第二节 少数民族贫困地区县域经济的内涵与特征

一 少数民族贫困地区县域经济的内涵

（一）民族自治地方贫困县的界定

国家级贫困县是中华人民共和国部分实施经济扶持的县级行政区特定称谓，其资格需经过中华人民共和国国务院扶贫开发领导小组办公室认定，审批工作在1986年、1994年、2006年和2012年共进行过四次。少数民族自治地区有着不同的评定批准，称其为民族自治地方国家扶贫工作重点县。本书所指少数民族贫困县或称民族自治地方贫困县，包括少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中的国家级贫困县。

国家级贫困县划定标准以当地人年均纯收入作为依据，而少数民族地区与革命老区则相应地降低标准。国家级贫困县主要集中在中西部地区，且多集中于革命老区、少数民族地区以及边疆地区。标准随着时间的推移而有所更改，部分县也随之退出国家扶持范围。1986年中央政府第一次确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县。1994年制订《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是：以县为单位，1992年年人均纯收入低于400元的县，全部纳入国家级贫困县扶持范围，高于700元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围。

为了抓好新世纪的扶贫开发工作，中国政府确定以中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，并决定在上述地区确定扶贫开发工作重点县（简称重点县）。重点县数量的确定采用“631指数法”测定：贫困人口（占全国比例）占60%（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%。其中，人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。根据以上原则和方法，在全国中西部21个省、区、市确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县。它们集中在少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区，其中老、少、边县的比例分别由“八七计划”的18%、43%、6%上升到31%、45%、9%。重点县与“八七计划”的贫困县相比，新列入89个，原贫困县出列51个，调整比例为9.2%。

1994—2000年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，确定了592个国家重点扶持的贫困县，其中少数民族聚居县为257个。为推进新世纪的扶贫工作，2001年国家重新确定了592个扶贫重点县，其中少数民族聚居县为267个（西藏除外）。根据国务院发布的2006年版《中国农村扶贫开发概要》，592个扶贫重点县中民族自治地方贫困县共有341个，分布于全中国17个省级行政区内，以西藏自治区为最，其次为云南省和贵州省，各省分布详见附录一。2012年3月，国务院扶贫开发领导小组办公室公布了新的国家级贫困县名单，进行了部分调整，但总数不变，其中民族自治地方贫困县共有335个，各省分布详见附录二。

（二）少数民族贫困地区县域经济含义

所谓少数民族贫困地区的县域经济，从内涵上说，就是指以少数民族贫困地区的行政县为范围，以实现少数民族贫困地区城乡一体化和城乡经济协调发展为目标的区域经济；从外延上说，就是指少数民族贫困地区范围内的县域经济，从行政区划看，主要指我国少数民族聚居的贫困县，包括少数民族地区县级行政区划单位和非民族地区少数民族自治县中的国家级贫困县，分布于内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏5个民族自治区和云南、贵州、青海3个民族省（以下简称全国民族八省区），以及甘肃、四川、河北、吉林、湖北、湖南、海南、重庆等总共16个省级行政区内。

二 少数民族贫困地区县域经济特征

少数民族贫困地区的县域经济除了具有县域经济的一般特征外，还具有以下一些特征：

（一）民族性

由于民族自治地方贫困县是我国少数民族聚居地区，因而少数民族人口在这些地区占据多数，少数民族劳动者成为少数民族地区县域经济发展的当然主体。同时，民族自治地方民族成分多样，在经济结构、地理环境、文化理念、生活习俗、宗教信仰等方面均有自己的特点，因此，少数民族贫困地区县域经济的发展带有显著的民族特色。

