第二章
南海区社会工作发展沿革

第一节 南海区社会工作出现的背景

佛山市南海区地处广东省中部、珠江三角洲腹地，毗邻广州，面积为1073.82平方公里，下辖6个镇和1个街道，共有67个村委会、182个社区居委会和278个社区服务中心，常住人口为258.88万人，其中户籍人口为126.52万人。2016年南海区税收收入达279.42亿元，占全市国税收入的34.3%，占比超过1/3，收入规模居于五区之首。在佛山五区之中，南海不仅在经济发展方面是领头羊，在社会工作发展上也一直处于全市的最前沿。

南海区的社会工作最早发轫于2003年，当时开始尝试引入专业社会工作来推进义工工作的开展，这是进入21世纪之后佛山市五区社会工作服务的最早尝试。到了2008年，南海区罗村街道（现为狮山镇罗村社会管理处）开始引入专业社会工作机构，根据社区特征有针对性地面向长者、青少年、外来务工人员等群体开展服务，为解决“村改居”等社会问题，摸索出一条社会管理创新的重要路径。

经过近9年的发展，南海区社会工作行业发展已初具规模，并有别于广州、深圳、东莞等地方，引用本地政策文件的概括，这是一种以“政府为主导、企业和基金会为辅”的购买模式，以“专项服务项目”为主要购买形式，以“1+8+N”社会创益布局为特色的社会服务发展格局。众所周知，珠三角的社会工作发展，若以其模式论，主要有“岗位制”与“项目制”两种，而深圳和广州分别是两种模式的代表性城市。佛山市的模式通常会被归类为更接近“项目制”。就社会工作项目购买的主体而言，这无疑是恰当的。然而，具体到南海、顺德和禅城这三个项目较多的区，其购买模式却有一定程度的差别。相对而言，禅城区的项目较类似于广州的“家综模式”，但每一家家庭综合服务中心的“体量”均相对较小（年度经费每家在30万—60万元，全区四个街道到2016年共有16家家庭综合服务中心）；南海和顺德两区的购买更多来自镇街这个层级，镇街之间的规划不尽相同，总体而言是专项和综合项目这两种类型的服务项目兼而有之。以南海区的桂城街道为例，其购买便是以专项为主，以综合服务类为辅。

截至2016年12月，在南海区提供社会工作服务的机构超过76家，其中在南海区登记注册的社工服务机构达到53家。同时，南海区通过全国社会工作者职业水平考试的人数达到2061人，其中助理社工师1610人，社会工作师451人，比2015年同期增长42%。由是观之，南海区无论是提供社工服务机构的数量、登记注册社工服务机构的数量，抑或是南海区持证社工人数，都稳居佛山市首席。

在佛山市五区之中，南海区得以在过去几年一直在社会工作行业发展方面走在最前，与三个关键的因素有关，分别是社会服务需求、地方经济实力与社会创新权限的下放。在经济高速增长的过程之中，各类社会矛盾陆续产生，各种社会服务需求亦不断涌现，传统的体制无法有效应对。在此情况下，地方政府与社会各界逐渐形成共识，依托发达的地方经济着力增拨资源，投入旨在缓和新矛盾和满足新需求的各种社会服务；与此同时，政府职能向服务型转变，主动发掘和认定基层社区的服务需求，加上拥有购买服务项目权限，这些均有利于新型社会服务项目的不断出现。

一 需要导向：不断涌现的新社会问题

社会工作是提供社会服务的一套专业方法，社会工作的发展因此与社会服务需求的出现息息相关。改革开放以来，尤其是中国入世之后，中国的经济增长速度傲视全球，人们的收入水平大幅提高。然而，在收入飞速增长的同时，原有的社会结构也受到了冲击：在农村老人大量独居的同时，城镇出现大量在当地缺乏亲友的打工一族；在父母忙于工作疏于照料子女，以致出现各类青少年问题之际，夫妻矛盾恶化，甚至各类家暴现象也越来越严重。这些在经济发展过程中不断恶化的社会问题或新涌现的社会矛盾，无法依靠原有的社会体制来化解，于是就形成了新的社会服务需要，这正是社会工作在中国尤其是经济发达的东部沿海地区被推到社会服务一线的重要社会背景。

处于广佛都市圈核心地带的南海区自然无法例外。南海区所在的珠三角地区是我国现代化和社会转型的先锋，也是与此相关的各种社会矛盾的先发地区。在南海的东部镇街，有大量为逃避广州的高房价与高物价而迁入的非户籍居民，当中还有一些是不通汉语的外国人；在南海的中部工业大镇狮山，有数以十万计的外来务工者，他们中既有随迁家庭，也有刚领身份证、仍然稚气未脱的少年打工者；在南海的西部各镇，不少农村因为青壮劳动力外出工作而成为老幼妇孺留守村。这些现象，显示南海区在享受经济高速增长成果的同时，无法回避如何缓和与解决新涌现的社会矛盾的问题。

