二 中法城镇化概念比较研究

界定概念是展开学术研究的前提。要对中法两国城镇化道路进行比较研究，需要先考察“城市”、“农村”以及“城镇化”等名词在中法两国实际政策操作中的内涵。在中国和法国，都存在从空间上将国土划分为“城市”和“农村”的做法，不过两国的学术界和决策当局对城市与乡村的理解大相径庭。

在中国，《现代汉语词典》对城市的定义是“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心”，这是中国对成熟城市的较粗略的描述。不过，理解中国的城市内涵关键在于突破人口、产业、土地等基本层面，深入制度层面理解城市的设立机制和等级差异。一方面，中国的一个人口聚集的区域被称为城市，不是由某些经济社会指标决定的，而是经过中央政府严格审批的；另一方面，中国的城市是有行政级别的，包括直辖市、副省级城市、地级市和县级市等。不同行政级别的城市在行政和立法权力、财政支撑能力、金融资源动员能力以及公共品供给能力等诸多方面都存在很大差异，行政级别越高，支配资源的权力就越大。省级和地级城市管辖范围很大，包括城区和广阔的城市外围区域。从政治上看，地级以上城市领导着县级城市，前者具有支配后者的权力。

基于这样的城市概念，10余年来，中国的城镇化是由具有建设型政府特征的各级地方政府动员土地、资本、劳动力等各种要素，运用手中的审批和决策权，沿着“造城”的路径，以行政化方式自上而下展开的。“造城”运动的基本逻辑就是政府通过规划和建设各种类型的工业园区、开发区和新区，在较短时间内整合各种资源，进行海量投资，完成产业集聚和就业创造，从而实现人口集中，提高城镇化率。

在法国，“城市”和“农村”只是两种具有不同空间分布特征的地域，并非泾渭分明的不同行政建制。无论在城市地区还是乡村地区，均遵循从大区到省再到市镇的行政等级体系，并且均以市镇作为最基本的行政单元。截至2007年底，法国本土共有市镇36569个，其中既有人口超过百万人的特大城市，如巴黎、马赛、里昂，也有人口不足千人甚至不足百人的乡村村落，它们无论土地面积大小、人口数量多少、经济实力高低以及城镇化进程快慢，均享有完全平等的行政地位，拥有完全相同的自治权力，且遵循完全相同的管理规则。既然法国的城乡差别不体现为行政等级差别，那么，法国城市与乡村到底有什么样的系统性差别呢？

根据法国国家统计与经济研究所（INSEE）的定义及其他相关材料，“乡村地区”与“城市地区”的主要差异在于以下5个方面。

（1）建筑密度。乡村地区的建筑密度比城市地区低，两组毗邻的建筑物之间的距离通常大于200米，从而使得乡村地区拥有较多的自然空间和农业用地。

（2）人口规模。人口不足2000人的市镇被称为乡村；人口多于2000人的市镇则被称为城市。

（3）人口聚居程度。以市镇为单位，乡村地区聚居在相邻建筑物间距小于200米范围内的人口占比不到50%，城市地区这一比例大于50%。

（4）产业发展。与自然空间和农业用地相关的产业活动在乡村地区的经济发展中占有重要地位，在城市地区则相对不太重要。需要指出，这里所指的与自然空间和农业用地相关的产业并不局限于第一产业，它既包括第一产业中的农业，也包括第二产业中的农产品加工和第三产业中的旅游业。

（5）交通通勤。城市地区是有早晚通勤的区域，并且其中至少有40%的人口在某城市中心区工作，不符合这些条件的区域则为乡村地区。

上述5个基本方面都与行政等级无关，而体现了对城乡之间经济社会发展状况的区分和界定。这与主流文献对城市的理解比较接近，现代经济学家通常认为，城市的基本特点至少包括较高的人口密度、拥挤的市内交通、昂贵的土地、用资本替代土地等方面（梅什科夫斯基，1996）。根据中国社会科学院课题组2014年7月在法国调研获得的信息，法国国家统计与经济研究所将城市定义为以下4个概念的总和：①“城市单位”（Unité urbaine），指居民超过2000人，且相邻建筑间隔不超过200米的市镇或市镇群；②“城市极”（Pôle urbain），特指拥有超过1500个工作岗位的“城市单位”；③“外围环状带”（Couronne），指“城市极”的周边超过40%的居民在“城市极”就业的市镇；④“城市区”，指“城市极”及其“外围环状带”的整体。这一概念与中国的城市概念截然不同，更像中国话语体系中的“经济带”或“生活圈”。

总体来看，城市与乡村在法国并非泾渭分明的一对概念，人口密度、就业情况、产业发展、交通、土地利用等因素均是法国刻画城乡的重要参考指标。20世纪下半叶以来，法国不再将城镇化率作为判定现代化程度的唯一指标，转而通过“领土整治”寻求城乡间以及不同城市间的平衡发展，对巴黎进行规模控制和社区多功能化改造，大力发展中小城市，建立协调的城市网络，并在城乡协调共同发展的基础上实现城乡一体化，力图使土地、资金、人才等要素资源得到合理、有效的配置。

我们应注意到，当下的中国已经走完了遍地开花、快速扩张的城镇化阶段，目前需要推进基于城镇化的综合配套体制改革，变城乡分割为城乡一体化，从等级制城镇化变为居民权利较为均等的城镇化，抑制“摊大饼”式的土地城镇化，加快人口的城镇化，并以此为基础重构城市、城乡和空间秩序，提高城市人口密度，提升城市的聚集功能，重塑城市的产业竞争力。而这些目标均可被包含在上面提及的法国的城市概念之中。换言之，中国力图实现的新型城镇化目标比较接近几十年以来法国对城镇化的理解。观察分析法国在实现城乡一体化和城市间平衡发展等目标方面的制度、战略、政策、绩效对制定中国未来的城镇化战略颇具借鉴价值。

由于“领土整治”是法国推行城镇化战略的主要工具之一，而且土地资源在空间上的配置效率高低又直接关乎城镇化的成败，故而本章余下部分拟从法国的土地入手，考察法国的国土开发和城市规划概况，特别将重点考察法国各级政府在国土开发和空间规划中所发挥的作用。