第二节 开放的阶段性与渐进性

一 第一阶段实现开放在地域上的平衡

中国正在进行一场新型的改革开放。这轮改革开放不仅仅是37年前开启的改革开放的延续和纵深发展，更是根据中国和世界发展的新形势提出的，对中国未来的发展具有重大意义。开放的地域平衡体现在国内开放平衡及国外开放平衡两个方面。我国过去的开放是沿海的开放，是对发达国家的开放，旨在从发达国家寻找开放的红利。如今，开放是向沿边西部内陆的开放，是对发展中国家的开放，欲从发展中国家寻求开放的红利。

自由贸易区的建设。我国自贸区的建设是我国在新形势下面向世界的主动实验。上海自由贸易区已于2013年正式挂牌，是实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施的试验田。上海自贸区2013年版负面清单大幅度减少至190条，2014年版负面清单大幅度减少到139条，减少了26.8%, 2015年版负面清单比2014年又减少了17条。“截至2014年11月底，上海自贸试验区一年投资企业累计2.2万多家、新设企业近1.4万家、境外投资办结160个项目、中方对外投资额38亿美元、进口通关速度快41.3%、企业盈利水平增长20%、设自由贸易账户6925个、存款余额48.9亿元人民币”。2015年自贸区范围不断扩大，广东、福建、天津已被批准建设自由贸易区，还相继有内陆地区正在申报自贸区。广东自由贸易区，主要将自贸区打造成为粤港澳深度合作示范区及21世纪海上丝绸之路的重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。其主要任务就是探索更开放、更便利的国际投资贸易规则。天津自由贸易区意在构建京津冀协同发展，借“一带一路”服务带动环渤海经济。福建自由贸易区，旨在进一步深化上海自贸区的改革方案。据商务部统计，截至2015年9月，中国四个自贸试验区建设取得了明显成效。上海、广东、天津、福建四个自贸试验区共新设外商投资企业4639家，吸收合同外资3461.1亿元人民币。上海自贸试验区新设外商投资企业数同比增长52.6%，广东、天津、福建自贸试验区自挂牌后新设外商投资企业数同比增长均在3倍以上。我国将在继续维护多边贸易体制在全球贸易发展中主导地位的同时，加大实施自由贸易区战略力度，努力建设以周边为基础、面向全球的高标准自由贸易区网络。

加快内陆和沿边地区对外开放步伐。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将扩大内陆沿边开放提上日程，指出要支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊；加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。相对于沿海地区，我国内陆和沿边地区开放型经济发展比较落后。一方面，扩大内陆沿边开放可以减少资源限制，促进资源有效流通利用，有效提升中西部经济主体及企业竞争力，带动加快推动内陆沿边地区经济发展，形成全国区域发展的新开放高地。另一方面，扩大内陆沿边开放可以加强中西部地区同周边国家和区域基础设施的互联互通，可以发挥更大的辐射和带动作用。丝绸之路经济带向西可以辐射到上合组织成员国及东欧国家，广西云南经济走廊可加强同东盟的交流。此举将会更有利于我国构建东中西良性互动、互补支撑的全国统一大市场，在内陆沿边开发开放中形成中国经济发展的新优势。

大力推进“一带一路”建设。“一带一路”东起势头强劲的东亚经济圈，西至发达的欧洲经济圈，连接起一条横贯东西的经济带，更好地促进了世界各国的共同发展。目前，经过二年多来的实践表明，共建“一带一路”不但为中国进一步巩固了来自中亚和俄罗斯的能源供给，为经济持续发展提供了可靠、安全的周边保障，而且使与中国合作的中亚国家摆脱了“内陆国”“双重内陆国”的困扰，为其经济发展提供了更大的地缘空间和广阔市场。中国与海湾国家、南亚和西亚国家、中东欧国家以及欧盟、东盟的合作将日益深化。

