一 政府职能变迁的理论逻辑：从行政管制到公共治理

（一）政府管制阶段

1．官僚主义与政府管制

19世纪末20世纪初，以忠于组织与制度为宗旨的现代等级官僚体制，对当时的公共行政理论产生了巨大影响。它以政治中立的技术性官员、非人格化的组织制度、金字塔式的严密等级、理性法律的权威形式等特质，打破了君权和神权对民众思想的约束，迎合了工业社会行政管理复杂化和大生产的客观需要。在这种管理模式下，政府的组织结构基本上是按照传统科层制模式进行构建，政府公共部门单独承担了公共产品的供给，所有公共事务都由政府按照指令式的方式进行管理。然而，正如韦伯所说，官僚制组织发展的最基本的原因在于技术上优于其他任何组织管理形式。当20世纪70年代末新兴的以信息技术为基础的城市文明开始动摇传统的工业社会时，以官僚制为代表的工具理性应变乏力、僵化无效和墨守成规，逐渐陷入穷途，而受到人为剥离的公共价值因素和公民民主诉求则在新的变革环境中愈加受到重视。

在我国计划经济时期，政府属于全能型职能模式，这是计划经济的产物，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，其为社会和民众提供公共事务的职能和角色被淡化。政府对公共事务的管理体制是以官僚主义为指导建立起的管制模式，所有的公共产品均由公共部门所有、经营，私人部门是无法进入公共服务行业供给服务。因为传统观点认为，公共产品具有正的外部性，提供一单位服务的平均成本将随着产出的增加而下降，从而具有规模经济，因此政府部门通过垄断化经营，并给予国有企业补贴，保障公众享有公平的服务。

2．规模经济

规模经济理论是政府对公共产品实行管制政策的主要理论支撑，其认为国有企业的平均成本将随着产出的增加而不断下降，主要是因为单位公众获取单位公共服务的边际成本是非常低的，接受公共服务的公众越多，平均到每位公众身上的成本就越低。在这种情况下，规模大的企业能够具有成本优势，因此一个企业生产比多个企业生产更具有经济性。

公共经济学认为，当边际成本等于边际收益时，可以实现资源的最优配置，但在公共服务领域，如果以边际成本来定价公共产品，必然会使企业蒙受亏损的代价，称之为自然垄断的最优定价困境，如图3-1所示。

平均成本AC和边际成本MC曲线随产出Q的增加而降低，纵轴表示价格P，横轴表示产出Q，当需求Q与平均成本曲线AC相交于B点时，对应的产量为Q2，价格为P2，表示该点为零利润点，而对于存在规模经济的公共产品来讲，边际成本MC低于平均成本AC。当需求曲线D与边际成本曲线MC相交于E点时，此时边际收益等于边际成本，社会净收益最大化，达到帕累托最优状态，该点对应的产量为Q1，价格为P1。然而P1＜P2，使得垄断状况下的国有企业出现亏损，在这种情况下，就需允许市场上只存在一个企业，充分利用规模经济，通过价格管制实施边际成本定价，目的是达到社会净收益最大化，但同时给予企业补贴。

（二）政府经营阶段

1．新公共管理理论与政府经营

虽然政府管制模式有众多优点，但随着经济管理理论的发展，以及各国在政府管制阶段的实践中出现的行政效率低下等各种问题，西方各国政府陆续掀起了治道变革的浪潮，新公共管理运动便是改革的主导方向。它以经济学理论和私营部门管理范式为基础，倡导通过民营化和签约外包等方式压缩公共部门边界，在公共部门中引进市场竞争机制，实现公用事业多元化经营格局，从而达到政府施政的最基本价值的取向——“3E”：经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。

自1978年始，我国进入了市场化改革时期，政府将其部分职能转移给市场，在公共服务领域解除了进入管制、价格管制，打破了原有的政府垄断供给服务的模式，除国有企业拥有、运营公共产品外，越来越多的社会化企业被引入进来，呈现出多种公私合作的模式，如政府补贴、承包经营、特许经营等方式，政府选择这些模式的原因，一是认为政府通过外包公共服务的方式，可以减轻政府管制和补贴所带来的财政负担，政府可将节省下来的费用运用到其他公共服务领域；二是认为通过引入社会化企业参与公共产品的供给，可以提高公共服务的效率，满足公众日益增加的服务需求。

2．市场竞争

公共选择理论认为，政府垄断经营公共服务会导致效率低下，可通过市场竞争的方式来提高运营效率，这源于经济学对自然垄断的重新定义，以及由此而产生的新的自然垄断，即在某一个产业中，只要单个企业的成本低于两个或两个以上企业的生产成本之和，该产业仍属于自然垄断产业，如图3-2所示。

按照边际成本定价法则，需求曲线D1、D2、D3分别对应的产量为Q1、Q2、Q3，从自然垄断定义可知，D1属于自然垄断情况，而按照新自然垄断定义，D2、D3也属于垄断，因为两个或两个以上的生产产量为Q2、Q3时，其每单位的平均成本将高于一个企业的平均成本，如Q2/2时平均成本高。D1被称为强自然垄断，D2、D3被称为弱自然垄断，在这种情况下，按照边际成本定价时，企业能够不亏损，或是能够保持盈利，同时还能保持社会净效益最大化。

