四 基层群众自治制度——依法治国战略实施的有力保障

基层群众自治制度是中国特色社会主义民主制度的一个重要方面。党的十七大报告明确提出把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一。党的十八大进一步提出切实将基层群众自治制度融入全面建成小康社会的宏伟目标之中，纳入五位一体总布局之中，不断把基层群众自治引向深入。这一重大决策，进一步拓宽了认识中国特色社会主义民主政治的理论视野，有利于更好地把握中国特色社会主义政治建设的规律；赋予了我国基层群众自治制度建设新的历史使命，有利于人民群众享有更丰富更切实的民主权利；有效地把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起，使社会主义政治制度体系的内容更为全面、更为丰富，结构更为完整，功能更为强大；把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，进一步完善和丰富了我国社会主义民主政治制度体系与基本内容。有利于我国的民主制度充分发挥优势，彰显社会主义国家人民当家作主的制度职能；有利于我国的民主政治制度更好地转化为人民群众广泛参与并普遍惠及人民群众的现实制度能力；有利于更好地从整体上坚持和发挥我国社会主义政治制度的特点与优势，推进中国特色社会主义制度的巩固和发展。

（一）基层群众自治制度的形成过程

我国基层群众自治制度的最初形式——城市居民委员会在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了，对巩固和发展社会主义制度发挥了十分重要的作用。新中国成立之初，由于新生的人民民主专政政权既要肃清一切敌视该政权的反动势力，又要充分调动人民群众参政议政的积极性，同时，还面临着十分艰巨的巩固政权和发展经济的任务。因此，建立强有力的基层政权组织就显得极其重要。从1949年底到1950年初，在一些城市陆续出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称各异的群众性自治组织。为了规范基层群众自治组织，1953年6月8日，彭真专门向毛泽东等中央领导同志递交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，提出城市街道居民委员会等群众自治组织的性质应是群众性自治组织，而不应是基层政权组织，也不是基层政权的下属机关，主要任务是，在居民自愿的原则下，把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，首次用法律形式规范了居民委员会的性质、地位和作用。但到1958年之后，随着民主法制遭受践踏，社会主义道路经历曲折，城市居民委员会的发展也遭受严重挫折。

党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设，也随着民主法制的建设和社会主义制度的坚持和发展而得到了全面恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。1982年，现行《宪法》在总结居民委员会实行群众自治经验的基础上，第一次以根本大法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。据此，全国各地普遍对城市居民委员会的组织进行了整顿，健全组织机构和规章制度，建立起符合《宪法》规定和体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会。1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了《城市居民委员会组织法》，这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了全面规范发展的时期。从1981年春天起，村民委员会开始逐步建立。1982年，全国人大常委会在起草《宪法》修改草案时，从我国城乡发展的实际出发，把村民委员会和居民委员会一并写进《宪法》，开创了我国制宪史上的新创举。自此之后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的工作。1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过《村民委员会组织法》。此后，农村基层群众自治组织呈现出蓬勃发展的趋势，并且在实践中不断发展壮大。

（二）基层民主概念与基层群众自治制度的特点

关于基层民主的内涵，学术界至今有着不同的看法。一种观点是从社会结构的角度出发，将基层民主主要概括为三个方面的内容，即“以村民委员会为核心的农村基层民主建设”“以社区居民自治为核心的城市基层民主建设”和“以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设”。第二种着重从基层民主的政治制度和民主实践着眼，认为基层民主应该包括基层政权机关和基层群众性自治组织，以及一些国家机关、社会组织和团体。这种观点与第一种相比，主体范围更加扩大，是对基层民主广泛意义上的理解。如魏宪朝认为基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”；二是“基层群众自治”；三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等。徐勇、刘义强将基层民主概括为农村村民自治、城市社区自治、县乡人大直接选举制度、企事业单位民主管理以及基层公共管理中的公众参与五个场域。戴桂斌则将基层民主总结为六个层面，包括农村的村民自治、城市的居民自治、企事业单位的民主管理、基层政权民主建设、基层社会组织民主建设和基层党内民主建设。殷倩等根据中央的文件精神，结合多年的实践探索，认为基层是与地方和中央相对应的一个概念，基层民主应该包括基层这一层次范围内所有领域的民主。从中国现阶段的具体实际出发，基层民主的范畴可以概括为两个层面、三个领域和四个环节。两个层面是指人民民主和党内民主；三个领域包括以农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理以及基层社会组织民主建设为主的社会民主，以基层政权民主建设为主的国家民主和以基层党内民主建设为主的政党民主；四个环节即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节，最终实现广大基层群众的自我教育、自我管理、自我服务，维护基层人民当家作主的地位。

