二 分配不公与要素资本化：问题的“症结”在哪里？

市场经济条件下，存在收入差距应该说是正常现象。同时，一个社会到底能够忍受多大程度的收入差距也没有确定的标准，有的国家对收入差距忍受程度高一些，而有的国家则相对低一些。例如，美国有着发达国家最高的收入差距，但美国人对收入差距的抱怨却并不比其他西方国家更多。一般来说，如果收入差距扩大是市场机制下通过比较公平的分配方式产生的结果，那么，它所引起的社会不满就会相对小得多；而如果收入差距更多地由不公平的分配方式所导致，那么，即使收入差距并非十分严重，社会不满也会非常强烈。从世界各国曾经达到的收入差距程度来看，社会对单纯收入差距扩大的容忍程度要远高于收入分配不公平。政局动荡的北非国家，出现问题的根源在很大程度上和收入分配不公平现象密切相关。例如，埃及的基尼系数在0.3—0.35，收入差距似乎并不是很大，但就业机会匮乏和财富过度集中造成的分配不公却引发了社会动荡，造成了政权的更迭。

（一）当前收入分配问题的关键是分配不公

中国收入分配问题的严重性或者说问题的根源并不仅仅在于收入差距扩大本身，这只是问题的表面现象，问题的根源在于收入差距扩大很大程度上是不公平的分配方式所引起的。所谓收入分配不公平，简单说来就是社会财富或者收入以不合法、不合理或不透明的途径和方式流入了部分群体或个人的口袋，而应该得到财富和收入的群体或个人却被排除在外。或者也可以说，收入分配不公实际上就是不该得到收入的人得到了收入，而该得到的人却没有得到。

当前，中国经济快速增长，大量社会财富不断被创造出来，但令人遗憾的是，其中有相当一部分社会财富以不公平的方式被分配。这不仅加大了收入差距和贫富差距，而且也是制造社会裂痕的重要根源，成为威胁社会稳定的最危险因素。因此，只盯住收入差距问题而不着重解决收入分配过程中的不公平现象，收入差距即使能够得以缩小，收入分配问题也不会从根本上得到解决。

公平地说，收入分配不公平也是在任何国家和社会都存在的普遍现象，只不过中国目前的收入分配不公现象涉及范围更广、程度更严重、危害更大；而且，与其他国家相比，中国收入分配不公更有其特殊性和复杂性。这主要是因为中国仍然是一个向市场经济过渡的国家，社会主义的基本经济制度面临着如何适应市场机制的问题。

在市场化改革进程中，中国的基本经济制度已经从单一公有制转变为以公有制为主体多种经济成分共同发展。随着市场化进程的加快，各种经济成分都需要参与市场竞争，需要资本化运作。国有经济和国有资产当然也不例外。国有资产不仅需要资本化运作，而且其资本化的过程本身也反映了市场改革的进步。然而，在这一过程中，收入分配不公平现象却大量产生：部分群体和个人利用社会转型中制度规则的漏洞，把属于社会和国家的财富以各种隐蔽的方式据为己有。

在目前中国这个特殊的发展阶段，通过不公平分配得到了巨额社会财富者已经形成了一个巨富或者说豪富阶层，这部分人虽然从数量上来讲不大，但产生的社会影响相当大，带来的社会震荡也比较剧烈。由分配不公所导致的社会财富向少数人的集中，使社会上大多数人产生了相对剥夺感（Relative Deprivation），即使中高收入的工薪劳动者也常认为自己属于社会的低收入阶层或弱势群体，这种相对剥夺感甚至比一般的收入不均等、绝对贫困更容易导致社会不满和冲突（Nagel, 1974）。中国目前已经成为全球第二大富豪产生地，是世界上产生富豪速度最快的国家。当然，富人增加是经济发展的必然，但中国的问题在于“豪富阶层”的财富积累过程与分配不公有着割不断的联系。中国“豪富阶层”呈现出行业集中、财富积累渠道集中的特点。据2007年波士顿咨询公司发布的《全球财富报告》统计，中国41%左右的财富被0.1%的“豪富家庭”掌控。豪富群体的财富积累渠道，主要是低价收购兼并全民所有制企业，上市圈钱和进入房地产、矿产等行业。根据招商银行和贝恩资讯联合调查并发布的《2011年中国私人财富报告》显示，拥有1亿元人民币可投资资产的人群中，27%已经完成了移民，47%正在考虑移民，长期投资、创业型投资撤离到海外。对于中国的经济发展来说，这显然是一个极其危险的信号。

