第二节 可持续发展理念：以人类为中心的需要和限制

可持续发展理念的形成并非一蹴而就，而是历经了从无到有的发展历程。我国可持续发展战略的确立同样经历了一定的发展演变过程。

一 可持续发展理念的演进历程

（一）发轫阶段

“可持续发展”的概念最先是1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式被讨论提出的。自此以后，各国致力界定“可持续发展”的定义，现时拟出的定义已有几百个之多。联合国环境规划署委托国际自然与自然资源保护同盟编纂了《世界自然资源保护大纲》。1980年3月5日，在日本、英国、法国、美国、苏联等30多个国家的首都同时发表了大纲的全文。《世界自然资源保护大纲》提出：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，以确保全球的可持续发展。”1981年，美国布朗（Lester R. Brown）出版《建设一个可持续发展的社会》，提出以控制人口增长、保护资源为基础和开发再生能源来实现可持续发展。

1983年11月，世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development, WCED）正式成立。同年12月，联合国任命挪威首位女性首相格罗·哈莱姆·布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）为世界环境与发展委员会主席，负责“以持续发展为基本纲领”，制定“全球的变革日程”。以布伦特兰夫人为首的“世界环境与发展委员会”，经过对世界面临的发展问题和发展战略进行长达4年的研究之后，终于完成了《我们共同的未来》这份著名报告，该报告对有关可持续发展的问题做出深刻剖析。该报告第一次对可持续发展的含义做了系统阐述，将可持续发展定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，它包括两个重要的概念：‘需要’的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位予以考虑；‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制”。此定义是接受程度最高、应用范围最广的概念。在《我们共同的未来》的研究报告中，可持续发展是作为一项原则和战略被提出的。报告指出，“世界各国……其经济和社会发展的目标必须根据持续性的原则加以确定。解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从持续发展的基本概念上和实现持续发展的大战略上的共同认识出发”。该报告还号召，“世界必须尽快拟定战略，使各国从目前的经常性的破坏性的增长和发展过程，转而走向可持续发展的道路”。报告提出了可持续发展的战略，提出保护环境的根本目的在于确保人类的持续存在和持续发展，标志着一种新发展观的诞生。这份报告于1987年在联合国第42届大会通过。

（二）确立时期

20世纪80年代以来，国际社会对环境的关注点已由单纯注重环境问题逐步转移至环境与发展关系上来，为实现“在加强各国和国际努力以促进所有各国的持久的无害环境发展的前提下，拟定各种战略和措施，中止和扭转环境恶化的影响”，1992年6月3～14日，联合国在里约热内卢召开“环境与发展大会”，亦称“全球环境首脑会议”。共计183个国家、17个联合国机构、33个政府组织的代表，103位国家元首和政府首脑参加此次会议。会议的宗旨是回顾第一次人类环境会议召开后的全球环保历程，敦促各国政府与观众采取积极措施，共同保护人类的生存环境，推广“可持续发展”观念。大会通过以可持续发展为核心的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》（全称为《关于所有类型森林的管理、保存和可持续开发的无法律约束力的全球协商一致意见权威性原则声明》）等文件。

《里约环境与发展宣言》（以下简称《宣言》）确立可持续发展的观点，首次在承认发展中国家拥有发展权力的同时，制定环境与发展相结合的政策。《宣言》围绕可持续发展主题，设计了可持续发展的总体构想，国际社会和各国在保护环境方面应采取的措施，以及加强世界各国合作、共同解决环境的愿望。《宣言》提出了关于环境与发展问题的27项原则。而在这27项原则中，有多项原则直接提到了可持续发展。例如，原则1宣称“可持续发展关注的焦点是保护人类，他们有权享有健康、富足的与自然和谐共存的生活”；原则3指出“可持续发展的实施应满足当代与后代的环境与发展的公平”；原则4提出“为了实现可持续发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这个进程来考虑”；原则5反映了发展中国家关注的一个重点，即消除世界贫困，原则5号召所有国家和人民“合作完成可持续发展的实现所必然的一个重要任务——消除贫困，以减少生活标准差异并满足世界上大多数人口的需要”；原则8提出“为了实现可持续发展，使所有人都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式，并且推行适当的人口政策”。除了以上原则直接提到可持续发展以外，《宣言》所确立的其他原则也都是可持续发展原则要求的体现。

