上编 理念基础研究

第一章 导论

一 研究背景与意义

基于何种理念、策略及政策制度进行扶贫对一个社会的扶贫效果具有关键性的影响。自20世纪60年代联合国推行全球反贫困战略以来，各国扶贫观念与策略一直处于不断的创新和发展过程中。从世界范围看，在1960～1970年和1970～1980年这两个反贫困十年，各国扶贫政策及策略基本局限于以经济增长促进贫困者收入的增加，进而改善贫困者的物质生存状况。20世纪80年代后，国际扶贫政策视野逐步拓宽，除了基础设施投资外，向穷人提供基础医疗和教育服务等政策内容开始进入扶贫视野。扶贫政策计划的实施使贫困者的生存状况得到了一定程度的改善，但与此同时，贫困人口收益增加有限，生计脆弱，权利无保障，社会排斥与扶贫资源分配不公平，贫困者脱贫后又返贫等新的社会问题也开始凸显，“部分人口获得了好处，但同时无论从绝对意义上还是相对意义上看，它也加剧了贫困的程度”。进入20世纪90年代后，国际组织试图探索和实践新的扶贫策略，1995年3月联合国在丹麦首都哥本哈根召开了社会发展世界首脑会议，集中讨论了通过社会融洽、提高就业水平、实现性别平等等途径应对贫困的新思路，并通过了《哥本哈根宣言和行动纲领》。上述扶贫思路尽管不够具体和系统，但体现了扶贫政策发展的新趋势，扶贫内容也逐渐走向精细化，并对此后的扶贫实践观念与策略创新转变产生了重要的影响。

进入21世纪后，国际组织逐步形成了新型的系统化的扶贫理念和政策，精细化特质进一步凸显，其中非收入扶贫以及扶贫对象的实际参与权利受到特别重视，具体体现在国际组织相关的政策文件规定中，如联合国《2000年世界发展报告：与贫困做斗争》强调了为贫困者增权的扶贫形式，力图改变他们缺乏权利和生计脆弱性状态，以此挖掘和激发贫困者自身的发展潜能。世界消除贫困日的基本主题演变也显示了这一特点，包括：共同努力，摆脱贫困（2006年）；贫困人口是变革者（2007年）；贫困人群的人权与尊严（2008年）；儿童及家庭抗贫呼声（2009年）；缩小贫穷与体面工作之间的差距（2010年）；关注贫困，促进社会进步与发展（2011年）；消除极端贫困暴力：促进赋权，建设和平（2012年）；从极端贫困人群中汲取经验和知识，共同建立一个没有歧视的世界（2013年）；不丢下一个人：共同思考，共同决定，共同行动，对抗极端贫穷（2014年）；构建一个可持续发展的未来：一起消除贫穷和歧视（2015年）等。世界银行发展报告也提出了一些新的扶贫主题与思路，包括让服务惠及穷人（2004年）、公平与发展（2006年）及性别平等与发展（2012年）等。此外，国际组织还制定了特定领域、特定人群的扶贫政策，如健康扶贫政策、老人及妇女扶贫政策等，从而形成了国际组织新型的贫困治理观念与政策模式，其特征与实质可归纳为：由经济扶贫转向综合性扶贫，特别强调将贫困者收入增加与权利保障、福利公平、相关社会服务及就业参与等有机结合，目的是通过政府扶贫政策的创新最终实现贫困者全面的脱贫发展。2013年4月华盛顿世界银行与国际货币基金组织会议确定了到2030年基本消除极端贫困的具体目标。但由于传统扶贫政策思路的惯性作用及其他因素的影响与制约，难以实现扶贫政策的转型，正如世界银行指出的，“教育、医疗和基础设施服务方面的制度改革是特别复杂的，多个参与者、漫长的时间表，成本投入在前而获得收益在后，这些因素产生了许多已知和未知的反对者和风险。支持增加获得服务的机会是很容易组织的，但改进质量却很难”。因此，对于国际组织的扶贫新策略各国的实际回应并不一致。

