第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义

一 选题背景

西藏自治区地处我国西南边陲，全区面积为122.84万平方公里，约占我国国土面积的1/8。西藏自治区北面与新疆维吾尔自治区和青海省毗邻，东面隔金沙江与四川省相望，东南面与云南省相连，西南面分别与缅甸、印度、不丹、尼泊尔等国接壤。西藏自治区是我国西南边陲的重要门户，边境线长达4000多公里。众所周知，由于十四世达赖分裂集团与西方反华势力的长期干扰破坏，西藏长期处于反分裂斗争的前沿阵地，同时也是保卫我国西南边疆安全与国家领土主权完整的前沿阵地。相对于我国内地其他省（自治区、直辖市）而言，西藏自治区在构筑牢固的国家安全屏障方面发挥着十分重要的作用。

自1951年西藏和平解放以来，在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，在西藏全区各级政府与各族人民的共同努力下，西藏经济社会发展取得了显著成效：城乡基础设施不断完善，瓶颈制约因素进一步缓解，推进跨越式发展的物质基础进一步夯实；社会环境进一步改善，各级政府管理和服务经济社会发展的水平逐步提高，吸引区外资本、技术、人才的能力进一步增强；人口素质稳步提升，各族干部群众思稳定、谋跨越、奔小康的愿望更加强烈，推进跨越式发展的内生环境明显改善。特别是进入21世纪以来，西藏自治区已经驶入经济快速发展、社会全面进步、人民生活水平显著提高的快车道。2010年1月，胡锦涛同志在中央第五次西藏工作座谈会上指出：“经过民主改革50年特别是改革开放30多年来的不懈努力，西藏已经实现了基本小康，西藏发展已经站在新的历史起点上。”这为今后西藏实现更好、更快、更大发展奠定了坚实基础。

然而，受特殊的自然条件、地理环境与经济发展水平等因素制约，西藏自治区仍然是我国欠发达地区与落后地区之一，西藏与全国发展差距仍然较大。2010年，西藏全区生产总值仅为507.46亿元；地方财政一般预算收入仅为36.65亿元。由此可以看出，西藏经济社会发展基础较为薄弱，经济社会发展水平整体较低，城乡发展不平衡与区域发展不协调状况依然较为严重；城乡居民特别是农牧民生活水平还比较低，改善农牧民生产生活条件的任务依然十分艰巨；西藏农牧民人均收入与全国农村居民人均收入差距逐渐拉大，实现农牧民增收的长效机制尚未建立，农牧民持续增收的难度越来越大，需要进一步拓宽西藏农牧民增收渠道。

胡锦涛同志在中央第五次西藏工作座谈会上指出：“当前西藏的社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾；同时，西藏还存在着各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾。”十四世达赖集团的干扰破坏，仍然是影响西藏跨越式发展与长治久安的最大障碍。我们同十四世达赖集团的斗争是长期的、复杂的、尖锐的，有时甚至是激烈的，反对分裂、维护社会稳定的任务十分艰巨，容不得我们有丝毫懈怠。西藏客观存在的社会主要矛盾与特殊矛盾，决定了西藏工作的主题必须是推进跨越式发展和长治久安；也进一步决定了加快西藏经济社会发展，既是确保各民族实现共同繁荣发展进步的基本公共需求，也是确保我国边疆民族地区长治久安的基本公共需求。

胡锦涛同志在中央第五次西藏工作座谈会上进一步强调指出：做好西藏工作，是深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的迫切需要；是构建国家生态安全屏障、实现可持续发展的迫切需要；是维护民族团结、维护社会稳定、维护国家安全的迫切需要；是营造良好国际环境的迫切需要。全党同志一定要站在党和国家工作全局的战略高度，进一步认识做好西藏工作的重要性和紧迫性，认真落实中央关于西藏工作的一系列方针政策，不断开创西藏工作新局面。

根据第六次全国人口普查公布数据，2010年西藏全区总人口为300.22万，其中，农牧民人口占全区总人口的80%左右。西藏自治区人口密度平均为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区，由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素的高度分散与政府集中提供基本公共服务能力不足之间的矛盾较为突出。与此同时，由于西藏农牧区自然环境恶劣、自然灾害频繁，导致农牧民生活异常困难，农牧业生产异常脆弱，农牧民生产生活成本相对较高，这也决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。结合西藏实际区情来看，改善基本公共服务的重点领域在农牧区，重点工作是抓好“改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入”这一首要任务。2010年，西藏农牧民人均纯收入仅为4138.7元，排在全国倒数几位。与全国一样，西藏全面建设小康社会的战略重点在于妥善解决“三农”问题或“三牧”问题，建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新西藏的重点和难点就在农牧区，因此，要把更多的关怀和温暖送给西藏农牧民群众。胡锦涛同志在中央第五次西藏工作座谈会上指出，推进西藏跨越式发展，要更加注重改善农牧民生产生活条件，切实把保障和改善民生作为西藏经济社会发展的出发点和落脚点，更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平。通过不断加大投入，把更多财力投到公共服务领域、落实到重大公益性项目上，把政策资金更多向广大农牧区和边远地区倾斜，推进基本公共服务均等化。

