五 金融制度的创新和银行业危机（1933～1990年）

20世纪30～90年代，美国金融业基本上是在分业经营体制下运行的。为了突破分业经营体制的各种限制，特别是要突破银行的业务和地域范围限制，私人金融势力在体制之外探索了不少金融制度的创新形式。如1956年，美国国会通过了《银行控股公司法案》，虽然禁止多银行控股公司，但是单一银行控股公司是不违法的，一些大银行可以成立单一银行控股公司，如大通曼哈顿银行、美国银行、花旗银行等。

第二次世界大战后，美国金融业最重要的创新是出现了机构投资者，包括保险公司、年金基金和共同基金，它们积累了大量需要投资的金融资产。私人投资银行家无法再以传统的分散组织形态继续操纵美国的经济和金融命脉，逐步让位于掌握着复杂金融工具的机构投资者。

20世纪60年代以后，美国经济发生了一系列重大变化，金融市场的变化是频现脱媒状况、通货膨胀、利率被严格管制，金融业开始了各方面的金融创新。在新的历史条件下，这些变化给投资银行带来了新的业务机会与收益，美国投资银行亦不失时机地调整了经营战略与管理制度，加入金融创新和全球化的浪潮之中，创造出诸如货币市场互助基金、现金管理账户等新金融工具。

规避金融监管和放松金融管制成为金融业发展的主流。各种规避金融监管的金融工具被不断设计出来，如担保抵押贷款债务、回购协议、垃圾债券、掉期协议和远期合约等，它们在数量上和复杂性上都远远超过了传统金融工具。

20世纪的最后30年是美国金融发展史上最具变革的时期。在业界、理论界和新自由主义思潮的呼吁下，美国开始了金融自由化和放松管制的发展历程。兼并、收购、金融衍生品市场的发展，以及新的金融工具和概念的出现，使美国走在金融自由化的最前沿，“新政”时期的金融制度改革遗产被逐步废除。如1980年，美国国会通过《银行法》，取消了对存款利率上限的限制，利率市场化悄然开始。1994年通过的《跨州银行法》，废除了对银行跨州建立分行的限制。

在放松金融管制和金融自由化潮流下，美国的商业银行和金融机构逐步把金融风险问题置于脑后，一味地追逐利润，最后于20世纪80～90年代初发生了二战后首次大规模银行业危机。

美国20世纪80～90年代的银行业破产危机问题，一直是美国联邦存款保险公司、国会预算办公室、货币监理总署、美国国家经济研究局（NBER）以及专家学者关注的重点问题，它们出版了大量有关的研究报告。美国学者米什金等人从不同角度分析了银行破产的原因和影响，以及各种处置措施和手段。而国内有少数学者也研究这一问题，主要从金融监管、美国金融体制的发展变革，以及金融自由化改革等方面，论述了美国银行业陷入困境的原因、处理方法和影响。

20世纪80～90年代的美国银行业危机又称为储蓄和贷款协会的危机（简称储贷机构危机），是20世纪30年代“大萧条”以来最为严重的一次金融危机，在某种意义上也是后来金融危机的一次预演。这次危机以储蓄银行、贷款协会和中小商业银行为主，但也波及不少大银行。

1933年之前，美国银行业的危机、银行破产和倒闭是常见之事。但自从1934年建立了联邦存款保险制度后，美国银行业进入谨慎和稳健经营时期。1934～1942年，破产银行总数为393家，且多数是小银行。1943～1974年，每年破产的银行数量平均只有3～4家。

20世纪70年代后，美国新一代银行家成长起来，这些人没有经历过“大萧条”的洗礼，逐步放弃了坚持多年的保守经营的传统模式，开始经营高风险的新业务。总之，1934～1980年，美国联邦存款保险公司记录的倒闭和破产银行数量为576家，平均每年破产的银行约有10家。

20世纪80年代以后，由于放松了金融管制，取消了“Q条例”对存款利率的限制，美国经济衰退进一步加剧，加上房地产市场泡沫的破裂，政府又取消了对商业银行地域和业务的限制，监管方面出现了较为严重的逆向选择和道德风险问题。这使美国银行业出现了经营状况恶化、资产质量显著下降、股票价格日益下滑、国内和国际地位一落千丈的局面，由此拉开了1981～1994年银行业破产危机风潮。此次的银行业破产危机，呈现以下几个主要特点。