通过扶贫创新增强扶贫实效是目前我国扶贫实践面临的一项紧迫任务。我国政府已提出力争到2020年帮助贫困人口基本实现小康生活的具体目标，贫困人口如果得不到脱贫发展，就无法如期实现全面建成小康社会的目标；没有贫困人群的脱贫致富，就难以筑牢社会公正的坚实基础。就中国的扶贫情况看，已对国际组织新型贫困治理观念和策略给予一定的积极回应和借鉴，主要表现在：一是参加了联合国机构“全球减贫与发展论坛主题”，吸收了关注贫困，行动起来（2007年）、转换发展方式与减贫（2010年）、改善民生与可持续发展（2011年）及包容性发展与减贫（2012年）等政策理念；二是体现在我国各种扶贫政策规定中，因此，世界银行与国际货币基金组织发布的《2013年全球监测报告》、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会发布的《2013年亚洲及太平洋经济社会概览》都对中国反贫困取得的成就给予了充分肯定，并认为这是当今中国引领全球减贫的重要原因。

尽管我国扶贫政策与行动取得了巨大成就，但长期以来存在的问题也不可否认，主要体现在：一是在反贫困内容或措施上，集中于贫困者收入方面，存在对其他贫困因素的忽视。实际上造成贫困的因素有很多，如目前国际上已经十分关注的脆弱性、能力贫困、权利贫困等而非物质因素。二是在扶贫行动方式上，政府长期注重使用行政手段，这在扶贫标准制定、思想观念、财政支出及政策运用中都有所体现。三是在扶贫对象上，以区域为主，缺乏扶贫目标的针对性。四是在扶贫效果上，扶贫对象的返贫率高、劳动者自身反贫困参与不足、生计脆弱、抗风险能力低、存在城乡及农村内部收入差距扩大等不公平问题，决策失误不能及时纠正、部分政策无效或者低效，社会力量参与不足，贫困者自身反贫困潜能发挥不够，不少贫困者生存质量整体水平不高，物质生活虽然有所改善，但在家庭照料、观念文化、个人技能等方面的改善还不够明显。对特殊贫困群体的扶贫应对政策与策略不具体，如农村老年贫困者，除收入较低外，照料服务、精神贫困、知识及权利等方面的贫困问题也很突出，其贫困程度更深，脱贫难度也更大，但扶贫政策缺乏精细化设计，更缺乏实际的效果。因此，要继续推进我国扶贫就必须有新的扶贫思路。

自《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）公布实施以来，我国扶贫政策的创新步伐逐步加快，总体特点是更加注重扶贫目标、内容及政策措施的精细化和全面性。随着2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2014年《社会救助暂行办法》和2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》施行，以及2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（简称《“十三五”规划》）的执行，精准扶贫和脱贫已作为我国未来几年扶贫的基本方略，提出了新的扶贫政策精神。与以往扶贫相比，新的扶贫战略具有以下特点和趋势。

其一，扶贫对象更加具体。不仅强调对区域贫困和农户家庭贫困的关注，而且强调对留守儿童、妇女、老人和残疾人等特殊贫困人群的关爱服务体系。“十三五”规划也对这些特殊贫困人群做出明确规定。2016年4月24日，习近平总书记在安徽考察时再次要求，扶贫要有针对性，切合贫困地区当地实际，依照贫困户真正贫困原因来一对一地制定出政策，逐一兜底，方能起到真扶贫作用。其目的是通过对扶贫对象的细致分类和扶贫资源的精准运用，使各类贫困人口持续稳定脱贫。

其二，扶贫内涵更加丰富。包括开发扶贫、兜底扶贫、收入性和非收入性的扶贫等。这表明我国今后的扶贫已不仅仅把目标局限在经济领域或生产领域，而且将教育、就业、医疗、健康、养老等更多的社会服务内容也纳入扶贫领域，改善贫困人口的教育和健康对缓解和消除收入扶贫，保障扶贫效果都具有重要意义，也体现了我国对扶贫内容及其内在联系认识的不断深化，我国贫困群体尤其是贫困农民的贫困具有多维性，不仅仅包括收入，健康、权利及能力等方面的贫困也不容忽视，他们在个人的物质生活、精神生活、资源获取机会、选择能力等方面都处于弱势状态，而且各种贫困往往存在相互影响的关系，需要精细全面地考虑扶贫策略。

