四 深化中国社会保险基金制度改革的思路与对策

1．坚持社会统筹主体地位，降低个人账户比重

中国社会保险基金运行中出现的问题，与我们在制度设计时过分看重“基金制”与“多支柱”体制的偏差有关。因此，完善中国特色的社会保险制度，需要根据目前我国资本市场比较落后、经济发展水平较低、养老金还只能满足离退休人员最基本的生存需求的国情，坚持公共保险基金制度的主体地位，弱化对个人账户过多的依赖与过高的期望值。个人账户基金的规模，应当根据客观实际确定，可以从“小账户”起步，并坚持个人账户资金来源于个人缴费的原则。如果企业缴费的话，也应当是企业的自愿行为（如企业补充保险），而非强制性的。这样可以保证个人账户的独立性与管理体制的配套改革。

2．坚持多支柱设计，完善基金管理体制

世界银行的“多支柱”体制尽管更适合于资本市场发达、管理体制健全的发达国家，但是其养老金“多支柱”体制的设计理念仍然值得肯定。因为它调动了各个方面参与养老保险的积极性，对解决老年危机是一种积极的应对措施。中国城镇传统养老金制度，过分依赖于企业、单位和政府的保障。随着市场经济的发展、产权的日益多元化、资本市场的日益完善、法制的日益健全，建立多支柱模式的养老金制度是必要的、可行的。中国可以在政府举办的基本养老保险、基本医疗保险之外，发挥节俭储蓄的文化传统，开展多种形式的补充保险，调动家庭保障、社区互助、社会慈善事业等各个方面的积极性。有必要指出，如果中国发展强制性的个人账户积累制度（第二根支柱），必须按照市场经济的要求和国际惯例，建立社会统筹基金与个人账户相互独立的管理体制。与社会统筹基金不同，个人账户不能混合使用，所有权与收益权属于个人。个人账户实行基金积累模式，要建立分散的、竞争性的社会保险基金投资公司或者基金会。应当把个人账户基金交由独立的（也可以是私营的）、具有竞争性的市场主体即基金管理公司运作。政府可通过法规与政府管制手段，对基金运作实施监控，以保证积累资金的安全性。

3．开辟非常规保险资金来源，解决体制转轨成本

导致目前中国新社会保险制度危机的一个重要根源，是政府没有为社会保险体制改革建立足够的、完善的历史债务解决渠道。智利养老金体制转换解决了两个问题：一是通过财政（“认可债券”）渠道解决了旧体制的养老金债务，这为改革创造了一个宽松的环境；二是对个人账户的积累基金进行有计划投资，实现了社会保险基金的保值增值。“二战”后联邦德国为民主德国提供社会保险财务支持的办法也可以借鉴。鉴于目前社会保险基金的正常（制度性）来源不足，应当多渠道开辟非制度性来源，以解决历史遗留与隐性债务问题。我们认为，可从以下几个方面入手扩大资金来源：一是调整财政支出结构，继续从财政渠道支付2000年以前“国有单位离退休人员”的退休金；二是变现部分国有资产，可以将部分国有股份变现，也可以出让部分国有土地、公有住房等；三是发行社会保障国债、彩票及开辟一些特殊税种（如遗产税）。

4．完善收支管理，加强投资运营，实现保值增值

中国目前社会保险基金在来源、支出管理及投资运营方面存在很多问题，应当采取坚决的、切实可行的措施加以解决。在资金来源方面，要加强制度建设，为社会保险基金建立稳定的、可持续的来源基础。（1）继续扩大覆盖面。要尽快改革原来的社会保险覆盖范围，城镇户籍的从业人员都应纳入进来。这是社会保险社会化的需要，也是降低赡养比、扩大社会保险基金来源基础的需要。（2）降低社会保险名义费率，提高社会保险基金征缴基数和征收到位率，使其至少保持在95%以上。同时，采取措施解决缴费基数不实的问题。要将社会保险基金的收缴基数从“工资总额”改为“收入总额”，应当向征收个人所得税一样，将职工从单位得到的各种“正常收入”，作为缴纳社会保险费的基数。（3）实行税务征缴体制，强化社会保险基金征收力度，逐步向社会保险税过渡。在扩大基金来源的同时，必须完善支出制度，调整支出结构，开源节流并举。（1）切实降低退休金替代率，使基本养老保险立足于保障基本需要。退休金替代率要逐步从90%以上降到缴费工资（而不是退休前的最后工资）的60%以下，或者50%左右，使基本养老保险立足于基本养老保障，并为补充养老保险留出发展空间。（2）逐步提高退休年龄，扼制提前退休，减轻养老保险基金支付压力。（3）规范社会保险基金支出调整机制，弱化非制度性措施对社保基金的冲击。社会保险基金支出的调整，必须通过科学的测算，通过制度化、法制化的渠道进行，避免临时性决策对整个社会保险基金支出预期的影响。（4）调整支出结构，改善基金管理。社会保险统筹基金应采取收支平衡的基本原则，“量出为入、略有结余”，不能没有结余，也不能积累资金过多。

目前我国对社会保险基金投资实行严格管制，与我国资本市场不完善、投资渠道少、实业投资风险大、运营监管手段落后、防范金融风险能力弱等现状分不开，是一种被动的防御策略。但从社会保险制度的长期可持续发展与国际惯例考虑，必须放宽社会保险基金的投资运营限制，在理顺社会保险制度设计与基金管理体制的基础上，拓宽投资渠道，使社会保险积累基金进入资本市场，获取更高的资金回报，实现积累资金的保值增值。（1）建立社会保险基金专业投资机构，创建基金投资监管框架。以个人账户和补充保险为主体组成的社会保险投资基金，必须逐步过渡到完全的专业机构运作。这些专业机构要设立董事会、专家理财队伍，建立基金托管人和充分的监督控制机制。要建立基金机构完善稳妥地进入与退出机制，在政府监督下形成竞争格局。（2）坚持循序渐进原则，创建优良环境。（3）拓宽投资领域，创新投资工具。目前政府只允许保险基金存入银行与购买国债，不能适应社会保险保值增值的要求。随着个人账户和补充保险基金规模的日益扩大，放宽投资限制、进入资本市场、扩大投资空间和领域，就成为客观需要。