（二）落后性

由于我国民族贫困地区各少数民族社会发展程度相对滞后，导致少数民族贫困地区县域经济发展呈现明显的落后性。这主要表现在：少数民族贫困地区的县域经济发展水平不仅落后于东部地区，而且落后于中部地区和全国县域经济发展平均水平。县域经济竞争力是衡量县域经济发展水平的综合指标，开始于2001年的全国县域经济基本竞争力评价已经进行了13届（截至2013年底），从历届评价结果来看，竞争力强弱与区域经济发展水平高度一致，即东部地区县域经济竞争力最强，中部地区次之，西部地区最弱。民族自治地方贫困县大多位于西部地区。

（三）以农牧业为主导

由于交通不便，信息闭塞，少数民族贫困地区的县域经济仍以自给自足的自然经济为主，在本质上仍属于农村经济，是以县为单位划分的一种农村区域经济类型。在少数民族贫困地区，农牧业在县域经济中占有特殊的重要地位，仍然是县域主要的就业渠道和重要的收入来源，而其他部门的经济活动都或多或少地与农牧业生产有联系。同时这也决定了县域经济的经营活动波动性相对较大，因为农牧业生产活动受自然条件的影响很大，客观上造成县域经济发展不稳定，起伏变化相对较大。

（四）经济规模总量偏小，结构不合理，运行质量差

少数民族贫困地区县域特色经济规模不大，发展缓慢。县域经济一定程度上就是特色经济。考察发达地区的经验，关键在于形成自己的特色，壮大支柱产业。少数民族贫困地区县域农业基础比较好，发展农产品加工业可以形成资源禀赋的优势，但是，由于多方面的原因，潜在的资源优势并没有形成现实的经济优势，特色资源的发掘、生产、加工、营销等方面都还不够。由于特色经济发展缓慢，使本地资源无法得到充分利用，或处于闲置状态，或以低附加值的原材料销售，或处于低效率利用中。

少数民族贫困地区县域工业布局分散，缺乏企业的集群效应，与中心城市的工业高度聚集形成巨大的反差。一是目前工业企业，尤其是乡村企业，设备陈旧，技术水平低，影响产品质量和档次；二是产品和原料“两头在外”的外向型企业少，对当地农产品的依赖程度过大，相当部分工业受农业自然因素影响，季节型工业比数大；三是工业高附加值产业缺乏，如电子、化工、成套设备生产等，影响工业总量和经济效益的大幅度增长；四是企业规模小，没有国家或省重点项目、骨干企业、相同行业没有组织起在生产经营上能够最大限度发挥技术、设备、人才优势的企业集团，规模小，经营分散。

少数民族贫困县第三产业层次低，发展速度不快。少数民族贫困县第三产业在GDP中所占比重基本处于第三位，其层次水平也较低，主要集中在小商品、餐饮、服装等传统服务业领域。新兴服务业，特别是商贸业、金融业、物流业、旅游业等虽然有所发展，但进展缓慢，在很大程度上制约了县域经济活力的发挥。

（五）城镇建设规模小，城镇化水平低，城镇的极化效应难以发挥

改革开放以来，特别是国家推进小城镇发展战略以来，县域城镇化进程得到快速推进。《城市蓝皮书》的数据显示，2000—2009年，我国城镇化率由36.2%提高至46.6%。在东南沿海等发达地区和大中城市郊区，一大批中小县城和乡镇，发展成为崭新的现代化中小城市，而且其辐射带动能力越来越强。中西部少数民族贫困地区的县域城镇建设也有长足发展，一些县城立足自身优势，努力扩大规模，城镇化水平明显提高，城镇建设已经成为少数民族贫困地区县域经济的新的增长点。但是，城镇化是工业化的结果，由于少数民族贫困县工业化水平普遍不高，且分布较散，严重制约了城镇化的发展。改革开放初期，为发展乡镇企业，县域农村大搞“村村办厂，户户冒烟”，鼓励农民“离土不离乡”、“进厂不进城”，虽然形成一时的繁荣，但也造成了严重的后患，由于这种做法人为地割裂工业化和城镇化，导致工业化没能有效地促进城镇化。城镇规模过小，导致城镇的极化效应难以发挥，同时带来一些不良影响，比如供水、供电、供气等城镇基础设施建设的平均成本和边际成本趋于高昂，不利于城镇居民的日常生活和城镇企业的经营活动；市场容量狭小，企业分工协作程度和专业化程度较低，居民消费在总量上也达不到足以带动当地经济发展的规模。