二 第二阶段构建开放型经济新体制

当开放向纵深发展之时，开放倒逼我国经济体制方面进行改革，这就使得开放进入到构建新体制阶段。对国有企业体制机制的改革是为了让国企走在开放的最前沿，以带动中国所有企业走向国际市场。推进国企国资改革，完善产权保护制度，支持非公有制经济健康发展，进一步增强市场主体活力。2014年国务院国资委宣布，在中央企业实行四项改革的试点，分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点及向央企派驻纪检组试点。其目的主要是探索建立混合所有制有效制衡的治理体系，探索职业经理人制度和市场化劳动用工制度，探索市场化激励和约束机制，探索混合所有制企业员工持股；此外，国企负责人和高管薪酬制度改革正在推行，行政任命负责人和高管薪酬大幅度下降，与一般员工收入差距缩小。2015年中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，其他配套文件也陆续出台。还出台了关于进一步深化电力体制改革的若干意见，全面启动新一轮电力改革制度等。

完善产权保护制度。2013年党的十八届三中全会的《决定》首次提出完善产权保护制度，并指出产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济的产权和合法利益，而不是只保护公有制经济的产权和合法权益。产权制度的完善有利于强化政府有效保护产权的职责，同时防止政府变为“掠夺之手”；同等保护各类产权，特别是同等、有效地保护非公有产权。2014年，知识产权工作取得显著成效。知识产权数量持续快速增长。全年共受理发明专利、实用新型和外观设计申请236.1万件，其中发明专利92.8万件，同比增长12.5%，申请量连续四年居世界第一；知识产权行政执法和司法保护进一步加强，全国专利行政执法办案总量24479件，同比增长50.9%。

促进非公有制经济发展。非公有制经济在我国经济社会发展中扮演着非常重要的角色。2014年我国私营企业达到1546.37万家，注册资本达到59.21万亿元、个体工商户为4984.06万家，资本达到2.93万亿元，包括私营企业、个体工商户在内的非公有制经济对GDP的增长、就业、投资、扩大就业、增加税收等方面都做了突出的贡献。党的十八届三中全会《决定》指出要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。在推进非公有制经济发展过程中，为保持非公有制经济与公有制经济平等的法律地位及竞争地位。《决定》规定：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正地参与市场竞争、同等受到法律保护。”

市场体系改革的关键是正确处理好政府与市场的关系，实现商品的价格由市场决定。这是为开放营造良好国际与国内市场环境的着力点。正确处理好政府与市场的关系。在现代市场经济条件下，市场是看不见的手，在资源配置中发挥决定性作用；政府是看得见的手，主要是弥补市场失灵。无论是使市场在资源配置中起决定性作用，还是更好发挥政府作用，都要搞好政府和市场“两只手”的协调配合。正确处理好政府与市场的关系，首先，就是要建立公平、开放、透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制订负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，首次明确我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，建议一到两年内基本实现中央和省级负面清单管理，并赋予地方改革更大的试点权，推动多个自贸区商事制度。其次，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。最后，对必须国有控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，放开竞争性业务。

价格改革正在稳步进行。党的十八届三中全会以后，大批商品和服务价格陆续放开由市场决定，中央政府管理的近六十项商品和服务价格已放开或下放，全部农产品、绝大多数药品、绝大多数专业技术服务价格都已由市场定价。中央直接定价的项目仅剩二十多项，且已按照三中全会要求确定限定在公共事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。一些重要的领域，如电力、天然气、成品油、医疗、铁路运输等领域价格市场化程度明显提高。输配电价改革试点已由深圳电网扩大到其他六个省域电网，跨区跨省输电价格全部放开；非居民用存量气和增量气价格顺利并轨，非居民用气价格将逐步放开，居民生活用气也将建立阶梯价格制度；成品油价格也基本实现了市场化；2014年发展和改革委员会等部门宣布放开非公立医疗机构医疗服务价格，标志着医疗改革向前迈进了一大步；铁路货运价格基本理顺，并建立了上下浮动的灵活调整机制，对推动铁路运输企业转变经营观念、灵活应对市场供求变化、更好满足社会需求发挥了重要作用。地方价格改革也在同步推进，平均减少定价项目55%左右，市场活力被进一步释放，上海、北京等11个地区已经完成地方定价目录修订，等等。