与单纯的收入差距拉大相比，收入分配不公往往会给社会带来更大的威胁和更严重的伤害。一般来说，收入分配不公并不一定总表现为收入差距的扩大。中国计划经济体制时期，表面上看收入差距很小，却也是一个收入分配严重不公的社会。在计划经济时期，合理的收入差距被人为抹平，同样表现为有些人没有得到应有收入，而有些人得到了不该得到的收入，其结果是，收入分配不公导致经济社会发展停滞。当然，如果收入分配不公伴随着收入差距扩大，且收入分配不公又是导致收入差距扩大的重要原因，那么，这样的收入分配状态就更加危险。事实上，中国目前就处在这种状态之中，这也是改善收入分配状况在中国当下的经济社会发展中为什么显得异常迫切的原因。

（二）分配不公的主要来源：要素资本化

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国社会主义的基本经济制度，市场经济改革要求公有制生产资料通过市场交易完成定价，赋予要素资本的属性，实现所有权和使用权的分离和转移，以产权契约、金融票据、有价证券等多种形式进行市场交易和自由流动，从而实现要素优化配置和财富再创造。在计划经济时期，中国公有制生产资料不能体现为有价格的“财富”，大量土地、矿产资源、国有企业、公共设施等仅是“死”的财富，不能通过市场交易再创造新的财富，也没有体现为资本的属性。要素资本化改变了中国拥有大量财富而缺乏资本的局面，中国也从一个“缺钱”的国家转变为资本充裕的国家。

当然，要素资本化代表着市场经济发展和进步，也是中国社会主义市场经济改革和发展的必然要求。成熟的市场经济国家都经历了上百年的资本化过程，形成了成熟的规则，积累了大量的财富，占领了世界市场的竞争制高点。中国经济发展也必须经历并参与这一过程。中国改革开放成就的取得，尤其是最近十年的快速经济增长，在很大程度上得益于我们初步实现了要素资本化。中国早期市场化改革虽然实现了各种产品的自由交易，缩短了“财富”与“钱”之间的距离（陈志武，2009），但大量生产性要素并未形成可以创造新财富的资本，改革的深化带来的要素资本化将资源要素转化为资本，实现了以更快的速度、更低的成本、更高的效率配置资源，为经济快速增长提供了动力。

但是，中国的要素资本化与其他市场经济国家有很大不同，具有特殊性，这决定了中国的要素资本化过程常常与分配不公相关联。与西方国家相比，中国的要素资本化过程主要有以下两个方面的不同。一是一般市场经济国家的要素资本化基于私有产权，而中国的要素资本化主要是公有制生产要素的资本化，要求实现所有权和经营权的分离，在这一过程中没有经验可以借鉴，实际上这也是中国特色社会主义市场经济理论创新的难点。二是成熟市场经济国家经历了上百年的资本化过程，形成了成熟的市场和完善的规则，而中国的市场机制刚刚建立不久，市场发育尚不完善，尤其是要素市场发育明显滞后，要素资本化的困难大、复杂程度高，要素资本化与市场化改革几乎同步推进，这种“边探索、边推进”的要素资本化无疑将面临更大的挑战。

（三）分配不公的主要表现：要素资本化过程中公有资产收益没有被合理分享

中国要素资本化的特殊性决定了这一过程中会出现各种各样的复杂情况，大量收入分配不公现象也由此产生，是造成中国收入分配不公的主要来源。土地、矿产资源、国有企业、公共产品等领域资本化过程中创造了大量的新增财富，但作为资源要素的所有者，国家和全体国民并没有公平地享受到资本化带来的收益，大量财富被拥有经营权或实际控制权的少数人占有。要素资本化的相关领域成为公众不满和社会矛盾的焦点，归纳起来，突出体现在以下四大领域。

一是土地资本化收益没有被公平分配。土地资本化收益被开发商、地方政府及利益集团过度占有，农民和集体的利益被严重侵蚀。土地资本化为城镇化建设提供了重要的资金来源，加快了城镇化的发展，但是，土地资本化过程中拥有土地所有权的村集体和村民并不拥有充分的控制权和收益分配权，以至于无法得到公平、合理的收益份额。集体土地需要通过地方政府征用变为国有，才能进入市场交易，这一过程中常常出现非法、不合理征占用土地现象，甚至出现暴力强拆，严重侵害了农民权益；补偿价格远远低于市场价格，土地征收补偿金往往只有每亩3万—5万元，而土地的实际市场价值可高达几百万元，这严重侵蚀了农民利益。土地资本化收益分配已经严重不平衡、不公平，有调查研究显示，集体土地用途转变增值的收益分配中，政府得60%—70%，村经济组织可得25%—30%，农民只得5%—10%。这实际上也导致土地出让金成为地方财政的重要来源。2010年全国土地成交总价款（国土资源部口径统计）达到2.9万亿元，安徽、陕西、重庆等省（市）土地出让金占地方财政收入超过40%。土地资本化中的分配不公导致了村民和集体利益受损，造就了一批暴富的房地产老板，刺激了“土地财政”，由此引发的收入分配不公极易激发社会矛盾，造成上访、自焚、爆炸、冲击地方政府等群体事件频繁出现。

