一 城市社会：产城融合综合改革提出的历史方位

城镇化是现代化进程中最富活力的经济社会活动，是推动经济持续发展和国家走向文明富强的重要标志。早在新民主主义革命即将胜利之时，中央就面临管理城市的重任。1949年3月，西柏坡举行的中共七届二中全会指出，党的工作重心由农村转移到城市，必须用极大的努力学会管理城市和建设城市。中华人民共和国成立以来，中国的城镇化经过了两个大的发展阶段，取得了令世界瞩目的成绩。

（一）中华人民共和国成立至改革开放之前：徘徊中波动式的缓慢发展阶段

中华人民共和国成立初期，在西方国家经济封锁和政治孤立的严峻背景下，出于国防安全方面考虑，中国选择了重工业优先发展战略。在重工业发展过程中城市被定位为生产中心而非消费中心，导致城市市场中心和服务中心的功能失灵。为缓解重工业发展战略下城市就业压力，维持社会稳定，从20世纪50年代起国家颁布了以户籍制度为代表的一系列政策和法规，犹如一道人为修建的闸门，将城市人口和农村人口分割开来，禁止城乡之间生产要素的自由流动，形成了典型的城乡二元结构，严重阻碍了我国的城镇化进程，致使城镇化进程缓慢甚至一度出现停滞（见图1－1）。根据经济社会发展的基本特点，可将这一时期的我国城镇化进程划分为六个不同的阶段。

第一阶段为1949～1952年城镇化恢复发展时期。新中国成立之初，全国共有132座城市，城镇人口为5765万人，城镇化率为10.64%；经过三年的恢复发展，城镇化率提升到1952年的12.46%，年均提升0.61个百分点。

第二阶段为1953～1957年工业化与城市化同步发展时期。“一五”期间我国开始进行工业化建设，城市经济迅速恢复，城镇人口有计划地增长，城市增加到176座，城市化率从1953年的13.31%提高到1957年的15.39%，年均增长0.59个百分点，城镇化稳定发展。

第三阶段为1958～1960年的城镇化大冒进阶段。该阶段正值“大跃进”与人民公社化运动开展，提出了全民大办工业、赶英超美和以钢为纲的发展路线。与之伴随的，是爆发性的工业化过程和超高速城镇化过程，三年间新设城市33座，城镇人口激增，城镇人口年均增长率达到9.5%，城镇化率由16.25%迅速提升到19.75%，年均提高1.45个百分点，是“一五”时期的2.46倍，超出当时国民经济的承受能力，埋下了城市化持续发展中的隐患。

第四阶段是1961～1963年的反城镇化阶段。该阶段由于经济发展受到“大跃进”的负面影响日益明显，滑坡严重，我国政府不得已进行了工业结构的调整，提高了设市设镇的标准，城市人口大量精简。三年内城镇化率下降了2.91个百分点，平均每年减少0.97个百分点。

第五阶段是1964年的恢复性增长阶段，当年城镇化率激增1.53个百分点。

第六阶段是1965～1977年的停滞与衰退阶段。这期间随着“文化大革命”运动的开始，出现了以1700万名知识青年上山下乡为特征的反城镇化运动，城镇化出现了第二次大的回落，城镇化率从1965年的17.98%下降到1978年的17.92%，设市城市193个，仅比新中国成立之初时增加61个。

同时，为应对国际形势演变和周边动荡局势，在此期间我国开始大规模的三线建设，在工业布局上提出“靠山、分散、隐蔽”的方针，即“山、散、洞”方针，工厂建设远离城市，城镇建设不考虑自然、交通等条件，一味强调分散，并迫不得已推行企业办社会的负重型发展模式，使工厂成为一个封闭型的小社会。这些都违背了城市聚集经济的发展规律，严重制约了城镇化的健康发展。

（二）改革开放以来：变革中的推进式快速发展阶段

改革开放以来，我国城镇化进程可划分为四个阶段：快速发展阶段、稳步发展阶段、高速发展阶段和较快发展阶段。

1．快速发展阶段（1978～1987年）

城镇人口从17245万人增加到27674万人，城镇化率从17.92%增加到25.32%，城镇化率年均增长达到0.78个百分点，农村和城镇改革为其主要驱动力。党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的大幕，全党全国的工作重点开始转移到社会主义现代化建设方面，农村和城镇的发展得到更多的关注。1978年后，我国开始实施许多新的城市化政策，如“准许知青回城”等，这使得城镇的人口特别是大城市人口得以加快增长。基于农村率先改革的实践以及大城市基础设施薄弱和承载能力有限的现实，我国改革开放后的城镇化以发展小城镇为开端。1978年召开的第三次全国城市会议提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的发展方针，1980年国务院进一步提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城镇化发展方向。随着农村经济体制改革的不断推进，农业生产率水平不断提高，非农产业迅速发展，农村剩余劳动力的转移意愿不断增强，城乡二元户籍制度的藩篱开始动摇。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确提出凡是在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业长期务工的农民及其家属，可按规定统计为非农业户口。同年，国家试行新的市镇建制标准，规定县级地方政府所在地以及乡政府驻地非农业人口超过两千人，或全乡总人口超过两万人，乡政府驻地非农业人口占比超过10%的都可实行撤乡建镇，实行镇管村的体制，有力地促进了我国小城镇的发展，这一阶段建制镇数量从2173个增加到11103个。