第一，破产银行数量多且持续时间较长。1981～1994年，参加存款保险的银行破产数量为2350家，平均每年约有168家。特别是1985～1992年发生了1987年10月的股灾，增加了银行破产倒闭的概率，其间破产银行总数为2109家，平均每年有260多家银行破产。这次银行破产风潮断断续续地持续了近15年。1981～1994年，每年破产倒闭的银行数量如表1-1所示。

从表1-1中可以看出，1989年是银行破产倒闭的高峰年，当年倒闭的银行为531家，以后破产银行数则呈逐年下降趋势，至1994年银行业重新处于正常发展状态。

1995年，美国银行业的发展状况出现了转机，破产银行只有8家，这是自1981年以来银行破产数量最少的一年。经过此次危机的冲击，美国政府加强了对银行业的监管，逐步扭转了银行破产倒闭的传染效应，银行业进入一个新的稳定发展时期，银行破产数量大为减少。1995～2000年，只有33家银行破产，其中1997年只有1家银行破产。2005年和2006年没有出现银行破产倒闭事件，2007年后，由于次贷危机的影响，破产倒闭的银行数量才急剧增加。

第二，地域上呈现波浪式的发展态势。先是西南地区和中西部地区，然后是东北部地区，最后是南加州。

从1984年开始一直到1993年，西南地区和中西部地区的农业银行，以及与石油和燃气行业贷款有关的银行，都成为银行破产的重灾区。1981年破产的9家银行中有7家是中西部各州的银行。从1982年开始，由于农业生产不景气、农产品出口下降、石油价格和房地产市场波动，与此有关的西南地区的银行贷款出现问题，直接导致13家银行破产。1985年，该地区破产银行数量为62家。在1986年破产的162家银行中，德克萨斯州就占了26家。在1987年破产的217家银行中，中西部地区占51家，西南地区占110家。在西南地区没有倒闭的银行中，有39%的银行利润增长为负数，不良贷款资产占银行总资产的4.2%。1988年，光是德克萨斯州就有174家银行破产。1989年，在全美531家破产银行中，西南地区有167家，占破产银行总数的近1/3。1993年，由于美国经济已经从长期的衰退中走向复苏，西南地区和中西部地区的银行业才慢慢地步入良性发展轨道，两地首次没有发生银行倒闭的事件。

1990年开始美国银行破产的地区转移到了东北部地区和加利福尼亚州，这一年东北部地区有16家银行破产。1992年，东北部地区共有43家银行破产，而加利福尼亚州有12家银行破产。但加利福尼亚州的四大银行由于业务多样化，顶住了经济衰退和银行倒闭风潮，稳健经营。1993年，东北部地区的银行经营状况有所改善，只有4家银行破产，而加利福尼亚州除外。由于军费支出减少，与军工、国防、高科技以及航天行业有关的银行贷款出现萎缩，加上房地产泡沫的破裂，加利福尼亚州经济陷入困境，拖累了当地的银行业，当年加利福尼亚州有8家银行破产。1980～1994年，美国的银行业破产危机是遍地开花，中西部地区和西南地区最为严重，其中德克萨斯州排在首位，加利福尼亚后来居上。

第三，破产银行主要集中在农业银行、中小型商业银行，以及提供农业贷款、能源贷款、房地产贷款、发展中国家贷款以及与国防高科技有关行业贷款的银行。其中，西南地区的农业银行破产数量较大。1984年，西南地区共有31家农业银行破产，占破产银行总数的37%。

而货币中心城市的大银行主要从事对外贷款。1982年，在墨西哥政府宣布无法偿还国外银行贷款之后，陆续有30多个国家宣布无力偿还贷款，使向这些国家提供贷款的美国八大银行都出现了大规模的问题贷款，出现了极大的国家风险，它们向国外的贷款是其资本的211 %。当年就有369家银行上了联邦存款保险公司问题银行的名单。