假设总成本函数为：

C=a+bQ+cQ2（3.1）

则平均成本函数为：

用平均成本函数AC对产量Q求偏导，可得：

当时，可得出最小成本时的产量Q2为，则具有规模经济的产量区间为（0, ac），也即强自然垄断的产量范围。当市场中有X家企业来提供相同服务时，如果总成本函数相同，并且都是生产同样数量的公共服务，则成本是最低的，可得总成本函数为：

依据新自然垄断法则可知，当满足时，得到：

因此当产量Q在区间时，属于弱自然垄断情况，图3-2中的D2、D3就属于该区间范围，在该情况下就不存在定价困境，企业可按边际成本定价，并且还有盈利，这就可以很好地解释政府放松管制寻求市场化的原因。只要有盈利，就会有企业进入该行业，公共产品由政府垄断经营走向市场民营化供给，也是遵循上述新自然垄断法则，并衍生出可竞争市场理论，当存在一个可维持的公共产品价格时，政府就可以不使用强制管制手段，因为市场上潜在的竞争者会对现行生产者的垄断定价产生有效约束，并刺激和鞭策现有的公共产品企业提高服务效率和效益，否则就会被其他竞争性企业所淘汰。在这种情况下，只要符合相关法规政策，公共产品服务市场中就会出现多种所有制结构的企业，包括国有企业、私营企业和混合型企业。

（三）公共治理阶段

1．新公共服务理论

从世界范围来看，政府经营模式并没有像预期那样取得成功，而是遇到种种问题和困境，导致自2008年金融危机后政府角色的重新回归，政府经营阶段所采用的外包、私有化等手段出现逆转。事实上，新公共管理运动（New Public Management）所带来的政府经营理念，更多的是为提高公共服务的效率，而将公平、社会效益放在次要位置，因此当公共服务市场化中缺少公平、民主等效益时，民营化带来的问题就会逐渐暴露出来，而新公共服务理论的出现，就能很好地解决公共服务市场化中的缺陷。其倡导在公共服务供给中，政府—企业—社会群体共同合作实现集体目标，实现公共价值最大化，体现合作治理的精髓。第一，新公共服务认为政府是服务，而不是掌舵，政府也是执行者，跟私人部门、非营利组织等一起寻找办法解决问题，其角色是将各利益方带到圆桌上进行讨论、协商，找出办法。第二，目标是提高公共服务的公共价值，而不是产品的价值。政府官员必须为共享的和公共的利益而奋斗，其目标不是在私人利益驱动下快速寻找办法，而是创造一种共享利益和分享责任。第三，战略性的思考，民主式的执行。通过集体努力和合作的过程，能最有效率地和负责任地达到满足公众需求的政策和项目。第四，服务公民，而不是消费者。公共利益来源于共享价值，而不是个人利益的累积，因此政府不仅仅需回应消费者，而且还应集中精力与公民建立信任和合作的关系。

随着我国对建设服务型政府目标的确定，当前在公共服务市场化改革中需要在理论上从新公共管理运动转到新公共服务理念，在工具运用上由行政手段为主转变为经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合，由微观管理、直接管理转变为宏观管理和间接管理，由注重计划、排斥市场或注重市场、排斥计划转变为把市场和计划有机地结合起来，由全能型政府向有限型政府转型，即从服务外包、私有化、公私合作模式等过渡到网络治理，综合政府—企业—社会群体的力量，以服务于社会和公众为最终目的。

2．网络治理

网络治理（Network Governance），斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D．埃格斯认为是第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择四种有影响力的发展趋势的集合。第三方政府意指利用私人公司和非营利机构从事政府工作；协同政府是从顾客—公民角度考虑，采用横向“协同”政府、纵向减少程序的做法；数字化革命是指技术上的突破大大减少伙伴间的合作成本；公民选择是指希望增加公共服务选择权的要求不断提高。因此，公共服务网络治理既包含高度的公私合作，又意味着政府强有力地对公私合作网络的管理。这意味着网络化治理是第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予更多的公民选择权，可见，网络治理是跨界合作的最高境界，如图3-3所示。

此外，更多的研究者对这种模式进行深入研究，如普鲁旺和肯尼斯（K. G. Provan & P. Kenis）提出三种网络治理模式，即共享治理、领导组织和网络行政组织；姚引良等也提出政府在网络治理中的三种分类，分别是政府主导型、政府参与型和自组织型。根据已有的这些文献，可知政府、企业和社会群体在供给公共服务中有三种类型，分别是政府主导型、企业主导型和多中心平等关系型，如表3-2所示。

第一，在政府主导型的网络治理中，建立的是以政府自上而下为主导、兼有多元主体作用的公共服务治理结构，包括政府与政府、政府与企业、政府与社会群体间共同合作，以提供公众和社会所需的服务。第二，在企业主导型的网络治理中，更多的是遵循市场化原则，以合同契约为工具，企业在供给服务中占主动位置，政府弱化了对其控制，社会群体参与程度也较低，我国公共服务过去的改革，偏向于该种模式，但是引发了很多问题和困境。第三，在多中心平等关系型网络治理模式中，强调政府、企业和社会群体平等地合作来供给服务，以信任和协商为纽带，充分考虑各利益相关者的权利，充分发挥民主来提供各方满意的服务。

上述三种模式中，政府主导型的网络治理模式是最适合我国政治体制和制度的，体现出中国特色的网络治理结构，因为我国的基本国情和发展特征决定了政府在网络治理中是最主要的力量。