然而，伴随南海区经济社会发展以及城市化进程的推进，原来由政府相关部门大包大揽，直接提供的社会服务，在服务质量与服务种类等方面均难以满足社会民众日益增长的需求，存在社会服务供给水平低、社会服务不均等问题。这些都制约了南海区社会服务水平的与时俱进，更遑论进一步提升。正是由于社会服务的社会需求日益突出，以社会工作的方式提供专业化的社会服务，成为必然的发展方向。在“小政府、大社会”的指向下，南海区于2008年开始逐步推动社会工作服务的发展，镇街级政府通过拨出额外资源，向社会组织购买社会服务以应对这些新的社会矛盾，而随着这些社会服务向纵向发展，尤其是在需要导向之下，以专业社会工作方法提供的服务项目显示出了额外明显的回应度。

二 政府购买：经济实力成为重要保障

在当代中国，主要以社会工作手法提供的社会服务仍有别于传统意义上的民政服务，其发展所需的大量经费，比较集中地来自地方政府的财政投入和社会各界的各类捐赠，而这两类来源在某种程度上与地方的经济发展水平高度相关。

改革开放30多年以来，南海区迅速完成了由传统的农业社会向现代工业社会的转变，进入了成熟的工业化阶段，经济发展成绩在全国耀眼。“十二五”期间南海地区生产总值年均增长率达8.9%, 2015年已增至2236亿元，连续于2014年和2015年综合实力居全国百强区第二名。“十二五”期间南海区财政收支规模迅速扩张，财政综合实力显著增强，财政收入由2010年的1026588万元增加至2015年的1832478万元，年均增长12.35%。其中，税收收入由2010年的829959万元增加至2015年的1386187万元，年均增长10.8%。财政支出从2010年的1088796万元增加至2015年的1785775万元，年均增长10.4%。

南海区雄厚的财政实力，加上地方经济的稳健增长，成为支持社会工作发展一个重要的因素。“十二五”期间，正是南海区民生政策出台最密集、资金投入力度最大、各项事业发展最快的时期。全区民生支出累计达4481508万元，占财政支出的62.59%以上，其中2015年民生支出为1112099万元，同比增长了1.65倍，年均增长10.48%。稳定而持续增长的民生支出，为南海区社会工作行业的发展提供了资金的保障。

南海区于2015年开始组织社会服务洽谈会，区、镇街两级政府及相关职能部门均在社洽会上公布全年社会服务的购买预算。2015年和2016年，在南海社洽会上公布的购买服务项目总额分别为14576.1万元和15238.5万元。在剔除掉不含社会工作内容的社会服务项目后，这两个数字分别为6216.6万元及8105.9万元。考虑到南海区为一个县区级行政单位，而户籍人口约为126.52万人，这个购买规模并不逊于珠三角的一线城市广州和深圳。

三 行政改革：镇街自主权

与其他城市社会工作主要由市或区级民政部门来统筹购买有所不同，在南海区社会工作发展之中，相当大比例的项目由镇或街道一级的政府购买。镇街一级政府下面就是原来的“村委会”和“居委会”，它们在发掘和认定基层的社会服务需要上显得更为直接，而它们在服务购买上的积极主动，不但补充了上级政府在项目购买上的不足，更为整个社会工作行业带来了更多的资源与空间。镇街在认定服务需要与购买项目上的高度自主权，使南海社会工作出现一种去中心化的遍地开花模式，这是社会工作“南海模式”的一个重要特点，与南海区在行政体制上的改革高度相关。

南海历来是改革创新的热土，无论是在经济、行政还是社会领域，一直都在深入地推进着各类改革。自2010年6月起，南海区开始了“简政强镇”改革的探索和实施，通过改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，目的是要建立一个适应经济社会发展要求的责权匹配、决策科学、执行顺畅、监督有力的镇级行政管理体制机制，进一步提升镇级经济社会发展和公共管理服务的能力和水平。“简政强镇”改革增强了镇街的自主权，推动基层政府回归服务本位。由于镇街一级政府被要求增强服务能力与还权于社会，因此纷纷做出推动群众民主自治的各类尝试，这包括依据自身实际情况自主决定社会工作发展领域和规模。

自2011年始，根据中央和省市的有关部署，南海区推行“政经分离”改革，以此为突破口，深入实施农村综合改革，探索社区管理和服务的创新路径。在整个“政经分离”的改革之中，如何提供社区服务正是其中一个重要的着力点。2014年1月，南海区获批“全国社区治理和服务创新实验区”，围绕“政府主导推动、三社发展联动、志愿团体互动，创新城乡社区治理服务新机制”的实验主题，南海区出台了一系列政策措施作为支撑，当中的关键词包括了“社区建设”、“职能部门分工”、“社会服务投入”以及“打造社会服务品牌”等。与此同时，“以社区为载体，以社会组织为支撑，以社工人才为骨干”的“三社联动”探索工作，也成为一种政策利好，极大地推动了社会工作的全面发展，出现了镇街与基层社区（原村委会）合力购买的项目形态，同时社会组织新增数字以及辖区内考取社工证人数均亦迅速增长。拥有高度财政自主权的镇街一级政府，在“三社联动”格局之下，相当积极地推出了一批新的项目，南海区因而逐渐形成了“政府引导、社区搭台、项目运作、专业运营、广泛参与”的社区治理格局。