其三，扶贫管理机制的创新。包括扶贫主体关系的改变，如国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，坚持政府主导，增强社会合力；坚持精准扶贫，提高扶贫成效。扶贫政策形成取向的改变上，突出问题导向，创新扶贫开发路径等；扶贫对象管理上，通过新的贫困人口识别机制对贫困人口进行有效识别和动态管理，深入分析不同类型的贫困及其致贫的不同原因，进而采取相应的有针对性的扶贫措施；扶贫结果考核上强调综合和精准地考核扶贫效果等。国务院还提出了以法治思维精准扶贫，加强扶贫法制化建设的要求。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出，坚持群众主体，激发内生动力及创新体制机制。国务院《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》提出了新的扶贫管理政策精神，包括建立低保与就业联动机制，鼓励、引导具备就业能力的困难人员积极就业，增强其就业动力。对实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时，可扣减必要的就业成本。加强专项救助制度与低保救助制度的统筹衔接，在重点保障城乡低保对象、特困人员的基础上，将医疗、教育、住房等专项救助向建档立卡贫困户家庭、低收入家庭或其他有特殊困难的家庭延伸，形成阶梯式救助模式。

其四，对贫困者自身的脱贫能力更加重视。20世纪90年代以来，我国学者逐步突破收入贫困的认识局限，开始重视非收入贫困的研究，尤其是能力贫困研究，这在我国新扶贫政策中都有所体现。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确提出，我国扶贫从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固已有成果、加快进行脱贫致富、提高发展能力的新阶段。国务院公布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》也提出了鼓励引导低保对象、建档立卡贫困人口以及残疾人等困难群体中具备劳动能力和劳动条件者提升人力资本，主动参加生产劳动，通过自身努力增加收入。

可以预见，我国精准扶贫的基本目的就是要实现扶贫工作各个方面的准确和细化，这是我国精细化社会治理要求的重要体现和实践形式，正如党的十八届五中全会特别提出，要推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。而作为以应对贫困为内容的社会治理重要形式的社会救助，从粗放走向精细则是其中的应有之义，这就需要对扶贫精细化的支持理念、扶贫标准及对象的科学确定、扶贫内容选择的合理性、扶贫策略具体设计及运行保障机制的系统性和科学性构建等问题进行研究和探讨。

二 已有相关研究的梳理评析

（一）关于贫困概念的新认识及应对研究

传统的关于贫困的认识是以收入状况及依此划定的贫困线为基本依据加以界定，其中又分为绝对贫困和相对贫困。《不列颠百科全书》将贫穷定义为，“当人们缺少满足基本需要的手段时，称为处于贫穷状况。在这个含义上，要识别穷人，首先需要确定基本需要的是什么东西。基本需要狭义上可定义为‘生存所必须’，广义讲则是‘达到社区一般生活水准的需要’”。相对于这一传统的对收入贫困的认识，目前已形成了多种对贫困内涵的新认识，形成了多维贫困的概念，代表性观点是除继续强调收入贫困外，还研究了能力贫困、权利贫困、健康贫困、社会贫困等概念。关于能力贫困的内涵，印度著名学者阿马蒂亚·森提出，能力贫困指实质自由的缺乏，“意味着剥夺了人们免受饥饿、获得足够营养、得到对可治疾病的治疗、拥有适当的衣服和住所、享用清洁用水和卫生设备等自由”。关于健康贫困的内涵，有人认为其应当指获得健康的能力贫困和健康权利贫困。关于社会贫困的内涵，有学者从老年人身体状况和精神慰藉两个维度进行了分析和界定，将公共福利政策的可及与可得、社区服务项目、家庭背景等多种因素作为影响老年人群社会贫困发生率的主要因素，并认为社会贫困与经济贫困之间存在明确的正向关系，建议政府和家庭在致力于改善老人的健康水平和进行精神慰藉的同时，必须改善老人的经济福利。