深化财税体制改革。进一步完善公共财政体系，更有效地发挥财政政策对稳增长、调结构的积极作用。财税体制改革主要集中在以下三个方面。

第一，调整中央和地方政府间财政关系，构建有利于发挥中央和地方积极性的财政体制新局面。十八届三中全会在“发挥中央和地方两个积极性”的旗帜下，将财政调整改革作为新一轮财税体制改革的重点任务，明确了改革的目标是建立事权与支出责任相适应的制度，同时要求稳定中央地方收入分配格局，调整收入分配方式。随着计划经济向社会主义市场经济的转变，为解决我国现行的分税制财政体制，转变政府职能，分清哪些责任必须是政府承担的，哪些责任可以是社会和市场承担的，有必要进行改革，以解决当前财政运行中存在的中央和地方财权事权不匹配、转移支付不规范、地方债务风险上升等一系列问题。十八届三中全会的《决定》已经确立改革的基本方向，即建立事权和支出相适应的制度，主要把中央该管理的事务管理起来，对地方的事权充分简政放权。“十三五”规划《建议》提出：建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。财税体制改革关系到整个国家治理体系和治理能力，中央和地方的关系，政府、企业、居民个人三者之间的关系，扮演着国家治理现代化的基础和重要支柱的角色，是改革的重点和难点。

第二，改进预算管理制度，加快建设全面规范、公开透明的现代预算制度。按照2015年颁布的新《预算法》及已经出台的国务院、财政部等各项文件，预算改革的任务主要包括：建立透明预算制度，实现中央和地方政府预决算以及所有使用财政资金的部门预决算除法定涉密信息外全部公开；规范地方政府债务管理，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行限额管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制；改进年度预算控制方式，公共预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政府拓展，建立跨年度预算平衡机制，实现中期财政规划；推进政府财务规范，推进权责发生制财务报告制度建设，制定发布政府会计基本准则，发布政府财务报告编制办法及操作指南；落实政府购买服务管理办法，提高政府购买服务资金占公共服务项目资金的比例。

第三，完善税收制度，建立有利于社会公平的税收制度体系。目前，税制改革中，营改增、消费税、资源税改革先行推进；环境税、房地产税和个人所得税改革也取得了一定成就；最难的事权和支出责任划分改革，需在相关税制改革基本完成后进行。正在推进的“营改增”改革，已逐步扩展范围到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等方面。自2012年到2014年年底，“营改增”三年累积减税3746亿元，超过95%的试点纳税人减轻了税赋。同时扩大小微企业税收减免政策，进一步扶持小微企业的发展。继续控制和压缩“三公”消费支出。财政支出继续向民生倾斜。消费税则在原来改革的基础上，进一步扩大征税范围、征收环节和税率结构。重点将高能耗、高污染的产品以及部分高档消费品、高档服务纳入征收范围。同时为适应人们收入水平的提高，将部分已成为正常消费品的应税产品从征税范围内剔除，或降低税率。资源税在原来的目标石油、天然气和煤炭实行从价税基础上，扩大适用范围，特别在水流、森林等资源生态空间，全面推行从价计征改革。

为了适应国际新形势，中国进一步扩大金融开放。主要是解决推动原有金融体制的改革以及民营金融机构的市场准入问题。推进金融体制改革，健全金融有效服务于实体经济的体制机制，进一步扩大金融业对内对外开放，推进利率市场化和人民币资本项目可兑换，建立健全多层次资本市场。由于我国的经济发展情况导致我国的金融市场是一个政府监管过度、干预过多的市场，是一个准入门槛高的国有垄断市场，因此导致了金融市场对资源的配置扭曲现象严重，金融进入实体经济的监管没有打通，迫切需要加大金融改革力度。因此我国从利率市场和资本市场的改革开始，因为前者在于让各类经济主体可以自由地进行不同的交易融通，从而由市场决定不同资产的价格，后者要求建立多层次的市场结构、多样化的投资品种的市场结构以及多元化的投资主体。

党的十八大以来，中国金融市场改革成绩突出。例如，利率市场化改革已基本完成，银行存款利率上限已经开放，推出大额存单，实行存款保险制度，五家民营中小银行也已陆续开业，人民币国际化程度不断提高，人民币被批准纳入国际货币基金组织特别提款权（SDR）篮子，说明国际社会已经认可人民币是可以自由兑换的储备货币。

在经济结构矛盾中，金融领域存在的问题比较突出。金融体制改革不到位，使得经济增长中产生了很多结构性矛盾。首先，中小企业融资贷款难的问题没有得到根本性的解决；其次，在金融市场尚未开放前，金融分业监管和金融混业经营的发展趋势不相适应；最后，在“互联网+”的背景下，经济转型升级给金融创新带来了更多机遇的同时，金融严重脱离实体经济的问题日益凸显。因此，金融体制改革已经成为加快我国机构性改革的重大任务。

