第二节 制度建设是绿色发展的根本保障

长期以来，从农业革命到工业革命，从原始社会到资本主义社会、社会主义社会，人们一直孜孜追求人类文明的发展与进步，并不惜通过掠夺自然资源、破坏生态环境来追求财富的增长。我国目前资源环境危机的根本原因正是发展理念过分追求人类经济利益，忽视了人与自然和谐一体的基本事实，从而最终导致资源环境的恶化、人与自然的背离。绿色发展理念在反思人对自然无序利用的基础上，强调人类应当尊重自然、顺应自然、保护自然，适度有序利用自然，做到人与自然和谐共生。绿色发展理念的提出，体现了我们党对我国经济社会发展阶段性和规律性的科学把握。走绿色低碳循环发展之路，是突破我国资源环境瓶颈，实现可持续发展的必然选择。

习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。同样，制度建设也是绿色发展理念实现的重要内容，加强绿色发展的制度建设与改善生态环境质量同等重要。制度把过去、现在和未来连接起来，在社会中具有基础性的作用。美国经济学家道格拉斯·C．诺斯和罗伯特·托马斯等都认为制度是经济增长的关键因素。良好的制度能够促进社会的公平公正、公民的和谐有序，有利于技术的研发、应用和技术进步；非正义的制度则导致社会的混乱失序、经济停滞、技术落后。《辞海》指出：制度是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。制度具有根本性、长期性和战略预见性的特点。因此，绿色发展的实现要以制度先行和制度保障的理念为指导，以制度建设为抓手，破除当前制约绿色发展的体制机制障碍，培育有利于绿色发展的文化制度；用制度来约束资源使用权力，用制度促进经济发展方式的转型，用制度来落实环境保护责任，用制度来保障合法环境权益，从政治、经济、文化等方面系统推进整个绿色发展的建设进程。

河南是一个人口大省、资源大省、农业大省，近年来河南省社会经济发展遭受着自然资源的严重制约，面临着严重的生态环境压力和社会经济发展瓶颈。绿色发展理念的提出为河南省社会经济发展和人民生活福利的提高带来了春风。本书通过解读十八届五中全会提出的绿色发展理念，结合河南具体实际，建构河南省绿色发展的制度体系。具体来说，河南省绿色发展的制度保障可从以下几个方面展开。

一是培育人与自然和谐共生的价值理念。绿色发展的首要问题即发展目标的价值定位问题，即发展是为了什么的问题。培育绿色河南的发展理念要树立的就是尊重自然、顺应自然、向自然学习的生态资源价值观，即把绿色发展和谐共生的价值理念融入政府的制度安排当中，把人与自然和谐共生价值理念的培育作为河南省绿色发展制度建设的重要内容。该重要内容应包括培育和谐共生的制度价值观、培育循环发展的科技价值观、培育绿色低碳的消费价值观与培育人与自然和谐共生的价值理念。其具体要求为：必须要加大宣传力度，让绿色发展理念深入人心；要通过多种途径、运用不同方式方法，大力开展绿色法治宣传教育，切实增强各级政府和全体民众的绿色法治意识；依法大力倡导健康、低碳的消费理念，在全社会形成节能减排、绿色消费的生活意识和生活方式，自觉抵制奢侈的高耗能、高排放和高污染的生活消费模式。总之，在强调法治强制力的同时，综合发挥包括价值手段、制度手段、经济手段、科技手段在内的诸种治理路径的效应，特别要注重价值观引导在绿色发展理念塑造中的不可替代的作用，充分发挥各种手段的优势，取长补短，形成治理合力。科学的制度安排、正确的价值引导、优化的资源配置、良好的生活消费观念使得绿色发展在河南得以顺利推进，由此河南走出一条人与自然和谐共生共荣的绿色发展之路。

二是建设河南省主体功能区制度。河南省依据国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”，结合实际，在充分考虑自身经济、社会发展主导因素的情况下，根据国家发展和改革委员会确定的“关于推进形成主体功能区的基本思路”，在确定自身主体功能区建设指标体系时，使一级层面的指标与国家的思路一致，重点考虑资源环境承载能力、现有开发密度、区域发展潜力。基于以上特点，河南省主体功能区制度建设，主要从以下方面进行考虑。其一，从河南区域经济发展来看，发展是重点，除重点考虑经济发展水平外，还特别要考虑环境保护以及自然资源的可持续发展问题。从国家确定的三大类指标中看，环境问题和资源的可持续利用将是划分主体功能区的重要指标。其二，作为限制开发区的河南，在主体功能区规划中，在考虑经济、社会发展水平的同时，还要重点考虑生态环境问题，河南各类生态功能区类型较多，面积较大，因此在指标体系确定中，选择部分重要生态功能区作为“一票否定”指标，并在指标体系中明确出来。其三，要求科学性和可行性并重。主体功能区划是一项理论性和科学性很强的工作，不仅需要国内外空间开发和规划有关理论的支撑，而且还需要建立在大量数据和指标基础之上的定量分析和处理。另外，需要借助于卫星遥感、地理信息系统等多种现代化高新技术手段，为分类配套政策的设计提供强有力的科学决策依据。同时，主体功能区划也是一项应用性和政策性很强的工作，区划单元、边界、标准以及指标的选择和确定必须要考虑行政区划、政府管理体制、相关部门专项规划等基本现状。这就要求应从主体功能区划分、实施、监管和评估等多个环节，考虑实施主体、对象、手段、机制等操作层面的可行性，为主体功能区划的顺利实施提供现实可行的方案。其四，遵循动态调整的原则。国外空间规划一般都在一定时期内保持及时的更新和调整，以适应国土空间开发格局的最新要求。主体功能区划是对国土空间的中长期战略性开发和布局安排，应保持相对稳定性，但并不排除局部性和阶段性调整。随着国土空间开发格局的不断变化，区域主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性将保持不断变化和动态调整。因此，主体功能区划方案确立后，应该建立相应的评估和考核体系，有效监管和反馈区域开发活动是否符合区域的主体功能，保持对主体功能区划的动态调整。目前河南省主体功能区划还比较粗糙，范围过大，有待进一步细划，而制度建设是其保障。

