第二节 研究文献综述

近年来，学术界对我国基本公共服务供给及政府公共服务能力建设问题开展了广泛而又热烈的讨论，取得了一系列较为丰硕的研究成果。同时，有部分学者开始将研究视野转向我国民族地区基本公共服务供给及其政府公共服务能力建设问题，也初步取得了一些研究成果。

一 基本公共服务范畴

中共中央政策研究室原副主任郑新立指出，努力建设服务型政府，提高公共服务能力，为全体居民提供大体均等的公共服务，是市场经济条件下政府的首要职责。当前，要把公共服务的重点放在教育、医疗、就业和社会保障上。国家行政学院丁元竹教授认为，应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险等方面，而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是我们基本公共服务中的“基本”。国务院发展研究中心陈昌盛认为，基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体发展水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务；基本公共服务是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界；根据需求层次，将基础教育、公共卫生和社会保障划分为最基本的公共服务。中国（海南）改革发展研究院课题组在《2007/08中国人类发展报告：惠及13亿人的基本公共服务》中提出，从基础性、广泛性、迫切性和可行性角度出发，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是中国建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的基本公共服务，它们构成了当前中国基本公共服务的主要内容。

综上所述，学术界对我国基本公共服务的范围和内容讨论得比较清楚，基本上达成了较为一致的意见。所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体发展水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，实现人的全面发展所需要的基本社会条件。如基础教育、公共卫生和基本医疗、社会保障等，就是满足一个社会成员基本生存权所需要的基本公共服务。

二 西藏基本公共服务

近年来，有学者结合我国民族地区面临的特殊实际，对民族地区基本公共服务展开了研究。陈全功等认为，对于民族地区而言，在众多基本公共服务中，应该允许结构性不均衡，不同时期的侧重点有所不同。在目前情势下，基础设施、基础教育和基本医疗是最紧要的。还有学者认为，对于民族地区而言，生存和发展是广大民众的迫切需要。生存，意味着那些能改善生活生命质量的服务是最基本和最需要的；发展，意味着那些能提高个人和家庭收入、提高个人素质，改善未来状况的服务是最需要的。综合来看，基础设施、基础教育、基本医疗与基本生活保障才是民族地区最基本的公共服务。

作为我国以藏族占绝对主体的少数民族自治地区，相对于我国其他少数民族地区而言，西藏自治区因其独特的地理区位与宗教文化，一直受到国内外学者的高度关注。近年来，藏学研究热潮在国内外的骤然兴起便是明证。在此背景下，有学者对西藏基本公共服务供给问题展开了研究。

朱玲认为，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏自治区政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。扎洛认为，西藏自治区仍有80%的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的公共产品，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗、教育等全部或部分地依赖村级组织提供。就目前西藏的发展水平来说，西藏村级组织所提供的公共服务值得肯定：一是村民获得了较为全面的公共服务，即村民在物质生活和精神生活方面的需求都得到了相应的满足；二是村民获得了较为有效的公共服务，村级组织针对不同情况提供了多样化的服务，说明克服了因其官方色彩而可能带来的僵化。这与全国许多地方村级组织的“瘫痪”状态形成了鲜明对比。李锦认为，西藏农牧区公共产品供给的大幅度增长，对于改善农牧业发展环境、提高积累、加快农牧业市场化、提高农牧民收入具有明显的作用。但从总体发展水平看，西藏农村公共服务供给还处于较低状态，在今后较长的一段时间内，还需要保持一个较高的投入，才能从根本上缓解西藏农村公共服务供给不足的状况。郑洲认为，西藏农牧区基础设施“瓶颈”制约较为严重，难以对西藏农牧业经济发展形成有力的支撑，农牧民生活仍然普遍处于贫困阶段。西藏各级政府在财政投入有限的条件下，在增加农村公共产品供给的同时，必须更加注重提高农村公共产品供给效率。安七一认为，农村公共产品供给是西藏农村和谐社会建设的突破口，并针对西藏农村公共产品供给存在的问题，提出了应着力解决西藏农村公共产品供给的“可得性”问题：让不同地方的农牧民都能够有条件地分享公共产品，公共产品覆盖面要实现公共产品供给和公共服务均等化。张志英认为，近年来西藏民营经济迅速发展，为社区和私人提供公共产品创造了良好条件，采用社区集体力量和个人力量相结合的方式，能激发农牧民的集体感和参与积极性，更有效地提高农村公共产品供给效率。郑洲以西藏农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生和基本社会保障等“四基”供给为例，对农牧区基本公共服务供给进行了较为系统的研究。李雪萍认为，对西藏自治区而言，要实现基本公共服务均等化，应重点增加基本公共服务中的最基本的公共产品供给。