（二）关于精准扶贫的理论渊源、内涵及实质的研究

有学者认为，理清精准扶贫的理论渊源有助于我们更好地理解其深刻要义，其中包括“权利贫困理论与包容型增长减贫理念，参与式扶贫理念与合作型反贫困理论，涓滴理论与利贫式减贫理念”。在内涵上，“精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式”。“精准应是扶贫对象、扶贫措施与效果的精准。”“全面理解精准扶贫战略的深意，应同时着眼于宏观、中观和微观三个层面。宏观层面指认识精准、重心精准；中观层面指措施精准、管理精准；微观层面指识别精准、帮扶精准。”在实质上，精准扶贫的实质在于将扶贫资源瞄准扶贫人群，并追求贫困人口规模稳步减少的“精准”要求，指出“精准”二字是“贫困人口识别和扶贫资源（资金、项目）瞄准”。最终的目标就是帮助贫困人口彻底地实现脱贫致富。

（三）精准扶贫困境及应对策略的研究

由于多种因素的制约，精准扶贫的有效实践客观上还存在一定的困境，对此，有学者提出，通过扶贫资源的有效使用使贫困人口稳定脱贫致富和提高生活质量。然而，从扶贫效果看，扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题。精准扶贫在现实中面临源于贫困者自身、文化与社会的诸多挑战。扶贫瞄准制度受到现实和政策的双重挑战。目前，精准扶贫面临五大实施困境，“‘层级式’纵向识别与‘水平式’横向识别的矛盾、政府管理与村民自治的矛盾、政府主导与社会参与的矛盾、脱贫退出与返贫再生的矛盾、‘输血式’短期扶贫与‘造血式’常态效应的矛盾。为此，必须通过机制创新，建构复合型扶贫治理体系，以生发精准扶贫可持续发展的常态效应。精准扶贫，是在农村扶贫开发中实施精确识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及相关配套措施的减贫、治贫方式”。也有学者认为，我国在精准扶贫方面的困难体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面，应从改革贫困标准的制定方法，完善精准识别机制；完善精准扶贫考核机制；探索和建立贫困户的受益机制；改革扶贫资金管理体制和加强资金整合及在金融方面创新到户机制等方面创新精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。尽管我国扶贫开发重点村的选择对贫困村有较高的瞄准率，但不同类型的扶贫资金的使用在村级瞄准上仍有较大的差异性，而在村内依托项目进行的目标瞄准则出于捆绑条件等原因往往不能覆盖贫困群体的大多数。精准扶贫机制的推出在技术层面的靶向是此前扶贫开发工作中存在的瞄准目标偏离和精英捕获问题；中央—地方关系、社会控制理论、“社会成本”这三种视角可以为从理论层面理解与反思精准扶贫提供有价值的参考；但政策实践表明，“扶贫瞄准制度受到现实和政策的双重挑战。从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷四个方面看，当前精准扶贫机制面临严峻的挑战”。

关于如何应对精准扶贫困境，有学者从管理创新角度提出的思路是，改变贫困者的“失语”处境，因为现实中的扶贫对象往往是“沉默的大多数”，他们既缺乏影响公共舆论的资源，又无法得到与自身密切相关的信息，表达和追求自己利益的能力十分弱。如何“精准”地了解谁需要帮助，需要怎样的帮助？当务之急，应通过机制的调整，改变他们因“权利贫困”而在扶贫活动中的“失语”处境，保障其在扶贫项目的设置和管理、监督、考核等环节切实享有参与权和话语权。有学者提出，以贫困人口为中心，以基层农村社区为场域，通过政府主导牵头，吸纳企业等市场主体、民间组织或志愿者团体等社会主体参与其中，组建复合型扶贫治理主体，构建“政府—市场—社会—社区—贫困户”五位一体的复合型扶贫治理体系。这是一种倡导多元复合、协同互动和合作共治的网络型扶贫治理架构。精准扶贫的理论基础是赋权与参与式发展理念，赋权（empowerment）是赋予个人或群体权力或权威的过程。“在现实生活中，由于社会利益的分化和制度安排等原因，处于社会底层或社会边缘的弱势群体总是缺乏维权和实现自我利益主张的权力和能力。”合作型反贫困理念和参与式发展理念的引入，为贫困人口在贫困干预中的权利和需求的表达提供了机会和制度渠道。有学者认为，权利扶贫是农村扶贫的一种新的有效思路，是新农村建设背景下消除贫困的现实抉择。要以“权利扶贫”的理念为指导，实现农村反贫困工作的法治化和新突破。