（六）对外开放不够，以内向型经济为主，难以融入全国经济大循环

少数民族贫困县由于经济基础较差，加之政策的滞后效应，以及区位、资源等方面的因素，导致了少数民族贫困县在招商引资上缺乏足够的竞争力和吸引力，无论是经济总量和市场发展消费量等方面，少数民族贫困县想吸引外来投资均十分困难，经济发达的东部地区仍然是社会投资的首选，对于少数民族贫困县而言，更多只是能够承接由于环境保护等因素而无法在发达地区发展的污染型项目；少数民族贫困地区县域经济运行上以内循环为主，经济发展以国内市场为主，甚至以本地市场为主，进出口贸易极少，发展局限性较大，发展潜力较小，经济发展的外向度很低，不能形成规模型经济实体，不能形成聚集型产业带，难以依靠本地经济发展吸引外来投资。

（七）人才短缺

人才短缺是制约少数民族贫困地区经济加速发展的瓶颈，随着大专院校毕业生分配的市场化和各地人才市场的开放，这种人才短缺现象愈加严重，“孔雀东南飞”、“一江春水向东流”已成为人才流动的大趋势。人才的“回归率”太低、人才难求、人才外流、人才“赤支”的严峻形势（见表2-1和表2-2），对少数民族贫困地区经济已构成了新的制约因素，如果不给予足够的重视，认真加以解决，必将阻碍经济的加速发展。

（八）科技落后

没有树立依靠科技振兴经济的战略意识，科技经济一体化进程缓慢，科技进步未能对经济增长起到应有的推动作用。其具体表现在：一是对现有的人才资源没有充分开发利用，用才不善，用非所长，人才被埋没、浪费，甚至受压抑的现象广泛存在。科技人才的作用和社会地位并未被真正认识和承认。社会结构从总体上看仍是“官本位”结构，而且越是贫困落后地区，“官本位”结构越加牢固。二是企业没有成为技术开发主体，用于技术开发的资金投入不足，开发能力薄弱。三是科技成果转化率低，对经济增长贡献小，由于少数民族贫困地区经济落后，企业自我发展能力差，技术进步缓慢，对科技成果的吸纳能力弱，加上体制隔断和技术市场发育程度低，造成这些地区科技成果商品化、产业化步子缓慢，一批技术上领先的市场成果不能及时得到推广应用。

（九）长期推行粗放式经济增长模式

忽视现代科学技术发展和应用，科技进步和智力开发对经济增长的作用小，主要依靠增加投入和消耗大量资源来发展经济。技术、设备、工艺落后是长期以来少数民族贫困地区经济增长质量不高和效益不高、产品缺乏竞争力的重要原因，面临着尽快发展经济和保护生态的尖锐矛盾。少数民族贫困地区发展经济的任务是十分严峻的，为了缩小与发达地区经济水平的差距，尽快摆脱贫穷，常常跟在发达地区后面亦步亦趋地再走消耗资源来发展经济的老路，沿袭重复前人“先发展，后治理”的老路。尤其我国是一个资源相对短缺的国家，少数民族贫困地区又是相对短缺的自然资源蕴藏最集中的地区，不仅矿产资源主要集中于此，生物资源也主要集中在这些地区，如果为了赶超发达地区，加快经济发展，而大量消耗资源，不仅对发达地区，对全国生态环境也会造成无法挽回的严重后果。如果说中国由于人口压力巨大而资源相对短缺，必须选择新的可持续发展道路，那么，少数民族贫困地区就更加迫切需要尽可能快地找到一条经济快速增长的同时又能有效保护生态和资源的新路。