三 政府能力及公共服务能力

国外学者率先对政府能力及其公共服务能力展开研究。R．霍金斯认为，政府“能力建设”这一概念蕴含广泛，其目的在于增进政府的公共服务能力，以产生更有效率的、更能回应民意的公共财富和服务。G. F．凯特林基金会认为，政府能力是一种理性能力，这种理性能力乃是组织成员在学习使用某些技术和模型后，更理性地作出决策和分配资源的能力，以提供良好的公共服务。从上述学者对政府能力概念的描述可以看出，政府能力具有共同特性——服务性，即政府的服务行为和服务能力是为了满足社会公众的基本需求。

对我国政府能力较早展开研究的国内学者是王绍光、胡鞍钢等人，他们在1993年出版了《中国国家能力报告》一书，该著作主要集中探讨中央政府与地方政府的关系，即中央政府和地方政府的职责权限该如何划分等问题。研究结果表明，应加强中央政府的职能，同时在今后要加强政府的公共服务职能。这一研究在当时产生了示范效应，拉开了我国学术界研究政府能力的序幕。

从国外学者的研究成果来看，政府公共服务能力当然是政府能力的一部分，许多学者在研究政府能力的同时已经在探讨政府的公共服务能力。目前，国内学者的研究主要体现在对政府公共服务能力的内涵、政府公共服务能力存在的问题及政府公共服务能力的建设等方面。谭兴中认为，政府公共服务能力是指政府提供公共产品和服务的功能及其有效性，“有效性”是政府公共服务能力的终极指标。郑中华认为，政府公共服务能力是指政府在公共服务理论指导下，领导制定和实施公共服务规划与公共服务政策，提高公共服务水平，扩大公共服务覆盖面，以公共服务的质量和数量服务于经济增长的本领，具体包括提高政府统筹协调各社会群体利益的能力、提高在生产力发展的过程中实现人民利益的能力、提高政府构造和谐社会的能力、提高政府发展社会事业的能力。吕稚知认为，政府公共服务能力是指以政府为主体的社会公共权力组织，为社会公众提供公共产品和公共服务，以不断满足社会大众日益增长的公共需求的能力。

在此基础上，有学者对我国民族地区公共服务能力建设问题展开了研究。王胜章认为，要提高民族自治地方政府公共服务能力，需要进一步落实民族自治地方财政自治权，完善政府公共财政体制，重新调整政府间公共服务事权、财权划分，建立与完善以社会化为目标的多中心治理的公共服务供给体系。周平认为，民族自治地方政府能力是由各种不同要素组成的，民族自治地方政府能力主要包括发展规划能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共产品的能力、组织协调能力、社会控制能力七个基本的方面。江娟从分析民族自治地方政府公共服务的特殊性入手，总结出了提升民族自治地方政府公共服务能力的对策，即重塑民族自治地方政府公共服务理念、优化民族自治地方政府公共服务职能、创新民族自治地方政府公共服务方式、完善民族自治地方政府公共服务体制等。党秀云主编的《民族地区公共服务体系创新研究》是目前民族自治地方公共服务领域研究具有代表性的著述，该著作对西藏、内蒙古、广西等民族自治地区的基础设施、基础教育、公共医疗卫生等基础公共服务项目进行了实地考察与调研，对我国少数民族自治地方公共服务体系中存在的问题及其根源进行了全面的梳理与分析。李秀芹认为，应该从树立和增强公共服务意识、合理增加财政收入和创新公共服务机制等方面着手，不断提高民族自治地方政府服务能力。蒋莉莉认为，西部少数民族地区基层政府提供公共服务能力的高低主要受限于基层政府“公共服务供给能力”、“基层财政增收能力”和“公共行政管理能力”的强弱，初步提出了基层政府的公共服务供给能力、基层财政增收能力和公共行政管理能力“三大能力”建设方案。