二是矿产资源资本化收益被部分人过度占有，国家和全体国民利益受损。矿产资源资本化收益主要被矿老板占有，形成暴富群体，国家和全体国民利益受损。很多矿产资源的开采权授予采取行政划拨、协议定价的方式，而“招拍挂”的市场交易制度仍不完善，低价转让甚至无偿掠夺、低成本开采、极低的矿产资源使用税，加上地方保护和寻租腐败等问题突出，导致少数人控制了属于全民所有的矿产资源，从而获取高额利润甚至暴利，相关管理部门也从中获取灰色收入，严重侵蚀了国有资源所有者权益，2010年甚至出现山西平鲁价值数亿元煤矿以1万元转让。矿产资源税和资源补偿费严重偏低，例如，目前煤炭资源税标准为0.3—5元/吨，不到价格的2%；天然气资源税标准为7—15元/千立方米，不到价格的3%；石油资源税平均仅为每吨26元，也不到价格的2%。过低的资源使用税导致国家分享的增值收益比例太小，国民享受到的收益更少。矿产资源资本化收益的分配不公，造就了一批暴富的煤老板、铁老板、铜老板等。根据2011年住建部与高盛投资联合发布的《中国民间资本投资调研报告》显示，被称为“中国科威特”的陕西榆林每平方公里坐拥10亿元财富，小县城亿万富豪煤老板不下7000人，鄂尔多斯资产上千万元的人至少有10万，2010年中国内地90%的路虎车被鄂尔多斯煤老板买走。这些暴富群体的奢华生活与低收入群体的困难生活形成了鲜明反差，成为社会不满的焦点。

三是国有企业资本化收益没有被全体国民合理分享。国有企业资本化收益被企业实际控制人、相关利益群体和内部职工瓜分，国家和全民没有得到合理分享，反而承担大量补贴。国有企业改制及资本化大大促进了企业效率，国有资产价值得以显现，实现了从“包袱”向“财富”的转变。但是，在这一过程中由于分配机制不健全，收入分配不公导致了相关利益群体受益，而国有资产的真正所有人利益受损。国有企业资本化过程被企业高管和内部人控制，出现侵吞或低价变卖国有资产现象，企业高管巨额年薪与经营绩效没有完全挂钩，企业内部职工以高工资、高福利享受垄断收益。而且，国有企业同时享受着资源要素、融资贷款等多方面优惠，大部分企业利润却被少数人分享。2001—2009年国有及国有控股工业企业累计获得利润总额为58462亿元，但是，仅有很少比例上缴国家，2009年国有企业利润实际上缴比例仅约6%, 2010年更是只有2.2%，其余利润都在企业内部分配（天则经济研究所课题组，2011）。国家收缴红利也主要在企业体系内部转移，公共财政基本上没有获得国有资本的收益，更没有惠及全民。而且，国有企业还享受了资源要素方面的优惠和财政补贴，相当于得到了全体国民的补贴，2001—2009年国有及国有控股工业企业共应缴纳地租25787亿元，占国有及国有控股企业名义净利润总额的64%；少交纳的石油、天然气和煤炭等自然资源租金约4977亿元；2007—2009年国有及国有控股工业企业获得财政补贴约为1943亿元。此外，部分国有企业大肆涉足房地产行业，2009年136家央企中70%以上的企业都涉及房地产业务，造就了一个又一个央企“地王”。部分国有企业利用政策和信贷优势将巨额资金投入股市、楼市、金融衍生品、大宗商品等非主营业务中，加剧了资产泡沫，进一步恶化了居民收入分配。国有企业资本化过程中缺乏完善的收益分配机制，存在严重的分配不公问题，少数利益群体几乎可以说是直接剥夺国家或全体国民的财富，引发了社会公众越来越强烈的不满。