第四，打破了“大而不倒”的神话。1980年之前，人们普遍认为大银行是不会破产倒闭的，客户的存款资金无论如何都是有保障的。但20世纪80年代以后接连出现大银行破产的事件，使人们的这些传统观念发生改变。1980年4月28日宣布破产的第一宾夕法尼亚银行，前身是成立于1782年的第一家美国私人股份制银行（北美银行），在全美排第23名，是当时破产的最大一家银行。1982年7月5日全美排名第21位、位于俄克拉荷马州的佩恩广场银行也宣布破产。该银行破产时资产规模为5.168亿美元，存款总额为4.704亿美元。在1983年的50家破产银行中，就有7家大银行。1983年2月破产的最大银行是田纳西美国联合银行，其破产造成的经济损失达到3.826亿美元。而1984年5月17日宣布破产的位于芝加哥的伊利诺伊大陆银行，不仅是芝加哥地区最大的银行，而且是全美第七大银行以及全美第一大工商贷款银行，在美国14个州和29个国家设有57家分支机构。大银行的破产给美国监管当局出了一道两难选题，“大而不倒”的神话虽被打破了，但是如何处理这“大而倒”的问题因涉及政策和制度而未得到解决。

20世纪80～90年代，美国银行业破产危机的原因涉及以下几个方面。

一是业务集中于农业贷款领域，破产危机首先发生在农业银行中。20世纪70年代，美国农业生产和收入达到一个历史高峰，农业投资的需求增加很快。80年代初期的通货膨胀和高利率，使农业地产价格飙升，获得农业贷款较为容易，从而导致农业领域的信贷规模迅速增加。在提供农业贷款的银行中，农业银行损失最大。农业生产多集中在美国中西部的一些州，而提供贷款的银行都在该地区栽了跟头。此外，随着这些地区的土地价格大幅度下降，那些为购买土地和农业设备提供贷款的银行，承受了较大的信贷风险。不过破产的农业银行规模普遍较小，1984年，其平均资产为2800万美元左右，1989年为3200万美元；在数量上虽占银行总数量的23%，但如果按资产来计算的话，农业银行所占份额很小，资产超过2亿美元的农业银行占比不到1%。然而，农业银行拥有的资产占商业银行总资产的比重虽不足5%，但它们持有商业银行农业贷款总额的44%。

这些地区的经济环境确实对农业银行的破产有较大的影响，但这不是根本原因。因为在这些地区其他的许多农业银行还在良好地运行着，并没有破产，关键是它们比较好地解决了资产多样化的问题。

二是受发展中国家债务危机的拖累。美国银行业开拓海外信贷市场源于20世纪70年代后期，主要是为了应对国内金融市场结构变化，寻找新市场和盈利空间，而给外国政府贷款被看作最为保险和盈利的业务。

在对外国政府的贷款中，拉美地区的市场非常广阔。20世纪70年代的石油危机以后，拉美国家加大了借外债的力度，大量的外债是银团贷款。而这些银团贷款多半是美国的商业银行，特别是处于货币中心地区的大银行提供的，它们以欧洲美元的方式给拉美国家提供贷款。中等规模的地区性银行和非货币中心地区银行，以及许多小银行也参与了这种信贷活动。美国八大货币中心银行在1978年底就给拉美国家提供了近360亿美元的贷款，这一数字是它们总资产的9%，是这八大银行平均资本和储备的208%。

1982年，墨西哥政府宣布不能偿还到期的800亿美元的债务，由此引发了一连串的发展中国家无法偿还贷款的债务危机。其中有16个国家是拉丁美洲国家，4个最大的债务国是墨西哥、巴西、委内瑞拉和阿根廷，共欠各种商业银行贷款1760亿美元，占发展中国家贷款总数的74%。而在这些债务中，有370亿美元是欠美国八大货币中心银行的。这些贷款相当于这些银行资本和储备的147%。