四 西藏自治区政府公共服务能力

目前，学术界很少有学者对西藏自治区政府公共服务能力建设问题展开系统研究。就笔者目前查阅的研究文献来看，仅有为数不多的几位学者及政府官员提及西藏自治区政府公共服务能力建设的重要性及其存在的问题，但还没有对此进行深入研究。李俊清认为，在促进西藏人权状况改善的诸要素中，政府的公共服务能力起着最直接、最关键的作用。西藏自治区原党委副书记、政府常务副主席郝鹏认为，1951年西藏和平解放以来，依靠中央财政的大力支持，西藏在教育、文化、卫生等公共基础设施建设方面取得了巨大成就，但与各族群众的实际需求相比，还有很大缺口，人口及生产要素高度分散与政府集中提供公共产品能力之间的矛盾比较突出。

五 基本公共服务与民生改善关系研究

解决“民生问题”，关键在政府。政府的主要职责是为公众提供有效的公共服务和产品，因而首先对政府的公共服务能力提出了更高的要求。有学者研究指出，加强基本公共服务供给是推动民生改善的重要基础。常修泽、陈海威等从公共服务具体内涵的分析维度，将公共服务大致划分为涉及公民生存权的基本民生服务、涉及公民发展的公共事业服务、为公民提供生活环境的基础服务与社会公共安全服务四个方面，其中，涉及公民生存权的基本民生服务包括劳动就业、社会保障、社会服务以及社会救助等。李培林认为，根据新阶段我国民生问题的新特点，在改善民生上要有新举措、新突破，首先应在提供公共产品和公共服务方面有所突破。随着人民群众生活水平的日益提高，他们有了更高的物质文化需求，于是出现了某些公共产品和公共服务的供给短缺，为此，必须加大教育、医疗、住房、社会保障等公共服务供给，提高人民群众在这方面的享有能力。王伟同认为，随着中国民生领域矛盾的不断深化，民众对于政府提供更多、更有效的公共服务诉求也日益强烈。现阶段，政府应将关注的焦点仍应放置于公共服务内部，以期在有限的公共服务投入基础上实现最优的公共服务效果，这不失为一条合理的民生解决之道。

在此基础上，有学者对西藏基本公共服务供给与民生问题展开了初步研究。次仁卓玛认为民生是西藏稳定的基石，改善民生为化解西藏社会矛盾提供了良好平台，有助于促进西藏社会稳定与和谐。扎洛从农牧民增收、教育普及、医疗服务与救济救灾等方面简要分析了西藏民生改善的成就、困境与路径选择。

综上所述，目前学术界对西藏基本公共服务供给问题比较关注，初步形成了一系列有影响的研究成果，但对如何增强西藏基本公共服务能力的研究尚显不足。尽管也有少数学者涉及西藏民生改善问题的研究，但其研究范围还有待进一步拓宽，研究深度也还有待进一步提高；如何将增强西藏自治区政府基本公共服务能力与改善民生二者结合起来进行研究，尚付阙如，正是本课题的研究任务所在。总之，“十二五”时期西藏自治区如何抓住国家改善民生的发展机遇以及中央给予西藏的各种特殊优惠政策，切实增强西藏自治区政府基本公共服务能力，建立健全基本公共服务体系，进而大力改善西藏民生，就成为一个既顺应国内形势需要，又能推进西藏和谐社会建设的重大现实问题。