“十二五”时期是西藏自治区承前启后、全面推进跨越式发展和实现长治久安、加快全面建成小康社会的攻坚时期，也是西藏自治区继续追赶全国发展步伐的关键时期。“十二五”时期为了实现西藏更好、更快、更大发展，必须始终突出跨越式发展和长治久安这个主题，这是由西藏的社会主要矛盾与特殊矛盾决定的。为此，必须始终坚持把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，这是我们推进西藏跨越式发展和长治久安的最终目的。西藏自治区“十二五”规划指出，坚持把改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入作为西藏经济社会发展的首要任务。民生凝聚民心，民心关乎和谐。只有突出改善农牧民生产生活条件，增加农牧民收入，切实解决农牧民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，才能让各族人民共享发展成果，共同致力于社会主义新西藏的繁荣进步。

在我国，随着服务型政府建设目标的提出，涉及民生问题的基本公共服务供给日益受到人们的广泛关注。党的十六届六中全会提出，要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的十七大再次提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，并将人人享有基本公共服务作为促进社会公平正义、让人们共享发展成果的重要内容和基本途径。西藏自治区作为我国欠发达地区之一，只有始终坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义，才能充分发挥后发优势，实现更好、更快、更大发展。西藏自治区“十二五”规划指出，必须坚持共享发展，着力在保障和改善民生上取得新突破。以保障和改善民生为出发点和落脚点，实施“富民兴藏”战略，大力提高基本公共服务能力，尤其是提高政府提供基本民生服务的能力和水平，着重解决农牧区生产生活条件较差、农牧民增收困难等突出问题，努力提高西藏各族群众的生活水平和生活质量，实现“富民”与“强区”的有机统一。

目前，西藏基本公共服务供给水平不仅与自身发展需求相比存在较大差距，而且也落后于全国平均水平。相对我国内地其他省（自治区、直辖市）而言，“民生问题”在西藏表现得尤为突出，保障和改善民生面临的任务也更加艰巨。中央第五次西藏工作座谈会对西藏经济社会发展的主要目标进行了初步规划：到2015年西藏农牧民人均纯收入与全国平均水平的差距显著缩小，基本公共服务能力显著提高，全面建设小康社会的基础更加扎实。西藏自治区“十二五”规划对西藏经济社会发展的总体目标再次进行了规划：“十二五”时期西藏农牧民人均纯收入与全国平均水平的差距显著缩小，基本公共服务能力显著提高，全面建设小康社会的基础更加扎实，为到2020年同全国一道实现全面建成小康社会的宏伟目标打下具有决定性意义的基础。中央第五次西藏工作座谈会及西藏自治区“十二五”规划都对“十二五”时期显著提高基本公共服务能力提出了具体要求。

“十二五”时期是西藏自治区全面建设小康社会的关键时期，也是西藏自治区全面走向现代化的重要转型时期。综合国内外情况来看，在社会转型期存在的社会矛盾普遍较多，也普遍较为突出，进一步对政府的公共服务能力建设提出了严峻考验。就当前西藏自治区政府公共服务能力建设而言，有两个亟须解决的矛盾。一是解决西藏农牧民群众日益增长的公共需求与政府公共产品供给不足之间的矛盾。公共产品供给不足开始取代物质产品供给不足成为新的社会焦点，新的短缺不再存在于商品领域，而是发生在公共服务领域，诸如教育、医疗卫生、社会保障等，尤其是对于西藏农牧民来说，虽然其物质生活条件有了很大的改善，但基本公共服务的供给仍然不足。二是解决西藏经济快速增长背景下农牧民群众迫切要求共享改革发展成果的愿望与现实不够一致之间的矛盾。实事求是地讲，西藏自治区作为我国经济发展较为落后的地区之一，社会发育程度不高，各级政府及干部的思想观念、行政方式、工作作风等还不能完全适应西藏社会发展稳定的新要求和人民群众的新期待；政府部门及部分工作人员的公共服务意识还比较薄弱，为人民群众及市场主体服务的质量和水平有待提高；有的政府部门权责脱节、有权无责，或职责不清、推诿扯皮，办事效率不高，工作作风亟待改进；市场监管和社会管理体系不够健全；等等。这些既影响了政府职能的正常发挥，也不利于市场在资源配置中决定性作用的发挥。这就进一步要求“十二五”时期西藏自治区必须加快转变政府职能，不断强化政府公共服务，努力提升基本公共服务能力。基于此，本书以“十二五”时期西藏自治区基本公共服务能力提升为主题、以改善民生为视角开展研究工作。

