第二节 公共就业服务均等化的纵向维度和横向维度

公共就业服务均等化的纵向维度主要指的是均等应有明确的标准，横向维度主要指的是其内容建构。

一 公共就业服务均等化的纵向维度

公共就业服务均等化是一个过程，包括服务投入、服务实施和服务效果等阶段。公共就业服务均等化也是在过程中被考量的，不同阶段有不同的评判标准来考量其程度。

（一）公民均等享受公共就业资源

《中华人民共和国宪法》对公民的基本权利与义务作了明确规定，指出中华人民共和国公民“有劳动的权利和义务。国家通过各种途径为劳动者创造劳动就业条件”。就业权是公民的基本权利之一。公共资源属于国家也即属于全体公民。国家政府的职责是通过对公共资源的收集、分配、利用，在公共就业服务领域为所有劳动者提供就业帮助。在公共就业服务中“被均等投入的公共资源是维护公民就业权的基础性资源，是保障公共就业服务顺利进行的必要条件”。公共资源投入的过程是国家履行公共就业服务均等性原则的过程。平等地对待每个劳动者，平等地关心他们，平等地尊重他们，摒弃地域、年龄、性别等原因导致的不平等，在得与不得、得多得少、得优得劣上一视同仁，这是政府的职责。劳动者所应均等享受的公共资源在公共就业服务领域包括制度、信息、人力和物质资源。制度资源的均等享受是通过政府对制度体系的完善实现的。近年来，以规范政府行为、促进公共就业服务事业发展为目标，中国陆续出台实施了一系列法律法规和制度文件，尤其是《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国就业促进法》《就业服务和就业管理规定》出台后，中国公共就业服务的制度保障体系基本构建，为进一步切实推进中国公共就业服务的均等化提供了强有力的保障（如表2—1所示）。当然，这一制度保障体系还有许多需要完善、充实的地方。

信息资源、人力资源和物质资源可以统称为经济资源。制度资源是前提和保障，起导向性作用，经济资源是基础性资源，是投入均等的表征性指标。公民均等地享受公共资源投入标准立足点应是全国的就业制度的统一、就业信息的共享、人力和物质资源的平均分配，正如中国相关法律文件所规定的那样，“制定服务规范和标准，为劳动者和用人单位提供优质高效的就业服务”“按照劳动保障信息化建设的统一规定、标准和规范，建立完善人力资源市场信息网络和相关设施”。可以说，制度资源均等享有是其他资源投入均等享有的前提和基础。所以，如表2—1所示，笔者列举出近年来中国在公共就业服务领域颁布实施的法律、制度文件，显示出中国为符合均等享有公共资源投入标准在法律制度层面的完善发展步伐。

（二）公民平等获取就业机会

就业过程是一个竞争的过程，是劳动者之间对工作岗位的竞争。竞争应是平等公正的，就业竞争亦是如此。公平的就业竞争首先应该保证拥有同样能力的劳动者获得平等的认可，“应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们社会出身的影响”，即所谓的机会平等。平等获取就业机会的标准要求开放所有可提供的职位和职务，保障每个劳动者的平等就业和自由择业权利，使每个劳动者以自身能力为基础，在统一规则下竞争，以对等的形式获取社会资源或利益。具体来讲，为了实现平等获取就业机会的标准，第一，国家（或政府）层面利用法律和经济手段努力消除不平等的障碍因素，使各类人群竞争起点趋于平等。第二，国家（或政府）提供公正的就业竞争程序，确保以人尽其才作为劳动者岗位竞争过程的标准。第三，人与人之间能力上存在差异的事实应得到尊重，但与工作性质无关的能力素质的差异不应成为就业的障碍，并且这一要素应该得到法律保障。而对于能力差异客观存在、不适合某些工作的劳动者，公共就业服务机构应该通过个性化的服务形式如就业专场招聘会，为其获得就业机会创造条件。

（三）公民获得平等就业收益

利益的分配发生在平等过程的终点阶段。分配结果的公平可以理解为“结果平等”或“结果对等”。公共就业服务作为一种公益性公共产品，每个公民的平等收益是应有之义。这种平等收益专指公共就业服务最终结果的均等享受。每个人都有独特的个体性，而就业领域往往又是人的个体差异性显现的渠道。我们不能因为由主客观条件引起的个体差异而忽视公民享受到均等的包括职业介绍、指导、培训在内的公共就业服务的权利。公民获取平等就业收益的标准要求从社会整体角度来衡量就业领域的结果公平问题。有时需要用“不平等”的事实来实现平等的结果。这种“不平等”的事实，“只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。也就是说公共就业服务领域的平等性价值追求，是以社会弱势群体为考量视角的，是一个努力缩小弱势群体和强势群体的差距使这种差异趋于“合理”的过程。这种“合理”的内涵，既不能造成社会懒汉群体产生，又不能阻碍社会成员的才能的积极发挥。中国现在推行在县级层面的公共就业服务普及化，“拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业”，就是基于满足公民获得平等就业收益的标准的一些政策措施。