为了满足拉美国家举借外债的需求，美国银行业加大了信贷规模，八大货币中心银行的拉美贷款金额从1979年的360亿美元，上升到20世纪80年代的550亿美元。高集中的大额信贷，使美国银行业的风险暴露无遗，美国一些大银行面临贷款违约风险和破产的命运。美国联邦储备体系的官员、经济学家，以及一些经济观察家已经看出银行问题的严重性，但市场信息还没有反映出这些不妙的迹象，标准普尔的信用评级以及银行股票价格都对银行有比较好的收益预期。美国的监管机构试图阻止美国银行业的冒险行为，减少其向拉美国家借款的数量，但作用不大。只有一个措施大概还有些作用，那就是银行信贷“不能集中于一个借贷者”。当美国银行业意识到问题的严重性，开始减少对这些国家的信贷时，已为时晚矣。

发展中国家的债务危机，使不少美国银行遇到了贷款违约的国家风险。事后也有人会问，既然这种贷款的风险那么高，为什么银行还会趋之若鹜呢？是否有什么外在的压力要银行这么做？显然没有任何证据能证明贷款国和国际组织强迫银行去发放这样的贷款，那些都是银行的自愿贷款行为。不少银行主管认为，拿这些石油美元再投资，可以获得更大的利润，也许这还是一个爱国的举动。

三是能源市场和价格的波动。美国西南地区的银行破产原因是多方面的，但不可否认的是，该地区能源市场和价格的波动是其银行破产的重要原因。

原油和天然气产业是该地区经济的主要支柱产业。20世纪70年代初期，美国进口原油的价格每桶仅为2.75美元，在80年代时却涨到了每桶36.95美元。但石油产品的需求还在不断增加，有人甚至很乐观地估计，油价有可能涨到每桶60美元，许多人想贷款进行石油勘探、开采和各种石油产品的提炼。面对石油行业的巨额利润，商业银行普遍扩大了对石油行业的贷款。但好景不长，仅过了几年时间，由于国际政治局势的变化、美国经济的衰退，以及产油国调整政策，油价开始下降，从原来每桶36美元的高价，跌到了每桶15美元，最低时是每桶10美元。这使那些向石油行业大量借贷的银行面临着大量的违约风险和呆账，而石油价格下降的时间持续过长，使大量银行面临破产的命运。但银行的经营者们仍然被要求维持市场份额，目的是为了在竞争环境中拉住顾客。1981年，德克萨斯州共和银行就是如此，鉴于董事会的压力，为了保住自己在能源行业的市场占有率，它选择继续向那些濒临破产的企业放贷。其董事会主席詹姆士·D．贝里把负责能源贷款业务的经理们叫到办公室，号召他们振作起来，并告诉他们说，他还要扩大能源贷款，因为他相信，石油价格一定会恢复到每桶60美元。

这是非常典型的银行经营者的心态，当时别的银行管理者也是这么想的，他们都认为石油价格的下跌是暂时的，该行业从长远来说是有前途的。一些警告的声音十分微弱。在危机来临时，银行的管理者不是理智地想办法避免更大的损失，而是选择孤注一掷，如此，银行破产倒闭在所难免。俄克拉荷马州的佩恩广场银行和德克萨斯州的米德兰第一国家银行就是因为发放了大量石油贷款而破产的。

四是房地产泡沫的破裂。美国联邦存款保险公司前主席威廉·塞德曼认为，美国银行业的破产危机主要与房地产贷款有关。20世纪80年代初期，房地产贷款占银行资产的10%左右，但到80年代中期，这一比重高达50%～60%，从而推动房地产泡沫的膨胀，出现“只要银行贷款，房地产商就建房”的局面。在80年代，银行的资产增长非常迅速，而在银行资产的增长中，房地产贷款在银行资产中的比例，从1980年的18%增加到1990年的27%；房地产贷款总额从1980年的2690亿美元上升到1990年的8300亿美元，增加了2倍多，光是商业性房地产的贷款就从1980年的640亿美元上升到1990年的2380亿美元，增加了近3倍。那些原来只给居民提供按揭贷款的中小储蓄银行也加入了这一行列。