我国要建设现代化的金融体系仍旧任重道远。2015年国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（简称《意见》）对下一步改革的目标做了大概的要求。在利率市场上，加强金融市场基准利率体系建设，完善利率传导机制，健全中央银行利率调控框架，不断增强中央银行的利率调控能力。完善人民币汇率市场化形成机制，增强汇率双向浮动弹性，推动汇率风险管理工具创新。稳步推进人民币资本项目可兑换，扩大人民币跨境使用，择机推出合格境内个人投资者境外投资试点，进一步完善“沪港通”试点，适时启动“深港通”试点。建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，提高可兑换条件下的风险管理水平。修订外汇管理条例。在资本市场上，为丰富金融产品种类和投资选择，推进信贷资产证券化，鼓励发展债券市场，制订出台私募投资基金管理暂行条例，开展商品期货期权和股指期权试点，推动场外衍生品市场发展。推动证券法修订和期货法制定工作，推进公司上市将逐渐从审批制改为注册制。

稳步推动民营金融机构的市场准入。中小型民营金融机构能够进一步完善我国多元化、多层次的金融机构体制，进一步激活金融市场活力，促进利率市场化改革，为破除我国小微企业融资难、融资贵的难题，为经济的创新发展和转型升级提供更有针对性的金融服务。我国中小型民营金融机构的发展相对比较落后，市场准入门槛很高。以银行业为例，虽说民营资本在我国银行业资本中已经达到了一定比例，但是严格意义上由民间资本发起设立的中小民营银行仍长期处于空白状态。

2013年，国务院总理李克强在主持国务院常委会上首次提到：“鼓励民间资本参与金融机构重组改建中，并探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行。”随后，银监会在9月发布的《关于中国（上海）自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》中明确指出：“支持民营资本进入区内银行业。支持符合条件的民营资本在区内设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。”这是我国对设立民营金融机构释放的积极信号。2013年11月，十八届三中全会通过的《决定》，明确提出：“扩大金融业对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”2014年3月11日，银监会选择了一批民营资本参与到五家民营银行的试点工作中去，试点分别在天津、上海、广州以及浙江等省市展开。当前，获得试点的民营银行主要有四种经营模式，分别是“小存小贷”（限定存款上限，设定财富下限）；“大存小贷”（存款限定下限，贷款限定上限）；“公存公贷”（只对法人不对个人）；“特定区域存贷款”（限定业务和区域范围）。

当前，我国的民营金融机构还处在起步阶段，要想推动民营金融机构的稳步发展，未来还需要进一步降低民营金融机构的进入门槛。首先要取消设立民营金融机构的数量限制，提高民营金融机构的竞争力度。以民营银行为例，当前的试点阶段，我国对民营银行的设立存在严格的数量限制，民营银行之间几乎不存在竞争，难以激发民营银行的活力和创造力。以后，需要取消设立民营金融机构的数量限制，提升民营金融机构的竞争力。放宽民营资本的进入领域，增加民营金融机构的种类。当前我国的民营金融机构主要集中在银行领域，未来要将民营金融机构进一步扩展至保险、证券等领域，进一步丰富民营金融机构体系。放开对民营金融机构的区域和业务限制。此次民营银行的试点地域特征明显，不利于民营银行使用区域外的资源发展自身，未来应该鼓励和推动民营金融机构跨区域经营。另外，此次民营银行试点对其业务范围做了比较严格的限制，要求“与现有商业银行实现互补发展，错位竞争”，但是这五家民营银行只是从事金融业务的边角业务，其经营的业务范围只局限在小微企业上，仅仅弥补了国资大银行对小微企业支持力度不够的空缺，还要承担国资银行不愿意承担的风险。未来需要放开民营金融机构的业务准入限制，鼓励民营金融机构与其他金融机构的竞争。存款保险制度的完善，可以减少出现民营金融机构风险的扩散。对于处在初步阶段的民营金融机构来说，风险控制可能成为其主要薄弱环节之一。我国在2015年5月1日正式实施的存款保险制度的一个重要作用就是缓冲因银行机构——包括民营银行——破产可能引起的风险扩散。