一 社会保险基金模式的论争

在世界社会保险基金（主要是养老保险金）三种主要的筹资模式（现收现付、基金积累和混合制或部分积累制，其基本特征参见表2-1）中，引起人们关注与争论的主要是现收现付制与基金积累制。自从20世纪80年代智利从现收现付模式向基金积累模式的成功转轨，加上基金积累模式投资收益率的提高，人们对基金积累模式更加青睐，认为它是发育资本市场的重要支柱和应对人口老龄化的良方，同时有助于增加储蓄、提高资金利用率，促进经济增长。主要论证如下。（1）现收现付制无法解决人口老龄化的沉重负担。人口老龄化需要不断提高社会保险税率，可能增加失业与刺激提前退休，减少长期储蓄与投资，公共养老金隐性债务的增长，难以为继。（2）基金积累可以促进经济增长。养老金是资本市场的重要参与力量。1996年，全球资产总额约为42万亿美元，其中大约25%（10万亿～12万亿美元）为发达国家的养老金资产。（3）智利模式的成功。智利在20世纪80年代初期成功地完成了由“现收现付”向“基金积累”的转变。十多年来，不仅摆脱了亏空，而且积累资金200多亿美元，解决了养老金支付困难，减轻了财政、企业负担，在降低个人缴费率的同时提高了养老金替代率，为经济建设提供了大量资金。（4）积累模式有助于提高储蓄率，刺激经济增长。经济增长是储蓄的函数。智利与瑞士通过强制性储蓄方案，增加了国民储蓄率。瑞士储蓄率由占GDP的6%增加到8.5%，智利也有所增加。一些研究认为，养老金改革大约可以将原有的总储蓄率提高10%～30%。（5）基金投资的高回报率。一般来说，实行更开放的基金管理的国家，其投资基金在资本市场上的回报率相对较高，如法国、澳大利亚、英国、美国、爱尔兰、加拿大等国，英语民族国家的表现更突出一些（见表2-2）。（6）自20世纪70年代以来，国际上兴起了社会保障制度改革浪潮，其宗旨是要寻求国家行动与私人行动的新关系，加强个人对自己和对他人的责任。

表2-1 社会保险基金基本模式的比较

表2-2 一些国家（地区）养老保险基金投资组合、回报率、总资产状况

资料来源：世界银行编写组著《老年保障：中国的养老金体制改革》，中国财政经济出版社，1998，第79页；李连友著《社会保险基本运行论》，西南财经大学出版社，2000，第82页。

在看到基金积累制作用的同时，我们也要看到人们对基金积累模式的评价并不一致。实际上，基金积累制的作用被明显地高估了，从而导致了“凡是基金积累制就是好的”神话，理由如下。（1）基金积累并不一定增加国民储蓄率。认为积累制可以增加储蓄率的例证只有瑞士和智利，其中智利1980年储蓄率为GDP的21%，到1989年又下降为20%。因为强制储蓄只占国民总储蓄的一部分，强制性储蓄率的增加并不等于总储蓄率的提高。（2）资本市场的作用被高估了。资本市场的作用越来越大，但是风险也很大。1997年爆发的亚洲金融危机就是明显的例子。斯蒂格利茨认为，发展中国家不应简单地模仿发达国家的资本市场而应面对现实，即他们的国内资本市场即使不是必然也是很可能运行不良。（3）基金积累模式尤其是私人养老基金的管理成本并不低，甚至高于规模巨大的公共制度。美国商业养老保险的管理费和手续费占保险费的35%，英国私营基金会由于管理费造成的收益减损每年达5.2%，智利私营养老金的管理费占缴费工资的1.5%（见表2-3）。国际劳工组织通过调查认为，在养老保险的行政管理问题上认为公共部门比私营部门开支昂贵显然是错误的。（4）保险基金模式转换需要大量政府补贴，智利如此，其他国家同样如此。（5）过于强调基金积累，虽然在某种程度提高了（但不完全是，目前尚未有充分证据）资金效率，但同时降低了社会保险制度的“再分配”功能。因为只有积累资金多的个人得到的才能多。这又涉及一个基本的价值判断问题，即如何看待社会保障的“再分配功能”问题，如何“平衡”社会保障制度的“公平与效率”问题。

表2-3 国际劳工组织1987～1989年社会保障管理费用开支调查

资料来源：中华人民共和国财政部、美国林肯国民集团编《社会保障制度改革及其基金管理：全球共同的话题》，现代出版社，1998，第248页。

理论界对现收现付模式与基金积累模式的争论并没有完结，目前也没有形成倾向性的结论。站在不同角度可以得出不同看法。国际劳工组织的学者圭亚认为，世界银行的《老年危机对策》声称存在着危机，但是该报告提出的危机解决办法不仅没有为养老待遇水平提供更好的保障，而且潜在的风险比正确设计和管理的固定待遇制更大。世界银行的“报告”也承认，如果没有发达的资本市场，又无力建立有效的管理机构，对很多国家来说，采用固定缴费的解决办法是不切实际的。从实践上看，世界大多数国家，包括OECD在内的发达国家，曾经或至今仍实行现收现付模式，其养老保险的基础仍然是政府举办的公共养老保险。目前世界上只有斐济、加纳等18个经济发展水平差别大、社会化程度较低、经济总量规模较小的国家采用基金积累制度。但是，鉴于现收现付模式的弊端和基金积累制的优点，并受智利等国成功转向或实施基金积累制的鼓舞，世界银行于20世纪90年代初提出了包括基金积累制的“多支柱”模式，并对很多国家（包括中国）社会保险制度的改革产生了一定影响。