由于面对着非常竞争性的经营环境，各个商业银行在签约时害怕别的银行抢了自己的生意，“假如我不提供贷款的话，别的银行就会抢在我的前面”，加上当时办理这种贷款费用可观，银行都普遍放宽保证条款，而对贷款的房产抵押价值的估计过于乐观。有的银行还跨州发放贷款，或者与其他跨州合作者共同发放贷款，而没有对房地产项目进行仔细的调查，对其资质没有太多了解，既没有经过专门的房地产评估机构的评估，也没有经过监管部门的评估，就很草率地签订合同。而对于储蓄银行来说，房地产贷款是一个新的投资领域，没有足够的专业技术人才，在签订合同时银行处于劣势的一方，在贷款文件中，通常有一些条款对银行是不利的，如“无追索权”（Nonrecourse）条款，使银行不能有效地从借贷者的资产中得到一些损失补偿。

美国东北地区的银行多是因为房地产泡沫而破产的。该地区银行比较集中，银行家们向来以谨慎和保守著称。但他们在房地产热中同样迷失了方向。从1983年开始涉足房地产业，到1986年他们的房地产贷款已大幅增加。而这种资产的增加是通过互助储蓄银行向股份制转制、重新注资、该地区比较高的收入水平，以及大量新银行注册成立等方式维持的。银行争相给房地产商提供融资，贷款在银行资产中的比重不断上升，1983年的平均比重为25%, 1986年为39%，到1989年高达51%，大大高于美国银行业的平均水平。

1989年，该地区出现了银行不良资产大幅度上升的严重问题，许多房地产贷款蒸发。1990年，纽约的7家最大的储蓄银行就有总数307亿美元的不良贷款。花旗银行集团总资产为2170亿美元，而贷款损失高达3.82亿美元；大通曼哈顿银行1990年的贷款损失准备金为2亿美元，同时注销了2.3亿美元的呆账。1994年，因存在大量房地产不良贷款而破产的银行，包括位于纽约、资产为74亿美元的克罗斯兰德储蓄银行，资产规模为32亿美元的美国储蓄银行，以及位于新泽西州、资产规模为35亿美元的霍华德储蓄银行。当20世纪90年代美国房地产泡沫破裂、地产价格下跌时，东北部地区的银行损失惨重。

在20世纪80年代末和90年代初期，银行破产的主要原因是过分投资于商业性房地产领域。这部分的贷款通常占其房地产贷款总额的40%以上，有的高达69%。在不良贷款中，87%是房地产贷款（1993年）；在被注销的呆账中，房地产贷款占20%，大量投资这一行业的银行没有一个能够逃脱破产的命运。1990年，美国货币监理总署的官员罗伯特·克拉克认为，银行出现经营问题和破产的主要原因是房地产泡沫。

五是金融监管机制的放松和制度漏洞。美国的金融监管是多层级和多头体制，联邦一级和州一级的各种监管机构各自发挥着不同的作用。不同级别的监管机构交叉重叠，有不同的出发点、观点和理念，因此往往会发出不同的声音。在金融监管方面，出现了导致银行业破产危机的制度性因素。

（1）放松管制的步伐过快。货币监理总署是最先积极推动放松金融管制的，联邦储备体系理事会（FRB）和联邦存款保险公司则次之，它们都同意银行业涉足一些新的投资领域。为此，立法机构相应地通过了5个法案，主要是废除了《格拉斯-斯蒂格尔法》的一些严格管制的条款，放松了金融监管，如消除了对存款利率、跨州设立分支机构的限制，对不同规模的银行实行差别存款准备金制度，允许银行跨州兼并和收购，以及赋予银行从事证券业、保险业和房地产业业务的权力等。

（2）新建立的风险监管机制具有局限性。新的风险监管机制将监管内容逐步转到对银行资本充足率的严格管理上，而宽容监管政策的实行，给银行经营者以及破产银行传递了一个错误的信号，即政府一般不会让银行破产。如最早于1982年实施的“净值存证计划”, 1986年实施的“资本宽容计划”等都是宽容监管政策的体现。而在20世纪80年代末期，这种政策被广泛用于储蓄机构和贷款协会的危机处理中，监管和处理措施的局限性显而易见。

