兆、河南、太原府”条下记：“隋置京兆录事四人，皇朝因之。”以置京兆录事推测，这很可能为大业三年改雍州为京兆郡时所置。不过尚不能确定是否同时在全国诸郡置录事一职。《唐会要》卷六十九载：“垂拱元年七月，诸州置录事。”但由墓志可见在垂拱元年以前，诸州已经有录事一职。《大唐故邵武县令靳府君墓志铭并序》记载墓主靳勖“麟德元年释褐补带方州录事，俄转进礼州司马”，在麟德时就任带方州录事。《大唐故益川大都督府成都县令韦府君墓志并序》亦载墓主：“显庆五年，授虢王府典签。奉笔梁园，声高枚马；受诗楚殿，价擅申白。俄授赵州录事。清明鉴物，正直驭人。狱之瘐囚，曹无滞讼。咸亨三年，授邛州安仁令。”可知墓主在显庆五年至咸亨三年间的一段时间曾任赵州录事。据此判断，垂拱元年以前，唐诸州已有录事一职。《唐会要》关于垂拱元年诸州置录事的记载或恐有误，或是唐高宗时期罢废，而至垂拱元年复置。从大业时期一系列地方改革举措来分析，可能在隋大业三年设置京兆录事之时，已经在全国各郡普遍设置录事，目的即在于完善郡一级的勾检系统。

隋炀帝大业时期一系列针对地方体制的改革，是从理顺地方行政体制、保障地方政务顺利运行这一目的出发进行的。因此，在郡县两级建立起与六部上下对应的曹司、初步建立地方机构中四等官的架构，都是为了实现与中央体制对接，从而更好地实现政务的处理和信息的传递。与隋文帝时期将地方三级制变为两级制的改革相比较，两者的目的显然不同。隋文帝的改革目的更多在于减少政区层级、实现对地方的有效控制，而隋炀帝改革的目的更多则在于高效实现对地方的治理。当然，对地方的高效治理需要建立在有效控制的基础上，隋炀帝的改革必须在文帝一系列改革基础上才能实现，而两个阶段改革的特点也必须在整体背景下方才能更加明晰。

三 隋唐以来地方行政体制对应尚书六部的发展趋势

唐朝建立后，改郡为州，州县官员名号基本改回开皇旧名，其间略有变革。《通典》所述较详，在此不一一列举。但是整个地方州县行政体系沿袭的乃是大业改制之后的框架，并无重大变动。

唐初由于受到隋唐之际战乱的影响，对地方的管理比较混乱。《文献通考》记载，唐代高宗之后县丞、尉、主簿始为品官，吏部除授，似乎唐初县丞、尉、主簿与隋代不同，不由吏部选授。砺波护在研究唐代县尉的时候，针对《文献通考》中关于唐代县尉“高宗时为品官，吏部选授”的记载曾指出：“这里唐代部分中所谓‘高宗时为品官，吏部选授’一语实际是误将《大唐六典》卷三〇‘京县主簿’条注文插入的结果，与县尉毫无关系，这一点务请注意。”认为唐代的县尉一直是吏部选授的，高宗时为吏部选授是《文献通考》的误记。这确是一种可能。但《文献通考》关于唐代县丞、县主簿的记载与县尉情况相同。而据前述叶炜关于县主簿的研究，县主簿在开皇十五年左右便已成为由中央任命的起家或释褐之官，并非迟至唐高宗时才成为品官的。开皇十五年之后，在大业三年的改革中，县级“丞、主簿如故”，也没有进行变动。直至唐初，县主簿仍是品官。《唐故卫州新乡县令王君墓志铭并序》中记载，墓主王顺孙“武德初，解褐楚州司法参军，迁雍州新丰县主簿，历终南、渭南二县丞”，可见县主簿的地位隋末唐初并未发生变化，依旧为品官。如此则《唐六典》关于县主簿“高宗始为品官，令吏部选授”的记载就值得再考虑。而《文献通考》如误抄《唐六典》，又为何会有三处，也应一并思考。《文献通考》“县丞”条中记载，县丞武德时期以流外为之，高宗时始为品官。由此条线索推测，在唐初地方秩序还未完全安定的情况下，州县官选补不可能由中央统一进行，很有可能以流外之人担任县级官吏，且不由吏部选任。但是其官职在制度规定上仍为品官，在中央可控制范围内，依然由吏部选任，或至高宗时期方才重新将全国范围内的县级官员选任全部纳入吏部铨选范畴，《文献通考》的记载正基于此而来。这种情况是实际政治形势剧变所带来的，并非对制度的原则性的改变。