（四）特定人群精细扶贫的研究

有学者认为，“农村特困老人专项扶贫颇值得关注和研究，高龄特困老人没有退休金，低保金仅能满足温饱；法定赡养人无力赡养”。这些“农村老年人的贫困凸显了转型期社会发展的‘问题性’意义，重构了政府、个体、社会与市场组织在扶贫过程中的不同定位。社会互构理论强调多元主体间的相互形塑与同构共变，重视政府与个体的双重参与及多元互动。遵循这一视角，扶贫的各个参与主体应该各负其责，建立和谐的参与机制”。有学者认为，20世纪90年代后期，国企下岗职工有2000多万，目前的城市困难居民有很大一部分就是这批下岗职工。他们中不少人现在的生活处于贫困中，这部分城市居民也应该在精准扶贫政策覆盖范围之内。

兜底扶贫政策措施中，低保的政策功能长期以来被人们认为就是通过最低生活保障保障陷入生存困境的贫困者的基本生存。近年来，低保对象的脱贫发展及生活质量问题已逐步受到学者的重视并提出了新的政策建议，有学者提出，我国社会救助制度应实行目标转变，进行新的价值观建设，在内容上重视人的价值和尊严，承认人的潜能和权利，促进个人自我实现。应当根据农村低保对象的具体情况进行不同的政策设计，对于失去劳动能力和部分劳动能力的农村低保群体要以救助为主；对贫困家庭未成年人员的人力资本培养给予资金支持；对于有劳动能力和有部分劳动能力的成年群体，视其身体和健康状况分别提供公益性工作岗位。有学者提出了对农村社会保障对象生活、就业和发展评价指标的新设计，“在对农村社会保障政策进行监测指标体系设计的同时，也应该设计一些关于农村社会保障对象的生活水平、健康、寿命、文化程度、就业、收入等指标并进行考核”。“应将其它贫困救济政策统一纳入最低生活保障制度，并使之成为面向城乡贫困人口的综合援助制度。”

简要评析

以上研究极大丰富了扶贫及精准扶贫的理论与策略，具有不可忽视的理论与实践意义，但从总体看这些研究还存在以下的缺失：一是理论研究少，经验介绍多，缺乏对核心和基础理念的阐述，更缺乏理论体系的构建；二是精准扶贫策略研究少，临时性政策建议多，未能形成全面和系统的策略认识；三是政策建议研究多，政策实践效果的保障研究少，关于精准扶贫效果保障机制的研究尤其缺乏；四是研究基本局限于或侧重于收入扶贫精准化，忽视了目前贫困者的多维性和扶贫需求的综合性特点，忽视了精准扶贫的精髓和内涵应是一个包括全面、科学、高质、高效和持续脱贫的完整过程与目标。相对于增加收入的传统扶贫策略，具有综合性和整体性的扶贫精细化研究尚为一个新的理论和实践课题。