（3）对“中介存款”的管理存在问题。为了对“热钱”进行监管，监管机构限制有问题的银行使用这一类资金。为此，银行提高了存款保险的金额，从原来的4万美元提高到10万美元，以此来吸引存款客户，加强与货币市场金融工具的竞争。

（4）放松了对银行放贷的限制。首先是不能把信贷集中于一个借款者的比例限制放松了，从原来的10%放松到15%，并规定如果资本有保证的话，还可以增加10%的信贷给同一个借款者；其次是从1983年开始，政府允许国家银行经营房地产贷款业务；最后是州一级的银行监管机构和法律允许州政府颁发执照的银行经营证券业、保险业和房地产业务，还允许它们进入其他的新行业，而这是联邦一级的监管机构不允许的。1982年以后，为了逃避法律对银行的监管，申请成立“非银行的银行”的人越来越多，对这类银行的监管基本处于无序状态。

（5）美国的监管立法是相对滞后的。美国银行业的变化从20世纪60年代就开始了，70年代变化速度加快，但是这些变化并没有在银行和金融业的立法方面得到反映。80年代以后开始的立法，不仅对银行业的经营起到反作用，而且没有及时地反映美国过去20年银行业的变化。

伴随着放松金融管制的过程，加上各方面的监管漏洞，美国银行经营者放弃了传统的谨慎原则。银行的大量资产涉及风险较高的行业，银行难逃破产的命运。

六是内部管理和控制失当。前面所谈到的几个方面的原因，虽然有不同的表现形式，但是对于银行来说，都是外部的经营环境，以及引发破产的外因，导致银行破产的关键因素是内部管理和控制失当。

从银行内部管理来说，银行破产是因为董事会和高级管理人员经营不善，缺乏全局眼光。他们没有了解当地经济、美国经济乃至世界经济的发展趋势，没有做好贷款资产组合的充分论证，盲目扩张和发放贷款，特别是商业性房地产贷款，将贷款集中于某一个行业或部门；没有认真对待贷款合同的签订，不注重贷款抵押的比例和资产，贷款发放出去以后，又没有必要的风险监管措施。中层管理人员和具体的办事人员对银行的政策又不甚了解，没有很好地贯彻和执行董事会的贷款政策。银行的内部控制制度也不完备，出现了不少管理上的漏洞，内部人员的欺诈和渎职行为时有发生。从银行内部控制来说，部门之间、上级下级之间、同级别的人员和管理者之间、银行经理与客户之间，经常出现信息不对称的现象，银行的内部控制是比较混乱的，大银行更是如此。

在20世纪80～90年代破产的银行中，或多或少地存在这些方面的问题。如曾两次破产的德克萨斯州的第一银行公司、纽约的富兰克林银行以及旧金山的美国国家银行等。

20世纪80～90年代的银行业危机主要体现在中小银行和储蓄机构上，因此并没有引起国际上的高度关注，但其实在处理这一场银行业危机的过程中，美国政府花费了大量的费用和成本，同时也探索出了一些对以后银行业危机处理有借鉴意义的模式。

20世纪80～90年代，美国银行业虽然经历了一次较大规模的机构破产倒闭风潮，但是由于当时美国银行业的全球化程度有限，这次危机没有传导到其他国家和地区，仅限于美国境内。在银行业机构破产危机和制度变迁之后，美国银行业得到健康发展，逐步从分散走向集中，从分业经营走向混业经营。

周期性经济危机和金融恐慌一直伴随着美国金融业发展的全过程。除了上述分析的20世纪80～90年代的银行业危机外，从1792年的金融恐慌开始，每隔一段时间就会发生或大或小的危机事件。如1817～1819年危机、1837年危机、1857年危机、1873年危机、1883～1884年危机、1893～1894年危机、1907年危机、1929～1933年大危机、1987年股灾、2001年网络泡沫，以及2008年金融和经济危机等。

在经济危机和金融恐慌的过程中，许多金融机构破产倒闭，这对个人、企业和国家而言都是不可估量的损失。但每一次金融危机过后，美国政府都会加强和完善金融监管制度，相应地出台一系列监管立法，而这些对金融制度的发展产生了直接的影响。