二 研究意义

“十二五”时期，西藏自治区政府要有所作为，公平、有效地推进本地区基本公共服务的快速发展，必须充分意识到提升政府基本公共服务能力的重要性。事实上，无论是中央政府，还是西藏自治区政府，都已经意识到这个问题，并开始从整体角度构建和提升西藏自治区政府基本公共服务能力。从2010年1月中央第五次西藏工作座谈会的召开也可以看出，中央政府已经把提升西藏基本公共服务能力和推进基本公共服务均等化作当前和今后一个时期的重要任务。

自2001年中央第四次西藏工作座谈会召开以来，随着西藏经济社会快速、持续发展，事关西藏农牧民群众生活的“民生问题”，如基础教育、医疗卫生、社会保障等受到了前所未有的重视。“民生问题”不仅关系到西藏自治区广大农牧民群众的基本生存权和发展权，也关系到广大农牧民群众的生活品质以及由此产生的“幸福感”。解决西藏“民生问题”，关键在政府。政府的主要职责是为社会公众提供有效的基本公共服务，这对政府基本公共服务能力提出了更高的要求。可以说，增强西藏自治区各级地方政府基本公共服务能力就成了解决“民生问题”的关键。

从西藏基本公共服务供给纵向比较来看，相对于过去而言，西藏基本公共服务供给水平确实有了明显提升，农牧民群众的生产生活条件有了明显改善；但从横向比较来看，西藏不仅与东部发达地区存在很大差距，同时也落后于全国平均水平，尤其是在基础教育、医疗卫生、社会保障、公共就业等基本公共服务方面存在明显短板。西藏公共服务水平整体较为落后的状况，迫切需要我们对西藏自治区政府基本公共服务能力建设进行专题研究。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中也进一步指出：“要全面正确履行政府职能，更加注重公共服务，着力促进教育、卫生等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化；按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方政府特别是基层政府提供公共服务的能力。”

新公共服务理论认为，服务型政府以公正、透明、高效的理念作为支撑，以更好地为公众和社会提供优质公共产品和服务作为目的。可见，构建现代公共服务型政府的前提就是要提升政府公共服务能力。加强对政府公共服务能力的建设，是现代服务型政府为社会提供各种优质服务的前提和基础。当前，我国正处于由经济建设型政府向公共服务型政府转变的重要阶段，西藏自治区也不例外。本书通过对西藏自治区政府基本公共服务能力建设进行专题研究，有助于推动西藏自治区政府职能转变和构建现代公共服务型政府。

西藏自治区作为我国西部边疆少数民族地区，民族地区地方政府在提升公共服务能力过程中，与我国内地省市地方政府在提升公共服务能力过程中面临相同的问题，诸如公共服务供给投入不足、公共服务体制不够完善，等等。当然，这些因素也是导致西藏自治区政府公共服务供给能力与供给水平长期偏低的重要原因。同时，由于在自然地理、社会文化、民族宗教与生态环境等方面有其内在特殊性，西藏自治区政府在提升基本公共服务能力过程中必然要受到这些特殊性的影响。因此，要保障西藏自治区政府提高公共服务质量、推动民生改善，就必须对西藏自治区政府基本公共服务能力提出更高要求。民族地区地方政府公共服务能力的强弱决定着公共服务供给水平的高低、供给质量的优劣。西藏自治区公共服务水平整体偏低，一方面是受制于其经济发展水平较低等因素的影响；另一方面是西藏自治区政府在提供公共服务的能力上也存在明显差距。这就更需要结合西藏自治区面临的实际特殊情况，对其展开专题研究，以进一步提升西藏自治区政府基本公共服务能力，提高公共服务水平与质量，切实保障和改善民生。

综上所述，对“十二五”时期西藏自治区政府基本公共服务能力提升问题进行研究，对我国构建地方服务型政府、转变地方政府服务职能、加强地方政府公共服务能力建设等具有重要的理论意义。本书可以为提升西藏自治区政府基本公共服务能力探索出一条切实可行的路径，有助于切实解决西藏农牧民群众的“民生问题”，对于进一步维护社会公平正义、减少社会矛盾、促进民族团结、实现社会稳定与推动发展进步、构建西藏和谐社会也具有重要的现实意义。