三 研究思路

在西方的政治传统中，立法始终是政党角逐国家权力过程中最具分量且最具挑战性的政治活动。新中国成立后，中国共产党从一个为夺取国家政权而武装斗争的党成为一个执掌国家政权、治国理政的党。全心全意为人民服务的宗旨、人民利益至上始终是执政党一切政治活动的根本目的和主旨所在。中国共产党在60多年的执政历程中经历了挫折、失误和光辉灿烂的曲折探索过程，在坚定人民利益至上的执政理念、遵循社会发展客观规律前提下，走上了全面推进依法治国的中国特色社会主义发展道路。尤其是改革开放以来，党的十一届三中全会提出要加强社会主义民主法制建设，确立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。1992年党的十四大召开后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，着手构建符合社会主义市场经济发展规律的法律体系。1997年，党的十五大报告中正式确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的执政理念，党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守宪法和法律，在实践中确立了党在中国特色社会主义法律体系形成过程中的领导者地位。2010年年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作，中国特色社会主义法律体系形成，党领导立法又上一个新台阶。在党的领导下，充分体现党的主张、人民意志与社会发展规律有机统一体的中国特色社会主义法律体系形成，集中反映了建设中国特色社会主义的内在要求，真正实现党的事业至上、人民利益至上和法律至上三者的有机统一，实现科学执政、民主执政、依法执政的有机统一。

党领导立法，首先体现在一系列党内法规对领导立法的认识和要求上。1991年2月中共中央印发《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，这是以党内法规的形式确认党领导立法的基本内涵，是党的历史上第一份正式确定中国共产党立法介入范围和程序的正式规定，核心内容是提出立法规划要报中共中央审定。从类型上看，党的法规有两种：一种是党内法规，即党制定的进行自身管理的法规；另一种是党的治国法规，即党制定的管理国家事务的法规。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》则是党的治国法规，这份文件规定：党中央对立法过程介入分四种情形：（1）宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也须经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；（2）政治方面的法律在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；（3）政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；（4）中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大常委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案须报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。基于我国政权组织形式和立法工作发展的实践经验表明，地方立法在中国特色社会主义法律体系中占有重要地位、发挥着重要作用。那么，如何加强地方党委对立法工作的领导？总的精神是地方党委通过国家政权机关党组对立法事务进行领导。地方国家政权机关应建立依靠党的领导方面的制度和机制。2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布。《中国共产党党内法规制定条例》成为中国共产党历史上正式具有“党内立法法”性质的法规，这两部党内法规的制定和发布，对于推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，领导依法治国具有里程碑意义。

重视党领导地方立法。党的十六届四中全会上首次正式提出“党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这要求党要正确引领立法，要把党自己的价值判断和追求贯彻于立法工作中，通过立法表达自己的意志，从而将党的主张通过法律程序转变为国家意志，这也再次强调了党对立法工作领导的重要性。同时，党的机关和国家机关关系得以明确的意义则更为深远，揭示出执政党要善于通过法律、通过国家机关治理国家的途径。另外，将党的主张转变成国家意志，这个国家意志不仅仅是指宪法法律，还包括地方性法规及其他政府规章等。所以，加强党对地方立法的领导，是基于我国立法实践的客观需要，是党密切联系群众、引领群众的迫切需求。在我国，基本和重要的法律由中央制定，地方立法主要涉及环境保护、交通管治、物业管理等与人民生活和社会管理密切相关的地方性法规。地方立法需要更加深入细致，立法调研由人大、政府或相关组织承担，但立法决议案等应主要通过人大、政府或相关组织的党组报告地方党委。

长期以来，在实践中困扰地方立法工作的关键问题，体现为两个矛盾：一是过分强调地方本地的具体情况和实际需要，忽视上位立法的规定，造成地方立法与中央立法的抵触；二是因过分担心与中央立法相抵触，对上位法几乎是照搬照抄，忽视本地实际情况，使地方立法成为中央立法的翻版，失去地方特色，不能有针对性地解决地方实际问题。北京同样面临这样一个问题，并在地方立法实践探索中不断寻求解决路径和方法。

回顾北京市人大及其常委会自拥有立法职能以来，1979—1992年，是北京立法发展的初级阶段。在地方立法工作逐步规范的进程中，党领导立法的民主化、科学化程度也在逐步提高，立法形式还比较单一，社会参与面不够广泛。1993—2001年，是北京立法较快发展的阶段。随着经济社会发展，立法需求日益高涨，党领导地方立法步伐开始加快，立法逐步走上民主化、科学化轨道。市人大及其常委会作为立法主导机构，不断调动起人民群众参与立法的积极性，在处理与党的政策、上位法和得到北京市委支持等方面均有明显提高。2000年《立法法》的颁布为党领导北京地方立法提供了更加广阔的发展空间和更加坚实的制度保障，北京市也颁布了《北京市制定地方性法规条例》，进一步明确民主立法、科学立法的原则。2001—2009年，响应中央2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标和适应北京实际立法需求，这一阶段是党领导北京地方立法飞跃式发展的阶段。这期间，北京结合举办奥运会、新中国成立60周年庆典等大型活动，北京地方立法形成自身的特色和体系，更加具有人文理念，更加体现民主立法、科学立法。2010年以后，北京市经济社会发展恢复常态，地方立法工作重点落在稳定发展上。北京总结经验，探寻新思路，在处理党的领导与人大及其常委会的主导作用方面的做法更加成熟，更加走向制度化、规范化。