三 本研究的基本目标

（一）确立扶贫服务精细化的基本理论

目前人们对精准扶贫的讨论主要集中在对实践策略方式的探讨，系统深入的理论研究较为缺乏，甚至存在一定的认识误区，如认为扶贫资金应直接发给认定的扶贫对象，使他们能尽快增加收入即为精准扶贫。实际上，按照现实扶贫需求及未来扶贫趋势，精准扶贫不仅是贫困者的收入扶贫，还包括机会、健康以及权利等多个领域的扶贫。这些都直接影响他们的脱贫能力，在一个社会共同体内，个人权利以及机会的贫困就意味着他能够分配到的社会资源相对较少从而会陷入贫困，进而使其摆脱贫困的能力较弱，“导致某些可行能力剥夺的原因可以比收入剥夺深层得多”。这些原因包括教育、知识、权利及健康等因素。

基本理论的确立通常需要综合运用概念、判断和推理等逻辑思维形式对客观事物进行分析和综合。本研究探索扶贫精细化基本理论的目的就是转变贫困与扶贫的研究范式，克服目前基于收入或者实物界定和研究贫困与扶贫的理论局限性，建构不同于以往的扶贫理论。如“滴漏理论”，它主张在经济发展过程中减少政府对贫困阶层和群体的优先照顾，主要依靠市场机制的“涓滴效应”来实现经济增长的成果向穷人渗漏或扩散，并带动其脱贫和致富。本研究与福利经济学强调的政府财政转移支付的扶贫理念也有一定的差别，笔者提出并探讨免于收入、健康和权利等多种贫困的扶贫理念，确立综合扶贫及精细化扶贫管理有机结合的基本理论。

（二）提出和论述我国扶贫精细化的系统目标

扶贫目标的设定是扶贫政策导向和策略制定的基本前提，本研究认为，当今我国的扶贫目标不仅应消除贫困者的收入贫困，而且要精准识别和消除其他方面的贫困，全面提升他们的生活质量，由单方面的收入帮助转变为注重发现、引导和运用贫困者自身潜能，针对性地解决其更深层的贫困问题。同样，扶贫不但是一种经济行动，更是一个如何对待人的问题，具体来讲是如何对待贫困者发展、富裕和幸福的过程。在此过程中努力消除使贫困者处于不利机会和地位的各种因素，这种扶贫目标无疑是艰巨和复杂的，但也是十分必要的。如扶贫中权利方法虽然不是直接性的，但能够使我们更好地理解一个人对于一般商品的控制和支配能力。这种能力表现为社会中的权利关系，而权利关系又决定于法律、经济、政治等社会特性，已引起了人们对贫困深层次问题的关注。长期以来，我们将保障贫困者生存作为扶贫的一种目的，而忽视了贫困者自身的建设。有学者借用印度著名学者阿马蒂亚·森的理论提出建立农村社会保障的双重目标，一是工具价值目标，即解决社会失调或社会问题，维护社会秩序；二是扶持性保障目标，即应着眼于保障农民群体的生存权和发展权。扶持性保障目标就是关注贫困者自身建构，这是远比增加他们的收入更为复杂和艰巨的目标，却是持续有效扶贫所必须加以考虑的，但目前在很大程度上这被忽视了，而这也是本书所着重讨论的问题。

以上扶贫目标与全球扶贫理念与政策目标的变化是一致的。人类扶贫最初是收入扶贫，这虽然能较快速地改变贫困者的生活状况，但也带来了一定的社会问题。正如阿马蒂亚·森所指出的，以收入作为研究的出发点会忽视贫困现象中的许多重要内容。经济上对“穷人”这一范畴的界定存在对贫困理解的局限，也可能带来政策的扭曲。“如果我们把注意力从排他性地集中考虑收入贫困，转到考虑更包容的可行能力的剥夺，我们就能按照一种不同的信息基础来更好地理解人类生活的贫困和自由（作为政策分析的参照点，这种信息基础将使用那些常被单纯的收入视角所遗弃的统计资料）。收入、财富和其他影响因素在一起时是重要的，但其作用必须被整合到更广阔、更全面的成功与剥夺的图景中去。”经济发展理论的观念变革与创新也直接影响了扶贫观念与政策的变革。法国著名经济学家弗朗索瓦·佩鲁在其《新发展观》一书中，倡导人们转换研究经济发展的视角，提出以人为中心，从哲学、社会学以及文化等领域跨学科研究发展问题，提出了“整体的”“内生的”“综合的”“以人为中心的”“关注文化价值的”新发展理论，并称之为“新发展观”。他阐明以人为中心、以文化价值为尺度的新发展观，这是发展观念的重大更新、重大进步，开拓了发展研究的新方向。马克思也认为，未来的理想社会是每个人的才能都能得到充分发展。这就是说，公正而美好的社会与每个人的充分发展有着密切联系。人的发展包括知识、道德、心理、人格等方面的发展，进而与社会经济不断发展形成有机的统一体。其中人的发展是基础和核心，意味着人人都应获得发展的机会，享有发展成果，为每个社会成员的自由发展和潜力的有效发挥创造必要条件，这是我国当今扶贫所不能忽视的目标，因为这不仅影响贫困者的收入贫困，也直接关系他们的生存质量。从不少国家的实践看，扶贫目标已经不局限于收入支持，如澳大利亚采用了社会贫困概念，对贫困的界定除了收入标准外还包括教育机会、权利、健康不足等，值得我们借鉴。