民政部部长李学举在其发表在《求是》杂志上的文章列举了一批基层群众自治发展的数据，明确提出这一制度的优势与特点，其主要内容有：第一，我国的基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求。在自治的内容上，群众自治的事务涉及群众方方面面的切身利益，人民群众能够获得看得见、摸得着的利益，能够表达自己的利益诉求，能够保护自己的权利不受侵犯。在行使民主权利的方式上，人民群众在自己生活的社区内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，使得民主参与具有直接性和有效性。

第二，我国的基层群众自治在党和政府的主导下进行，能够坚持正确的方向并稳定有序地发展。我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。

第三，我国的基层群众自治能够与经济社会发展相适应、相促进。这种适应和促进主要体现在两个方面。一是在工作部署上的适应和促进。我们在推进基层群众自治的过程中，始终以推动和保障党和国家的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应。二是在实践推进上的适应和促进。基层群众自治实践的许多环节，都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的，既锻炼了群众的议事能力，又维护了群众的经济利益，体现了民主目的性与手段性的统一。

第四，我国的基层群众自治是循序渐进、逐步发展的。主要体现在以下方面：一是党对发展基层群众自治的认识，是与时俱进、逐步深化的；二是基层群众自治的实践，基本是由点到面、由浅入深，由单领域向多领域逐步推开的；三是基层群众自治的各项制度、法律和法规，是逐步健全的；四是人民群众当家作主的能力，也是在实践中逐步提高的。我国的基层群众自治是一条群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路，是一条适应经济社会发展需要与为经济社会发展服务有机统一的民主自治之路，是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路。

（三）当前中国基层民主自治建设的实践与探索

改革开放以来，我国建立并逐步完善了以村民自治、居民自治、工作场所民主、政府公共管理中的公民参与等为主要内容的基层民主制度。基层民主成为中国政治发展的重要组成部分。党的十六大以来，我国经济社会实现了空前的快速发展，同时不稳定性因素和群体性事件增多，党中央及时提出了建设社会主义和谐社会的要求。有效处理和化解各种矛盾，努力实现有效和良好治理，成为基层民主发展的重要任务。徐勇教授强调基层民主实践中治理的突出内涵，认为“治理是一种获得社会有序发展的有目的的调控活动，比民主的内容更为宽泛。在当今，一种有效和良好的治理与民主密切相关。没有民主发展，持续的稳定难以实现。近十年来，我国基层民主发展的重要特点和成果，就是将基层民主发展寓于治理之中，在推进和实现社会的有效治理中获得其特有的意义和价值，表现出基层民主发展治理化的特征”。并认为在具体的运行中，“民主不仅是一种制度安排，更是主体的一种实践活动。要使民主从文本制度转换为实践活动，就必须通过一系列环节将其变为机制，以促使其正常运转”。如果说20世纪90年代我国的基层民主发展重点是建立制度框架的话，那么进入21世纪，我国基层民主发展的重点则是力图在实践运转中建立和完善各种机制，特别是地方、基层人民群众主动创新活动机制，从而促使基层民主发展机制化。党的十六大以来，中国基层民主稳步推进，基层民主的各种探索、尝试和试验十分瞩目，黄卫平等对其发展脉络进行了详细梳理。

首先，基层群众自治的发展，经历从推动选举向完善治理的转变。随着城乡基层自治制度的完善，农村村委会和社区居委会的定期选举不断步入制度化轨道。基层群众自治的发展，也逐步转移到对民主治理形态的探索上，即在选举之外如何通过有效的制度安排实现基层社会的善治。如在浙江温岭出现的“民主恳谈会”，就是通过村民对乡村公共事务的广泛参与，实现基层社会的协商民主。源于河南邓州的“四议两公开”的做法，其目的就是进一步扩大群众对村级事务的民主决策与民主监督，扩展民主参与的覆盖面。在城市，围绕社区居民的有效参与和充分自治，也涌现出许多特色鲜明的地方案例，如深圳盐田模式强调“局站分设”，还原社区居委会的自治角色；宁波海曙模式注重“街聘民选”，强调民选产生的社区居委会在社区治理结构中的主导地位；武汉百步亭模式突出企业与政府在服务居民中的合作关系；沈阳模式则在“议行分设”中突出驻区单位与社区居民的多元共治关系。

其次，基层民主的重心从党外转移到党内。党的十六大明确对党内民主高度重视，前所未有地提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”。这一精神主导了中国基层民主发展的基本走向。随后，党内民主得到了稳步快速发展，突出表现为公推直选在党内基层组织中的广泛试点。村级党组织两票制与“两推一选”得到普遍推广，乡（镇）党委公推直选取代了早期乡（镇）长竞争性选举，各地频繁试点，四川和江苏甚至在全省范围内全面铺开；南京、北京、杭州、深圳等大中城市也开展了社区党组织公推直选大面积试点。此外，公推直选还在机关、企事业等单位党组织当中广泛试验，成为党内基层选举的主导性办法。