《21世纪议程》共分为4编、40章、1418条，是对《里约环境与发展宣言》的进一步细化。其内容涵盖了社会经济方面、促进发展的资源保护及管理方面、加强主要团体的作用方面和实施手段方面，是一个应用性的法律文件。《21世纪议程》要求各国制定并组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎接人类社会面临的共同挑战。这一战略思想被世界各国所接受，为世界各国促进全球可持续发展制定了一个共同的行动准则。

《关于森林问题的原则声明》围绕林业的可持续发展展开，其主要内容包括以下几个方面。第一，林业这一主题涉及环境与发展的整个范围内的问题和机会，包括社会经济可持续发展的权利在内。第二，这些原则的指导目标是要促进森林的管理、保存和可持续开发，并使它们具有多种多样和互相配合的功能和用途。第三，关于林业问题及其发展机会的审议应在环境与发展的整个范围内总体且均衡地加以进行，要考虑到包括传统用途在内森林的多种功能和用途，当这些用途受到约束或限制时其可能对经济和社会产生的压力，以及可持续的森林管理可提供的发展潜力。第四，这些原则是首个反映有关森林问题的全球性协商一致意见。各国在对迅速实施这些原则做出承诺时也决定，不断评价这些原则对推进有关森林问题的国际合作是否允当。第五，这些原则应适用于所有地理区域和气候带，其中包括南部、北部、亚温带、温带、亚热带和热带的所有类型森林，即天然森林和人工森林。第六，所有类型森林包含各种既复杂又独特的生态进程，而这些进程是促使它们目前有能力和可能有能力提供资源来满足人类需要以及环境价值的基础，因此，良好的森林管理和保存是拥有这些森林的国家政府所关切的问题，并且对当地社会和整个环境也十分重要。第七，森林是经济发展和维持所有生物必不可少的。第八，确保许多国家的森林管理、保存和可持续开发责任，是分配给各联邦、国家、州、省和地方一级的政府，而每个国家根据其宪法和国家立法应在适当的政府级别上实行这些原则。

除了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》，里约会议签署的两部重要公约同样秉持可持续发展的基本理念。《联合国气候变化框架公约》第2条规定公约的目标为：将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。为了实现上述目标，公约第2条规定了五项贯彻和落实可持续发展原则的具体原则，其分别有以下几项。第一项原则要求为人类当代和后代的利益保护气候系统，并要求发达国家缔约方率先采取行动应对气候变化极其不利影响。第二项原则要求充分考虑发展中国家的愿望和要求。第三项原则为风险预防原则与成本效益原则。它规定当存在严重和不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取预防措施。第四项原则指出各缔约方有权而且应当促进可持续发展。第五项原则是关于国际合作原则的体现，它强调这种合作的目的是促进建立有利于各国特别是发展中国家的可持续经济增长的国民经济体系。《生物多样性公约》是一项保护地球生物资源的国际性公约，于1992年6月1日由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕被通过，1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署。其为生物资源和生物多样性的全面保护和持续利用建立了一个法律框架。追求的目的有三个：其一，保护生物多样性；其二，生物多样性组成成分的可持续利用；其三，以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其他形式的利益。为了实现可持续发展，《生物多样性公约》第2条专门指出了“持久使用”的定义，即使用生物多样性组成部分的方式和速度不会导致生物多样性的长期衰落，从而保持其满足后代的需要和期望的潜力。