（三）构建新的扶贫策略及实施保障机制

罗斯科·庞德曾经指出，“社会科学的任务之一如何使这一过程在满足不断增长的人类需求的方面变得更为有效的手段”。本研究试图在扶贫精准化视野下实现对扶贫策略研究的新突破，形成一种既反映扶贫一般特点规律，又适合中国现实扶贫实际需要的精细扶贫策略，以应对以往长期扶贫及今后实行精准扶贫中存在的一些困境，如贫困户参与不足，扶贫供给与扶贫需求难以完全对接，信息不畅，缺乏广泛参与的扶贫管理方式，缺乏针对贫困者个体需求的帮扶政策的原则性和差异性及灵活性有机结合的政策机制，难以处理好扶贫资金统筹使用与个体特殊运用的关系，忽视对结构性贫困的应对，不能细致科学地处理好各级扶贫部门的责权与事权关系，贫困识别方法和程序单一，对健康、能力、教育及权利等非收入贫困重视不足等，缺乏微观的个人和家庭层面、中观的社区层面和宏观的国家社会层面有机结合的扶贫策略，缺乏具体的策略实施保障机制等。针对以上这些问题，本书将展开深入研究，并提出具体的应对和保障路径。

四 本研究的基本思路与方法

总体思路是以与扶贫精细化密切相关的若干理论为理念基础，将理念研究、实践策略研究及策略实践保障研究有机结合，借鉴国内外有益实践经验，探索和形成较为完整的我国扶贫精细化理论、策略和实践保障体系。在具体研究中有以下几个着力点：强调保障政策措施的针对性，以应对精细化需求；强调保障内容的精细化，以消除贫困者多维贫困；强调保障内容的整体性，以实现全面脱贫目标。现将具体研究思路展示如图1-1。

本书运用上述分析框架的主要原因与重要价值在于：有益于形成扶贫精细化新思路和策略，并为应对扶贫精细化的实践困境提供具体思路和实践保障。

在研究方法上，本书主要采取文献研究、比较研究和实证研究相结合的方法。扶贫精细化是当今世界各国面临的共同课题，尽管世界各国国情不同，但也存在一定的共性和可借鉴经验。本书通过对中外文相关文献资料的分析梳理，思考提炼中外已经积累的一些成功经验、理论观点和规律性特点，进而形成本研究的基础理论观念，对国外典型性制度经验进行研究，分析其对我国扶贫精细化推进中的制度创新及其实践的启示和借鉴意义。在实证研究中，除了分析中外相关数据外，着重对湖北、河南等地的精准扶贫政策实践进行调查研究，调查方式包括对相关工作人员深入访谈、入户调查，对贫困家庭及成员进行走访、座谈，以获取一手资料。调查内容除家庭收入、支出及劳动就业情况外，还涉及家庭结构、教育、健康及养老服务等相关权利的状况，这些实证材料既是本书提出问题和应对问题的重要依据，也是对本研究提出的理论观点的有效检验。