再次，基层民主的动力呈现上下互动的格局。基层民主的发展，如城乡居民自治的制度创设、资源供给与规范运行，得益于党和政府的建构和推动。与此同时，随着社会结构的急剧分化与利益结构的深刻调整，基层利益矛盾和冲突不断加剧，基层群众自主参与的愿望和诉求也在不断增强。如随着住宅商品化、城市拆迁、公共工程建设与环境问题而出现的业主维权在大中城市此起彼伏。此外，随着劳资冲突的增加，工厂民主也出现了新的探索，工人与企业家就工资问题进行集体协商与谈判，实现对工人利益保护的协商治理。在浙江和广东的一些非公有制企业，还探索进行工会的直选与“海选”，由工人直接投票选举工会领导人，以确保工会相对于出资方的自主性，并提高其在切实保障工人权益上的自觉性。与此同时，普通公民自荐参与基层人大代表的选举也成为基层民主发展的新动向。2003年，深圳和北京出现了一定规模自主参与基层人大代表选举的“自荐候选人”。2011年，通过微博、博客、论坛等网络新媒体进行选举动员，自主参选人大代表的现象在全国许多地方出现。上述现象表明，人民群众政治参与的积极性正在不断提高，已经不局限于基层群众自治的空间，对基层政治事务也产生了广泛的兴趣。

（四）用法治保障基层民主的发展

当前围绕民主程序问题产生的大量争议，由于缺乏明确的法律规范而长期无法解决，已成为制约基层民主发展的重要问题。随着基层民主生活的发展，以及群众的参与热情和选举的竞争性越来越强，这些问题还会继续累积。在这种情况下，基层民主的法治化显得非常迫切。不加强民主的法治建设，民主选举容易被操纵，也容易被金钱和暴力摧毁。民主政治作为中国政治发展的基本方向，应该整合在中国现代化发展的整体目标和战略之中，整合在依法治国的基本方略和人民当家作主的根本目标之中。而高度的社会主义民主，需要明确的制度性保障，需要以完备的法治作为制度基础。

回顾改革以来中国基层民主的成长历程，一方面，民主发展的社会基础迅速勃兴，诸多新力量正在成为民主化的巨大推动力，并且这种推动力并不以相应体制安排的快慢为转移；另一方面，民主发展的本身也呼唤法治化进程加快，因为，现实生活中的大量冲突显示，在法治力量供给不足的情况下，民主力量的快速成长将带来政治生活的失序乃至社会生活的混乱。国务院发展研究中心赵树凯在其文章中明确强调：当前中国基层民主推进中出现的种种问题，归根结底需要法治建设来解决；建立新的基层民主政治秩序，需要以法治建设为根本途径。观察我国基层民主的法治建设步伐，相关法律体系已基本建立。随着一系列有关法律法规颁布，我国已经初步建立了基层民主的法律法规体系。1998年《村民委员会组织法》开始实施以后，各省的人大或政府都制定了选举办法，县市则制定了实施细则。在《居民委员会组织法》实施过程中，一些地方也出台了若干地方性法规。可以说，经过近二十年的发展，我国村民自治初步完成了基本的立法工作，农村初步实现了从人民公社制度向村民自治制度转换。中国基层民主正在步入制度化、法治化的轨道。但是，与迅速变化发展的社会生活相比，与人民群众不断增长的参与需要相比，中国基层民主的法治化进程还存在明显的滞后性。尤其是，现有的法律无法适应不断变化、蓬勃成长的基层政治生活现实。鉴于现有基层民主法律体系的明显缺陷，一旦违法事件发生，由于法治化的处理渠道不畅通，使得大量的基层矛盾无法有效化解，也为各种势力不正当的介入和干预提供了空间。

例如村委会选举是我国基层民主化、法制化进程中跨越较大的一步，它是在人口最多、地域最广、文化程度最低、法制观念较差、经济发展滞后的广大农村地区开展的直选活动。北京市平谷区人大常委会主任王振林通过调研，认为在当前的村委会选举中，村民的观念存在以下问题：有的村民受传统观念和文化程度的影响，在认识上有偏差，往往把民主票投成关系票、家族票、利益票；有的认为换届就是换人，极力想把现任干部全部“撵下台”；有的出于私心，不能自觉按照选贤任能的标准选干部，而是凭个人好恶来投票，对一些因坚持原则、秉公办事而得罪了自己的人坚决不选。当前需要从完善法律和制度的层面对基层选举工作进行规范，把加强基层党组织的领导、依法治理和群众自我管理有机结合起来，走中国特色的民主政治之路。