三是建设河南省环境治理制度。加大环境治理力度是绿色河南建设的重要内容。构建环境治理战略、革新环境治理结构以及制定并实施适合河南的环境治理制度是域外环境治理实践提供给河南的可资借鉴的成功经验。在环境治理战略上，河南省必须正视传统产业和现代产业的协调发展、环境治理的金融政策和财政支持以及环境治理过程中公众参与等现实问题。在环境治理结构上，河南省环境治理模式经历了从政府管制到市场调节，再到协同治理的转变。建立以市县级环境治理机构为中心，建立多部门联动机制，明确公众环境基本权利，构建不同治理主体的双重责任制，并以此推动河南省环境治理结构的革新。在环境治理制度上，结合河南省现行的相关制度以及当前的环境情势，建议河南省应逐步完善包括以环境影响评价为核心的环境准入制度，以排污收费、环境税为主要内容的环境财政制度，以环境第三方治理为重点的环境交易制度等环境治理基础性制度。

四是建设河南省资源节约型制度。在绿色河南建设过程中，资源节约尤为重要，因为河南省的资源约束状况决定了实现区域可持续性发展必须走资源节约型道路，而资源节约型制度建设关系着绿色河南建设的实效。资源节约型社会建设要求通过对资源的合理配置、高效和循环利用，减少污染物排放量，使区域经济社会发展与资源环境承载能力相适应，以构建人与自然和谐共处的节约型社会。河南资源节约制度建设是在生态平衡理论、清洁生产理论等基础上提出来的，为适应河南省的社会经济结构、现实资源状况、生态环境状况等要求，需进行资源节约型社会制度建设。近年来为加快资源节约型社会建设，河南省在制度建设方面进行了积极探索，在现行制度安排的基础上，建议河南省资源节约型制度建设要健全相关法律体系、建立健全资源节约型社会建设的主体制度、健全资源节约型社会的经济及资源制度和完善资源节约型社会建设的教育制度。

五是建设河南省低碳循环发展制度。河南低碳循环发展是在绿色发展前提下的低碳发展和循环发展，旨在最小化排放以二氧化碳为主的温室气体，最大化地减少由灾难性气候变化所带来的人类生存危机。从制度目标上，绿色低碳循环发展是“创新”性的“协调”发展，既是生态文明的特点又是生态文明的结果，发展的基本目标是改善环境质量，保障人民健康，实现社会可持续发展。从制度理性上，其要求以市场机制为基础，通过制度架构和政策措施的制定和创新，以更加清洁的能源供给减少温室气体排放，促进低碳消费和低碳需求，使整个社会经济向低碳化模式转变。从制度建设上，河南省经济发展的资源约束障碍与制度建设瓶颈的现实要求以系统思维建立健全政策、法规和监督机制，进一步创新机制、调整结构、转型升级，这是走向绿色低碳循环发展的必要环节，也是河南强省富民的必由之路。其具体要求为：建立健全低碳循环发展的生态法治体系，完善低碳循环发展的生态规划制度，健全低碳循环发展的生态保护制度，推行以绩效考核改革为核心的生态责任机制，建立健全低碳循环发展的生态民主制度和完善低碳循环发展的生态配套制度。

六是建设河南省生态安全保障制度。生态安全与政治安全、军事安全和经济安全一样，对国家及地区安全来说意义重大。风险社会中的生态风险的全球性、政治性、经济性、民主性等诸多因素加剧了人们的生态危机认知。河南经济结构不合理、高消耗高污染依然严重、环保科技创新能力不足与环境保护体制机制尚未形成的状况，使河南生态安全面临机遇和挑战。河南作为全国的农业大省，土地资源安全决定全国的粮食安全与生态安全。农地生态安全的保障路径就是制度建设。生态安全法律制度是农地生态安全和生态保护工作或活动的法定化、程序化和系统化，是开展生态安全和生态保护工作的法律保障。在生态安全制度建设上，河南在遵循生态安全理论与生态安全格局理论的基础上，建立健全生态安全风险评价制度、完善生态环境风险监测预警和应急响应制度、建立生态安全和生态保护特定区制度、健全多元化生态补偿制度、建立健全市场化生态管理激励机制、完善生态安全分类分级监督管理制度、完善生态安全责任考核机制与建立健全生态安全的安全生产制度。