里约环境与发展大会确认了环境保护的全球性质及环境保护与发展的不可分割性，标志着人类对环境与发展的认识提高一个崭新的层次，是可持续发展理论走向实践的一个转折点。

（三）新发展时期

里约环境与发展大会之后的10年里，世界各国相继开始了贯彻和落实可持续发展原则的具体行动，在防止全球气候变暖、生物种类灭绝和其他环境问题上取得了一些成就，但是人类依然面临着南北差距持续扩大、健康问题继续恶化、能源供应日趋紧张等巨大挑战。并且以全球可持续发展为目标的重要文件——《21世纪议程》的执行情况并不十分理想。有鉴于此，根据2000年12月第55五届联合国大会第55/199号决议，2002年8月26日至9月4日在南非约翰内斯堡举行了由190多个政府、5000多个非政府组织参加的可持续发展世界首脑会议。会议回顾了1992年里约环境与发展大会以来取得的成绩，评价了《21世纪议程》的执行情况，并通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》以敦促世界各国为贯彻和落实可持续发展原则做进一步的努力。《约翰内斯堡可持续发展宣言》包括我们的起源到未来，从斯德哥尔摩到里约热内卢再到约翰内斯堡，我们面临的挑战，我们对可持续发展的承诺，多边主义是未来，共计7部分、37条，向世界人民和将在地球上生存的后辈们宣誓了决心实现可持续发展的共同愿望。《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》的内容包括全球有关可再生能源的指标和时间表：在2015年之前，将全球得不到或负担不起安全饮用水的人口比例和得不到基础卫生设施的人口比例降低一半；在2010年以前，扭转生物多样性消失的趋势；在国际上采用新的办法管理化学制品，并在2008年以前使化学制品的标签和分类达到一致，在2020年以前各国利用科学的、透明的风险评估和风险管理程序，使化学制品的生产和使用对人类健康和环境产生的有害影响最小化；到2015年，将全球绝大多数受损渔业资源恢复到可持续利用的最高水平；另外，各国将逐渐减少矿物燃料的使用和建立海洋保护区及其网络等。其意义在于在“促进经济发展的同时保护生态环境”上发出了明确的行动号召。

约翰内斯堡首脑会议（亦称为可持续发展问题世界首脑会议），使各国国家元首和政府首脑、国家代表和非政府组织、工商界和其他主要群体的领导人聚集一堂，将全世界的注意力集中在可持续发展的各项行动之上。可持续发展要求改善全世界人民的生活质量，即使增加利用自然资源，也不能超出地球的承受能力。虽然每个区域应采取不同的行动，但为了确定真正可持续的生活方式，需要在以下三个关键领域统筹行动：经济增长和公平、保护自然资源、环境与社会发展。

里约环境与发展大会通过的《21世纪议程》包括如何减少浪费性消费、消除贫穷、保护大气层、保护海洋和生物多样性以及促进可持续农业等2500多条详细建议，是前所未有的可持续发展全球行动计划。而约翰内斯堡首脑会议为领导人提供了一个做出具体承诺的重要机会，以便采取行动执行《21世纪议程》并实现可持续发展。变计划为行动作为最终目标的约翰内斯堡首脑会议开启了可持续发展原则在21世纪新的发展阶段。

二 我国可持续发展战略的确立

中国是宣布实施可持续发展战略最早的一个发展中国家。里约环境与发展大会召开之后，中共中央、国务院批准的《中国环境与发展十大对策》公开发表，宣布中国要“实施持续发展战略”。我国从具体国情出发，1993年编制了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》（以下简称《中国21世纪议程》），指出“走可持续发展之路，是中国在未来和下世纪发展的自身需要和必然选择”。《中国21世纪议程》1994年3月经国务院批准是全球第一部国家级的世纪议程，首次将可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。以此为标志，中国的环境保护政策进入可持续发展阶段。1996年3月，我国八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确把“实施可持续发展，推进社会主义事业全面发展”作为我国的战略目标。1997年的中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。