四是公共产品资本化造成公众权益受损。部分公共产品资本化使实际控制机构和内部职工得到超额收益，而公众需要为此承担高额费用，权益受到严重侵害。部分公共产品领域的资本化运作加快了中国基础设施建设，打破了经济增长瓶颈，促进了经济快速发展。但是，这一过程中也衍生出诸多分配不公现象，集中体现为公共领域被少数人和利益集团实际控制，资本化的超额收益仅在部门内部分配。而且，这些公共领域往往关系到生计和安全，少数实际控制人拥有较高的谈判筹码，容易与权力部门结合形成垄断势力，导致公共服务的高收费。部分高速公路成为利益集团把持的“创收机器”，名义上的公路成为实际上的“私路”，公共产品的属性被改变。2009年首发集团公路收费高达32亿元，而日常养护支出仅6679.3万元，上市公司宁沪高速2010年收费公路毛利率就高达74%，四川成渝和五洲发展营业利润率分别为66%和67%。高速公路的暴利直接结果便是职工收入的超高，而且严重偏离了职工的人力资本水平。比如，2010年宁沪高速人均税前收入达到年薪10.5万元，而拥有大学本科以上学历的职工不到一成；五洲发展的收入更高，人均税前收入年薪14.5万元，近八成是一线人员和后勤人员。公共产品资本化的超额收益本质上就是公众承担的高额费用被少数实际控制人占有，这种严重分配不公已经激化了社会矛盾。

此外，要素资本化过程中还滋生了“权力资本化”。由于巨大的利益诱惑，相关监管制度仍不完善，国有资源要素在市场交易中存在着不同程度的寻租腐败、权钱交易以及机会主义等行为，如政府部门或官员利用土地、矿产资源、企业上市、建设规划等审批权进行寻租，官商勾结分食要素资本化收益。要素资本化过程中滋生的“权力资本化”具有严重的破坏性，成为资本化收益分配不公的重要因素，而且，更容易引发公众不满，激化社会矛盾。

（四）分配不公的原因分析：公有资产收益缺乏合理分配机制

要素资本化收益缺乏合理分配机制导致公有资产收益被私人占有，是分配不公的制度性根源。总结归纳中国要素资本化过程中的收益分配不公现象，可以看出，分配不公的实质就是公有收益被私人占有，它主要通过两种途径得以实现。一是初始资本化收益的分配不公。国有资源要素首次通过市场交易，即资本化过程中实现了一次性收益，没有价格的资产变成了有价值的资本，从而产生了巨额新增财富，但政府并没有明确如何合理、公平地分配，使少部分人过多地占有了收益。二是资本化收入流的分配不公。国有资源要素资本化后每年可以产生新增财富或收入流，但分配权被少数人控制，收益流入部分群体，没有被全体国民分享，这是初次分配不公的最大来源。

在初始资本化环节，收益分配不公导致国有资源要素的市场价值没有充分体现，减少了可供国家和全体国民分配的财富。要素资本化过程中存在所有权转让和使用权（经营权）转让两种情况，如集体土地征占用、国有企业改制由私人承包属于所有权的转让，矿产资源、高速公路等转让主要是经营权，但不管转让的是产权束中哪一部分，初始资本化的一次性收益都存在私人过多占有公有收益问题。一种情况是无偿直接侵蚀国有资产。在没有所有者授权处置国有资源的情况下，实际控制人利用职权、不正当关系等非法处置手段，将国有资产转变为私有资产，导致国有资产流失，资本化收益将完全由私人占有，少数人直接获得巨大财富，损害了国有资源所有者利益。这可以说是对国民财富直接的侵蚀、掠夺，造成最赤裸的分配不公。另一种情况是以扭曲价格交易国有资产。在不规范市场中，由于信息严重不对称、监管严重缺失、要素价格被操纵等，国有资源要素被以扭曲的价格完成交易，出现定价过低、贱买现象，低于市场价格的部分便是寻租空间，增值收益绝大部分被少数利益群体瓜分，导致国民财富严重受损。

在资本化收入流的分配环节，实际控制人决定了收益分配权。一直以来国有资源要素的收益分配流程不明、规则不清，分配制度滞后，使得少数控制人决定了收益分配，导致了收入分配不公平。第一种情况是分配机制缺失。如矿产资源经营权转让给私人，国家得到的一次性转让收益很少，资本化的收入流仅以很低的矿产资源使用税的形式上缴国家，由于缺乏合理的利润分配机制，巨额利润几乎完全被经营者占有。第二种情况是分配机制不合理、不完善。尽管有相关收益分配制度要求国有企业上缴一定比例的利润，但是根据目前的制度安排，国家拿到的上缴利润比例太低，大部分利润仍然在国有企业内部分流；集体土地增值收益的分配机制也不合理，村集体和村民分配比重过低。第三种情况是分配机制操作不透明、不规范。如国有企业或公共部门领域通过不正当、违规操作转移利润，将主营业务收入利润转移到其他非主营业务，导致可供分配的收益大幅下降，甚至需要国家财政补贴，而将实际利润截留在企业内部，被少数人瓜分。

因此，针对中国要素资本化过程中两个环节的收入分配不公，要避免私人过度占有公有收益，首先必须明确产权，加强国有资源的控制，避免少数人或利益集团占有实际控制权，其次还必须建立合理的收益分配机制，保证公有收益能够被全体国民公平分享。