当然，除了实际政治形势造成大业时期制度未定型之外，武德时期本就对大业时期的改革有所反复，中央制度运行有回到开皇时期的趋势，地方制度改革亦是如此。有研究指出，属于中央系统的大中正在隋代的最后被废，是和大业三年罢州置郡同时进行的，至此才完全废除了九品中正制。但是，武德七年九品中正制曾一度恢复，太宗贞观年间复又罢废。由此可见，武德时期对大业改革所确定的制度格局许多并不认同，因此对隋炀帝所建立的地方行政体制的构架，也要到贞观时期方才得到进一步巩固和完善。至贞观初年，唐太宗在诸县设录事，县一级勾检系统最终完善。由州之录事参军和录事，县之主簿和录事构成的唐代地方勾检体系全面建立了起来，大业时期对地方行政体制的整体构建方才最终完成。

隋大业年间对于地方行政体制和官吏设置的各项改革是对隋文帝开皇以来地方制度变革的继续，构建起了唐初地方行政机构的大体框架，初步奠定了四等官制和勾检系统的制度基础。唐初承袭隋代的地方行政体系，虽做小的调整和官吏的增减，但总体来说，变动不大。对隋和唐前期地方行政体系建立过程的梳理，一方面可见隋代对于地方制度的改革实际上经历了一个很长的过程，其间各项制度调整，都是有周密的计划和完善的措施才得以顺利完成的；另一方面说明，隋朝的地方行政体制改革，对唐代地方制度的影响巨大，唐制对隋制的继承，不仅仅体现在中央体制中，也同样体现在地方行政制度中。

隋和唐前期的地方行政机构呈现出对应尚书六部的制度设计理念，力图将地方政务分为六类，纳入各曹司管理，形成从中央到地方一以贯之的行政运作方式。就地方制度在三省六部体制下的变革而言，这种上下对应关系应该是一种趋势和发展方向。但是隋代地方行政体制本身毕竟承自魏晋南北朝，自然带有制度上的延续性，地方州县机构分工中的六曹司其名称和设官还仍是旧制，功、仓、户、兵、法、士六曹参军均是前代已有的官称。这六类划分，虽然与尚书六部的政务区分大致对应，但明显仍不完全契合，比如户部政务至州则一部分由户曹所掌，一部分由仓曹所掌。因此，地方行政体制需要进一步调整，才能与中央体制对接，在官称上抛弃魏晋时期的旧有制名亦是一种必然趋势。

至北宋崇宁三年，根据蔡京所奏，开封府六曹改为士、户、仪、兵、刑、工，开封、祥符两县仿此。大观二年，又诏天下州郡依开封府分曹置掾。就其制名来看，已开始呈现出与中央六部渐同的趋势。金朝建立后接受了宋元丰新制的思路，并进一步将州县分为吏、户、礼、兵、刑、工六案，这就完全和六部对应了起来。延至明代，县衙六房为吏、户、礼、兵、刑、工，制名完全实现了与中央六部的对应，并且在管理政务内容上亦与中央六部对应。这说明地方行政体制的改革经过了一个漫长的过程，最终目标是实现与中央六部的对接，保障中央对地方的管理。

隋和唐初对地方行政体制的改革，大的发展趋势是将地方政务归入六曹，实现与中央六部的对应，但由于制度的延续性和地方体制的相对滞后，实际上还不能完全实现与中央六部名实上的对应。不过隋代将州县机构分为六曹司，实现与中央六部的对应，这一改革方向表现出在新的中央行政体制下将地方政务纳入中央管理的努力，对于唐代及以后的地方行政体制均产生了深远的影响。