（一）《中国环境与发展十大对策》

1992年8月，里约环境与发展大会召开后不久，中共中央、国务院批准并转发了外交部和国家环境保护局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》（以下简称《中国环境与发展十大对策》），提出了中国环境与发展的十大对策：一是实行持续发展战略；二是采取有效收措施，防治工业污染；三是深入开展城市环境综合整治，认真治理城市“四害”；四是提高能源利用效率，改善能源结构；五是推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性的保护；六是大力推行科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业；七是运用经济手段保护环境；八是加强环境教育，不断提高全民族的环境意识；九是健全环境法制，强化环境管理；十是参照环境与发展大会精神，制定中国行动计划。《环境与发展十大对策》是在总结中国环保事业发展史的基础上提出的，并将使中国今后环保事业的开展明确发展方向，即改变传统发展战略，走持续发展道路，对中国环保事业产生了深远的影响。

（二）《中国21世纪议程》

中国政府为落实联合国大会决议，根据《环境与发展十大对策》提出的持续发展战略编制了《中国21世纪议程》，将可持续发展原则贯穿到各个方案领域，其成为国家制定《中华人民共和国国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的重要依据。《中国21世纪议程》共计20章、78个方案领域，主要包括四部分内容。第一部分，可持续发展总体战略与政策。该部分论述了提出中国可持续发展战略的背景和必要性；提出了中国可持续发展的战略目标、战略重点和重大行动，可持续发展的立法和实施，制定促进可持续发展的经济政策，参与国际环境与发展领域合作的原则立场和主要行动领域。其中特别强调了可持续发展能力建设，包括建立健全可持续发展管理体系、建立费用与资金机制、加强教育、发展科学技术、建立可持续发展的信息系统，尤其要促使妇女、青少年、少数民族、工人和科学界人士及团体参与可持续发展。第二部分，社会可持续发展。这部分包括人口、居民消费与社会服务、消除贫困、卫生与健康、人类住区和防灾减灾等。其中最重要的是实行计划生育、控制人口数量和提高人口素质。其包括引导建立适度和健康消费的生活体系，强调尽快消除贫困；提高中国人民的卫生和健康水平；通过正确引导城市化，加强城镇用地管理，加快城镇基础设施建设和完善住区功能，促进建筑业发展，向所有人提供适当住房、改善居住区环境。第三部分，经济可持续发展。《中国21世纪议程》把促进经济快速增长作为消除贫困、提高人民生活水平、增强综合国力的必要条件，其中包括可持续发展的经济政策，农业与农村经济的可持续发展，工业与交通、通信业的可持续发展，可持续能源和生产消费等部分。第四部分，资源的合理利用与环境保护。其包括水、土等自然资源的保护与可持续利用，还包括生物多样性保护，防治土地荒漠化，防灾减灾，保护大气层，如控制大气污染和防治酸雨，固体废物无害化管理等。国务院要求各有关部门要制订环境与发展的行动计划，经过综合平衡后纳入“八五”计划后三年和“九五”计划中付诸实施。曲格平在中国环境与发展委员会会议上将这十个方面做出了进一步概括，指出这十项对策主要集中在以下三个方面：第一，转变发展战略，走持续发展的道路；第二，继续把防治工业污染和进行城市环境综合整治作为环保工作的重点；第三，强化政府在环境管理上的职能，更好地运用经济手段和法律手段保护环境。

学者从不同角度深入探讨了《中国21世纪议程》对我国可持续发展战略确立所起到的积极作用。张妥指出，《中国21世纪议程》是一个按规范制定的中国可持续发展战略规划，是在中国政府的直接领导和联合国开发计划署的密切合作与援助下编制的。宋健认为，中国的可持续发展战略就是《中国21世纪议程》。柯文和甘师俊认为，《中国21世纪议程》构筑了一个中国实施可持续发展战略的纲领和基本框架。邓楠认为，中国将可持续发展战略落实到具体的政府白皮书《中国21世纪议程》，将其作为中国政府组织可持续发展的战略、对策和行动。学者们对两者关系的论述虽然着眼于不同维度，但总体来讲其达成基本共识，即《中国21世纪议程》是中国可持续发展战略的具体实施规划，体现了可持续发展的思想，全面系统地安排了未来中国可持续发展之路。而这基本共识与《中国21世纪议程》所倡导的思想不谋而合，即《中国21世纪议程》构筑了一个综合性的、长期的、渐进的可持续发展战略框架和相应的对策，是中国走向21世纪和争取美好未来的新起点。