2．稳步发展阶段（1988～1995年）

城镇人口从28661万人增加到35174万人，城镇化率从25.81%增加到29.04%，城镇化率年均增长达到0.47个百分点，城镇化稳定发展的动力主要来自市场经济体制改革。1986～1995年是我国“七五”“八五”计划时期，“七五”计划提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的发展战略方针; “八五”计划首次出现“城市化”概念，提出有计划地推进城市化进程。国务院于1992年再次修订了小城镇建制标准，促进了小城镇的进一步发展。1993年全国村镇建设工作会议确定了以小城镇建设为重点的村镇建设方针与目标，并颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年，根据《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选取了57个镇作为综合改革试点。1988～1995年，我国建制镇数量从11481个增加到17532个。这一阶段城镇化率提高速度相比1978～1987年有所放缓，降低约0.31个百分点。

3．高速发展阶段（1996～2006年）

城镇人口从37304万人增加到58288万人，城镇化率从30.48%增加到44.34%，城镇化率年均增长达到1.40个百分点，这一阶段的城镇化发展与我国整体经济实力迅速提升密切相关。1994年推行的分税制改革，塑造了中央政府与地方政府的独特关系，导致了城市之间的竞争性发展，成为中国城镇化的独特动力源泉。1994年出台的《汽车工业产业政策》提出“国家鼓励个人购买汽车”，带来了机动化的逐步发展，推动了城市空间扩张的加速。1997年，国务院进一步强调应适时改革户籍管理制度，允许为在小城镇居住和就业并符合一定条件的农村人口办理城镇常住户口，促进农村剩余劳动力就近有序转移。之后，许多小城市的户籍限制也逐步放松。1998年国家将发展小城镇作为驱动农村和社会发展的一个大战略来抓，进一步提升了发展小城镇的重要地位。1998年国家推行住房分配货币化，房地产异军突起。2000年中共中央、国务院颁发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出我国已经具备了加快城镇化发展的条件，应紧抓机遇，引导小城镇健康持续发展。此外，2001年我国加入世界贸易组织，快速融入全球化的市场体系，全球化红利为我国城市发展提供了资本与技术等关键要素支撑。进入全球化时代以来，中国城镇化的发展具有三个特征。一是工业化、城镇化与社会经济发展基本协调。2006年之前，中国国民经济发展处于高速发展时期，年均经济增长率超过10%，而城镇化发展速度增长率平均每年为1.2%～1.4%。沿海地区增长较快，虽有速度过快、质量偏低的问题，出现了“城镇化冒进”的现象，但大部分地区近几年来发展还是比较协调的。二是城镇化快速发展的主要动力仍是工业化、产业集聚以及资源要素集中。这一时期第三产业得到了快速发展，特别是现代服务业，对城镇化水平的提升起到了重要作用。三是城镇化道路体现了中国国情的基本特征。中国国土辽阔广大，但水土资源有限以及生态环境脆弱的本质特征较为明显。因此，各地区城镇化道路基本上体现了集约发展、因地制宜的重要内容。“十五”计划提出要“不失时机地实施城镇化战略”，党的十六大首次提出中国特色城镇化道路，标志着中国城镇化发展进入一个新的阶段。1996～2006年间，城镇化率年均增长高达1.40%，创城镇化发展速度之最，建制镇数量从18171个增加到19369个。

4．较快发展阶段（2007年至今）

城镇人口从2007年的60633万人增加到2013年的73111万人，城镇化率从45.89%增加到53.73%，城镇化率年均增长达到1.34个百分点，建制镇数量从19249个增加到2012年的19881个，城镇化发展主要得益于我国经济社会的科学发展与协调发展。“十一五”规划提出坚持大、中、小城市和城镇协调发展，提高城镇的综合承载能力，以循序渐进、节约土地、集约发展和合理布局为原则，积极稳妥推进城镇化，逐步消解城乡二元结构，从而使城镇化进程中的资源环境与社会发展问题得到更多关注。城镇化发展理念由单纯重视数量和规模向注重质量和效益转变，由资源依赖和污染排放向资源节约和环境保护转变，由单一考虑城镇自身发展向城乡统筹协调发展转变。2007年，党的十七大正式提出走中国特色城镇化道路的重大战略方针。截至2012年年底，城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从1978年的17.92%提高到53.73%，年均提高超过1个百分点（见图1－2）。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》以及《中国统计摘要（2013）》数据显示，我国城市数量从1978年的193个增加到2012年的658个，建制镇从1978年的2173个增加到2012年的19881个（见图1－3）。

由此可见，中国的城镇化经过60多年的风雨兼程，尤其是自1978年以来以年均1%的增长速度快速推进，2011年城镇化率首次突破50%达到51.27%，进入城镇化的“后50%”阶段。这一历史性的成就标志着我国城镇人口首次超过农村人口，实现了从农村社会向城市社会的重大转变，在我国城镇化发展史上具有里程碑意义，是产城融合综合改革试点提出的历史方位。

综观全球各国的城镇化发展历史和进程，各发达国家进程均不相同。英国的城镇化率从20%发展到40%经历了漫长的120年，其间从1800年的32%发展到1880年的56%也用了80年。城镇化率从20%发展到40%，法国经历了漫长的100年，德国经历了近80年。美国的城镇化率从1860年的20%左右发展至1930年的56%经历了70年。同样，城镇化率从20%发展到40%，苏联经历了30年（1920～1950年），日本经历了30年（1925～1955年）。综上，中国的城镇化发展速度远远快于各发达国家的城镇化进程，中国正在经历世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。截至2015年年末，全国城市数量为656个，建制镇数量为20515个，分别比1978年增加463个和18342个；城镇常住人口达到7.7亿人，1978年是1.7亿人，增长了3.5倍多，年均增长超过1600万人；从1978年到2015年，城镇化率以年均1个百分点的惊人速度，攀升到56.1%。与2010年年底相比，人口城镇化率提高了6.15个百分点，年均提高1.23个百分点。