四 从单位保障到社会保障：“三条保障线”与“两个确保”

自20世纪90年代起，中国面临着日益严重的失业、下岗和城市贫困问题。这一时期城镇从业人员的持续上升，却伴随着传统就业人员（城镇职工）数量的不断下降。职工人数最低的2003年比最高的1995年减少4416万人（自2004年起出现小幅上升趋势），导致城镇职工下降的主要因素是经济体制改革和经济结构调整过程中国有企业和集体企业职工数量的锐减。在短短十几年的时间里，国有、集体单位从业人员共计减少7784万人（职工减少7534万人）。这是人类历史上尤其是工业化以来最大规模的经济结构和就业结构调整。其中在亚洲金融危机爆发后的1997年和1998年，是中国经济结构和就业结构调整最剧烈的两年。这两年共减少国有、集体从业人员3239万人（职工减少3193万人）。如何应对如此严峻的失业下岗高峰，成为中国政府必须面对的严峻挑战。

中国在经济体制改革和经济结构调整过程中对传统的单位保障制度进行了一些改革。20世纪90年代，中国开始明确改革单位保障制度，逐步建立社会化的社会保障制度。1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对国有企业职工养老保险制度进行改革。自1993年起，一些城市逐步建立起比五保救助制度覆盖面更宽、保障标准更高一些的城镇居民最低生活保障制度。这些改革尝试在1993年颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确为建立与社会主义市场经济体制相适应的、多层次的社会保障体系，包括社会保险体系、社会救助体系等。围绕上述目标，中国政府在90年代初期进行了城镇职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度的改革试点，并逐步建立失业保险制度（1994年之后明确改称“待业”为“失业”，直到1999年才正式确立失业保险制度）、工伤保险、生育保险和城市居民最低生活保障制度。但是，这些刚刚建立的社会化保障制度规模很小，一时无法解决那么多集中失去工作的国有、集体企业职工的保障需要。比如，1996年全国有553万名登记失业人员和815万名下岗职工，能够得到失业保险金和失业保险待遇的只有331万人，只有当年失业下岗人员总数的24%; 1997年，能够得到失业保险金和失业保险待遇的只有319万人，只有当年失业下岗人员总数的26%;1996和1997年，城市居民低保人数只有85万人和88万人，远远小于陷于贫困的人口数量（总数约为2000万人）。那些没有参加基本养老保险的困难企业，其离退休人员也无法或者不能足额从基本养老保险制度中得到养老金。可以说，建立初期的失业保险制度、城市居民最低生活保障制度和企业职工基本养老保险制度，只能部分地解决当时已经十分严峻的失业下岗、城市贫困和养老金按时足额发放问题。

这些问题的解决不仅关系着上述几千万人的基本生活与切身利益，而且直接关系到社会稳定，关系到我国在亚洲金融危机的形势下完成经济体制转轨与经济结构调整的攻坚任务。特殊时期必须实行特殊的政策。“三条保障线”就是在这种背景下出台的。

三条保障线是指国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三种制度。其中，最具特色的是国有企业下岗职工基本生活保障制度。

下岗职工是中国在20世纪90年代提出的一个专有名词。尽管从90年代初已经出现了下岗职工，但中国从1997年起才开始公布每年的下岗职工人数。应该说，1996～2000年，中国每年结存的下岗职工总数规模接近1000万人，远远超过登记失业人员数量。国有企业下岗职工又是主体部分，年度规模也超过登记失业人员数量。因此，做好国有企业下岗职工的生活保障，其意义不亚于建立一个单独的失业保障制度。这是一项具有中国特色的过渡性措施。为了完成国有企业减员增效的任务，国家对国有企业下岗职工提供的优惠政策主要有下岗职工可得到基本的生活费，企业有义务为其上各种社会保险，如果再就业或自谋出路还可以享受一些优惠政策，如税收减免政策、工商登记优惠政策、信贷优惠政策等等。下岗职工得到上述保障的前提是进入再就业服务中心。再就业服务中心作为下岗职工的托管机构，其运营资金来源于财政、企业、社会（失业保险）三方，其中中央财政每年补贴100亿元左右。按照政策规定，下岗职工进“中心”就要签协议，在“中心”的时间最长是3年，3年期满就必须解除同所在企业的劳动关系，仍然实现不了再就业的转入失业保险。由于资金来源比较稳定，下岗职工的基本生活是有保障的，保障的人数占全国国有企业下岗职工总数的95%左右。再就业服务中心不仅负责国有企业下岗职工的生活保障，而且积极开展再就业培训、职业介绍，促使1/3～1/2的下岗职工实现再就业。

中国在建立下岗职工基本生活保障制度的过程中，抓紧完善失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，作为建立社会化的社会保障制度的当务之急。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，将“待业保险”改为“失业保险”、将“待业救济金”改为“失业保险金”，覆盖范围从国有企业扩大到城镇各类企业和事业单位，提高了失业保险费的缴费比例（单位由工资总额的1%提高到2%），增加了个人缴费（本人工资的1%），规定了失业保险金的给付标准和期限。失业保险金标准低于当地最低工资、高于当地城镇居民最低生活保障线，领取期限最长为24个月。同时颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，进一步明确了失业保险的覆盖范围和缴费义务人，以确保失业保险金的承受能力。《失业保险条例》的颁布实施，为承接下岗职工“出中心”提供了制度和资金保证。

同时，为解决很多陷入贫困的城镇居民如下岗人员、待业人员、退休时间长的老人等的生活问题，1997年9月国务院颁布了《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年年底在全国所有城市和县政府所在镇都要建立这项制度。在总结各地建立低保制度工作经验基础上，国务院于1999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确了最低生活保障制度的救助原则，对传统“三无”人员按最低生活保障标准全额救助，对尚有一定收入的城市居民按家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的差额享受。为了切实解决贫困居民的生活困难，国家提高了最低生活保障线的标准和财政支持力度。截至2000年3月，全国有301万城市贫困人口进入了保障范围，其中企业职工、失业和退休人员为236万人，占保障总数的78%。

为了促使国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三条保障线发挥有效作用，国务院还于1997～1999年集中出台了一批建立健全社会保障制度的政策法规，这些制度与三条保障线一道，成为抵御1997年亚洲金融危机影响、扩大内需和遏制通货紧缩趋势、配合国有企业改革的重要措施。为了使上述各项法规措施发挥有效作用，政府进一步明确了“两个确保”的政策。“两个确保”一是确保进入再就业服务中心的国有企业下岗职工按时领到基本生活费，并由中心代缴社会保险费，确保参加养老保险统筹的企业离退休人员基本养老金能够按时足额领取。

三条保障线和“两个确保”的政策为中国成功应对20世纪90年代中后期的下岗失业高峰做出了巨大贡献。以2000年为例，全国有330万名失业人员领取失业保险金，约650万名国有企业下岗职工领取生活费，300多万城市贫困人口享受最低生活保障。这些人员总数超过1200万人，占当年城镇从业人员总数的6%左右。其中得到失业保险金和下岗职工生活保障费的人员接近1000万人，超过城镇下岗失业人员总数的60%，较好地保障了上述困难居民的基本生活，维护了社会稳定，促进了经济体制改革和经济结构调整的顺利进行，为中国渡过亚洲金融危机后出口大幅度下降、经济增长乏力的难关，为中国经济恢复高速增长势头、加入WTO进行了准备，做出了积极贡献。