（三）《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》

1995年9月，中共十四届五中全会正式将可持续发展战略写入《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出“必须把社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展”。这是党的文件中第一次使用“可持续发展”的概念。“九五”计划还具体提出了可持续发展各领域的阶段目标，并专门编制了生态建设和环境保护重点专项规划，在社会和经济的其他领域也全面体现了可持续发展战略的要求。

根据十四届五中全会精神，1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确提出了要实行经济体制和经济增长方式这两个方面的根本性转变，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略，提出了“实施这两大战略，对于今后十五年的发展乃至整个现代化的实现，具有重要意义。要加快科技进步，优先发展教育，控制人口增长，合理开发利用资源，保护生态环境，实现经济社会相互协调和可持续发展”，明确提出今后5年以及15年的环境保护目标，即到2000年，力争环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善，到2010年，基本改善生态环境恶化的状况，环境有比较明显的改善。“九五”期间采取了一系列措施实施可持续发展战略。首先，在经济和社会发展行动计划中，切实贯彻可持续发展战略。其次，加强控制，依法管理环境。再次，建立环境与经济综合决策机制。最后，改变增长方式，发展经济，保护环境。《纲要》首次将可持续发展战略确立为国家基本战略，将可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标上升为国家意志。

三 我国可持续发展战略的推进

（一）标志性事件

1997年中共十五大指出：“我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。”

1998年10月中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“实现农业可持续发展，必须加强以水利为重点的基础设施建设和林业建设，严格保护耕地、森林植被和水资源，防治水土流失、土地荒漠化和环境污染，改善生产条件，保护生态环境。”

2000年11月十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的长远大计。”

2002年中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一，并对如何实施这一战略进行了论述。

2003年国务院发布《中国21世纪初可持续发展行动纲要》（以下简称《行动纲要》）以全面推动可持续发展战略的实施，明确21世纪初我国实施可持续发展战略的目标、基本原则、重点领域及保障措施。《行动纲要》是在总结以往成就和经验的基础上，根据新的形势和可持续发展的新要求提出的进一步推进我国可持续发展的重要政策文件，同时也是对2002年在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议的积极响应。《行动纲要》提出我国将在经济发展、社会发展、资源保护、生态保护、环境保护、能力建设六个方面推进可持续发展。

（二）具体举措

为有效推行可持续发展战略，各部门和地方将可持续发展战略体现在各级规划计划之中，并将可持续发展战略纳入本行业的“九五”计划以及2010年远景目标中，相继出台本行业的21世纪议程或行动计划等相关文件。农业部制定了《中国21世纪议程农业行动计划》；林业部成立了21世纪议程领导小组，完成了《中国21世纪议程林业行动计划》；水利部制定了《中国水利21世纪议程》，编制了《跨世纪节水行动计划》；建设部出台了《人类住区可持续发展》；国家气象局制定了《中国21世纪议程气象行动计划》；国家海洋局提出了中国海洋资源可持续发展开发与保护方案，同时编制了《中国海洋21世纪议程》；国家环保局完成了《中国环境保护21世纪议程》、《中国环境保护21世纪行动计划》、《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》以及《中国跨世纪绿色工程规划》；国家计委组织制定了《全国生态环境建设规划》；国家经贸委制定了《实施清洁生产示范试点计划》和《绿色照明计划》；国家计委、国家科委联合推出了《中国二十一世纪议程优先项目计划》。

全国的许多省份同样通过编制当地的21世纪议程或行动计划等各种方式积极推进可持续发展战略。北京市根据自身情况，提出了北京市的21世纪议程行动计划，确定了北京的可持续发展战略；湖北、贵州两个试点省也都提出了实施《中国21世纪议程》的研究报告，山西、四川、新疆、辽宁、吉林、黑龙江、江苏等省，以及广州、连云港、本溪、南阳、常州等市也都结合各自的“九五计划”，提出了实施可持续发展战略的构想等。