二 公共就业服务均等化的横向维度

公共就业服务均等化的横向维度是指其内容体系，即公共就业服务机构提供的具体业务范围。公共就业服务是政府的一项具体工作，各国在长时期的就业服务实践中，都形成了自己的特色。虽然各国公共就业服务的内容都有其特色之处，但服务的主体内容大体都涵盖介绍职业、开展针对求职的培训、管理与发放失业津贴、组织生产自救等。

中国原劳动和社会保障部在《就业市场管理规定》中明确指出，中国的公共就业服务是公益性的，由各级劳动保障部门提供的，包括“职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容”。在此基础上，《就业服务与就业管理规定》做了更加明细的规定。指出公共就业服务机构提供给劳动者的基本服务范围包括“政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布、职业指导和职业介绍、对就业困难人员实施就业援助、办理就业登记、失业登记等事务以及其他公共就业服务”。此外，公共就业服务机构还应积极拓展服务，这主要是指一些面向用人单位的服务。比如，指导用人单位招聘、人力资源管理、代理招聘和劳动保障事务等。需要注意的是，劳动保障事务代理业务经劳动保障行政部门批准后才能开展。经过改革开放之后30多年的实践发展，依据中国现实国情，结合别国实践经验，2008年颁布实施的《中华人民共和国就业促进法》对中国公共就业服务内容作了法律层面的明确，可以划分为以下六个方面。

（一）就业政策咨询

这可以说是公共就业服务机构的首要职能。因为凡是有就业需求并向公共就业服务机构寻求帮助的劳动者或用人单位首先需要了解的就是国家在就业领域的政策法规、制度规章，这样才能有进一步探求解决自身就业问题的基础。无论是优惠政策咨询还是劳动权益保护政策咨询抑或是职业安全及保障咨询，均等化的目标要求必须是公开透明的，也就是在服务的第一个环节的知情权必须均等。这就要求具体的公共就业服务机构要根据自身条件，选择合适的信息公开方式，通过多种平台发布主要业务内容、流程和业务办理程序，并以方便、快捷、适用为原则。

（二）人力资源相关信息提供

公共就业服务均等化内在要求“公共就业服务部门要通过有效途径及时采集职业供求、市场工资、职业培训需求等信息”，同时尽量做到全面、准确，并随时随地更新。在此基础上，要保证信息发布的覆盖面，保障所有有信息需求的劳动者在有效时间内获得有意义的信息，以保证服务信息的公平享有；并且在广泛收集、整理信息的基础上，进行求职、培训、市场工资等方面的发展性信息预测，提供前瞻性指导服务。

（三）就业登记与失业登记

就业登记和失业登记工作是政府公共就业服务的首要工作。失业登记是针对失业人员开展的一项服务，包括登记失业并出具失业证明，进行再就业咨询，并提供就业援助服务等。就业登记是针对各种类型的就业者的一项服务，包括直接就业者、再就业人员和灵活就业人员在内的人员都可以为其提供就业登记服务。均等化服务追求的及时、方便、快捷的失业和再就业登记服务应为所有有需求劳动者均等地享受。

（四）职业指导和介绍

职业指导是指公共就业服务机构在就业准备、就业选择及就业安置等过程中为求职者提供指导和帮助，帮助求职者进行个人职业生涯规划，并辅助求职者在就业上取得成功，实现其职业生涯规划的服务活动。也是指公共就业服务机构根据劳动力供求双方的需要，依法为劳动者选择职业、用人单位选择劳动者以及培训机构开展职业培训，提供调查、测评、咨询、建议等导向性服务。职业指导面向各类劳动者和用人单位。职业介绍是公共就业服务机构通过一系列沟通联系机制，促进用人单位和求职者相互选择、帮助劳动者实现就业的过程。职业介绍本着人尽其才的原则，宗旨是促进劳动力资源的充分开发和利用。

（五）职业教育与培训

职业教育与培训是指公共就业服务机构、企事业单位开展职业教育与就业培训的活动。为了规范和推动职业教育与培训工作，提高劳动者的职业技能，实现促进就业的目标，《中华人民共和国就业促进法》明确指出，国家鼓励依法开展职业教育和培训，各级政府要统筹协调，鼓励和支持“就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训”的开展，保障劳动者参加各种形式的培训。公共就业服务机构要根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训。

（六）就业援助服务

这是针对就业困难群体开展的一项特殊服务。就业困难群体由于受各种因素的影响，属于就业领域的弱势群体，是应加大服务力度的重点群体。这是公共就业服务均等化的内在要求。从某种程度上说，对这些就业弱势群体的政策、资源倾斜是公共就业服务更加均等的表现，只有这样才能促进其在就业与再就业过程的机会获得上与其他人群相比具有均等性和实际的收获。