第二章 巴基斯坦政治体制对中巴经济走廊的影响
何演 黄瑶
【内容提要】中巴经济走廊面临的最大挑战是恐怖主义威胁，正是由于这种挑战的必然存在，中国投资方在中巴经济走廊建设过程中要学会规避风险，减少消极影响。本文对巴基斯坦的政治运作过程进行分析，展示其中央集权、一省独大和委任制的政治特征，并且这种政治机制影响了财政分配模式，导致联邦中央与各省份之间、省份与省份之间的资源分配不均衡。本文进而介绍财政资源分配不均与恐怖主义之间高度相关的关系，以阐明人口大省因占据政治主导权从而获取更多财政资源，导致西部地区贫困落后的事实，同时也造就了恐怖主义和分离主义赖以生存的温床，最终解释巴基斯坦内部政治体制可以对中巴经济走廊建设产生影响。而中巴经济走廊的建设，不只是中国的单方投资，还需要巴基斯坦在资源分配上向西部倾斜，配套设施上给予足够支持，才能最终顺利建成和达到预期目标。
【关键词】中巴经济走廊 政治结构 财政资源分配 恐怖主义
巴基斯坦是中国推进实施“一带一路”倡议的重要合作伙伴。2015年4月中国国家主席习近平访问巴基斯坦，带去了460亿美元投资大礼，中巴经济走廊的建设正式提上议程。但是，即使中方描绘了美好蓝图，巴方内部仍然问题不断。在习近平主席访问结束后，中巴经济走廊路线之争达到白热化，2015年4月底至5月初，西部两省集中爆发规模不等的游行示威活动，指责并抗议执政党穆斯林联盟谢里夫派（PML-N）执意将原设路线由西线（经俾路支省和开伯尔-普什图省）变更为东线（经信德省和旁遮普省）。然而，该年5月的全政党会议作为一个新的转折点，使事件发生了戏剧性的变化。该年5月28日，在中方催促下，巴基斯坦总理谢里夫主持召开全政党会议，讨论中巴经济走廊路线走向、相关项目落实和各省利益分配等事宜，最终各方妥协达成共识，全会通过了多线建设的折中方案，并决定优先建设西线。显然，从这种戏剧性的转变中可以窥探出一系列重大问题，针对中国的460亿美元投资，巴基斯坦政府依据怎样的政治逻辑来进行分配？若依赖巴基斯坦内部政治体制运作，该走廊的建设能否满足中国回避恐怖主义威胁和实现中巴共赢的利益要求？中巴经济走廊在建设和运营过程中涉及相关矛盾和冲突时，还能否实现其预期目标？如若不能，中方应如何解决这一问题？
巴基斯坦的政治特点决定了其处理中巴经济走廊问题的局限性。根据巴基斯坦的政治特点，东部人口大省对经济资源的占有比例远超过西部弱势省份，以简单多数原则为基础的民主选举制度更为人口大省提供了政治权力保障。因此，在面对走廊的路线选择时，东部大省不遗余力地将走廊项目揽入囊中。然而，这种权力失衡所产生的结果极易招致西部省份不满。俾路支省的分离主义和开伯尔-普什图省的恐怖主义盛行，当西部两省无法实现利益诉求时，恐怖袭击等活动便成为他们宣泄不满情绪的主要途径，同时也成为中巴经济走廊的致命威胁。显然，中国政府在巴基斯坦的巨额投资面临极高的利益风险和安全挑战。
此外，恐怖主义和经济贫困紧密相关。各省份经济资源的配给受制于高度集权的联邦中央体制和失衡的政治权力结构。多年来，失衡的政治权力结构影响着财政资源分配模式，从而使东部人口优势省份与西部人口弱势省份的地区间经济不平等状况进一步加剧，给恐怖主义的滋生提供了生存土壤。
恐怖主义和经济落后吞噬着巴基斯坦的发展前景，中方该如何应对？以往的对外投资路径是否仍顺畅？根据中国海外投资惯例，中方一贯主张在不干涉他国内政的原则下从事经贸往来，通常负责提供资本和技术支持，不附加政治条件，较少考虑投资为当地所带来的社会经济效果。那么，依据中方这一路径并结合巴方政治逻辑，中巴经济走廊的项目和资金将很有可能大量投入巴基斯坦东部两省的建设中，从而使西部两省获益较少，其直接结果是进一步扩大东部和西部的贫富差距。而西部的不满情绪和由经济发展不均衡所引起的恐怖活动将成为中巴经济走廊的威胁。因此，中方这一投资原则在应用于巴基斯坦时的可行性值得商榷。
本文认为，若完全依靠巴基斯坦内部政治体制运作对走廊项目进行分配，则中巴经济走廊很难实现预期目标，还会加剧贫富分化并导致恐怖活动上升，这与中国投资中巴经济走廊的初衷相悖。为了解决这一冲突，中国应该充分认识到巴基斯坦在资源分配不均问题上的体制不足，并且中方投资者应承担更多的社会责任，增加在社会公共服务领域的投资，以切实改善民生和促进两国和平发展。
本文接下来通过四部分内容展开分析。首先，通过分析巴基斯坦政治体制的运作逻辑，揭示巴基斯坦政治的三个鲜明特征：高度中央集权、由人口大省——旁遮普省主导国家事务以及注重裙带与政商关系的委任体制。其次，对这种政治体制影响下的财政关系进行分析，论述巴基斯坦如何因不平衡的政治结构引起资源分配不均，进而引发各省级政府对争取公平的财政资源分配方式的斗争。第三，阐释资源分配不均和恐怖主义二者之间的关系，指出财政资源分配不均衡致使西部地区难以摆脱经济发展困境，因此产生的贫困难题又与恐怖主义相关，从而说明弱势省份的长期经济停滞和社会发展落后为巴基斯坦的动荡和混乱提供了温床。文章最后探讨走廊能够为中巴双方带来的发展红利与其面临的恐怖主义挑战，并指出中国投资对缓解巴基斯坦社会不稳定状况发挥的积极作用。