第五节 社会治理的体制机制

根据社会治理的规律和要求，加快改革步伐，构筑起相关制度体系，是保证社会治理可持续推进的稳定基础。概括地说，社会治理相关制度体系包括三个层次的制度安排。

第一层次是社会治理基本法律体系。要进一步完善国家宪法和相关法律法规，构建现代公民权利体系，作为社会治理法律和制度体系的基础、目标和社会治理成效的检验标准。现代社会公民权利主要包括三个内容，一是民事权，即公民个人的基本人身权利和财产权；二是政治权，即公民的平等政治参与权；三是社会权，由获得经济福利、社会安全以及享有达到通行标准的文明生活等权利组成。中国现行宪法和法律总的来说对这三组公民权利都有一些规定，但还需要进一步整合，有些涉及公民平等权利的法律还需要进一步明确，尤其是涉及农业户籍人口的若干财产权利和平等政治参与权利，核心是要从法律的高度打破传统二元社会结构形成的城乡居民权利不平等。

第二个层次是构建直接规范社会治理实践的社会立法体系。从法理的角度看，与社会治理相关的立法都属于社会立法范畴，包括劳动就业和培训立法，反贫困、家庭补助、住宅立法，教育立法，医疗卫生事业立法，社会保障立法，社会组织立法，慈善事业立法，企业社会责任立法等。目前，中国社会立法需要解决的主要问题有两个：一是各领域立法的整合程度较低，与公平正义的基本要求还有距离，需要对现行法律、法规和政策进行清理、整合和完善，提升它们的公平正义水平；二是部分社会治理领域只有法规、条例、规划纲要甚至政策方案层级的规范，亟须上升到国家法律层级，例如在收入分配、劳动培训、住宅、医疗卫生事业、社会组织和企业社会责任等方面就是如此。社会组织立法尤为急迫，因为现行相关条例已经不适应中国社会组织发展的需要，并且对社会组织的发展形成了制约，应当尽早制定并颁布社会组织基本法，按照多元发展、独立自主、完全法治的要求培育民间组织的发展，重新审视社团管理的某些基本理念和制度规定，保障公民自由结社权利，改革双重管理体制，增加民间社会组织数量，提高民间社会组织质量，放宽入口管理，强化过程管理和监督。

第三个层次是社会治理保障制度或体系，其目标在于为社会治理的具体运行提供相关保障。在这一层次，有五项制度亟待改革和完善，即财税体制、投入体制、人才制度、政绩考核制度以及社会监督制度。与社会治理相关的财税体制改革，核心是向政府以外的社会治理参与主体提供税收支持，例如对机构和个人的慈善捐助和社会组织募集的资金给予税费减免待遇等。目前中国尚无制度化的相关财税制度安排，各地采取了一些特别审批的方式给予部分社会组织税收优惠，而能够享受优惠的多数是官方和半官方社会组织，民间社会组织则很少能够跻身优惠名单之列。这种制度不利于动员社会资源投入社会治理。投入体制主要是指公共资源尤其是国家财政预算对社会治理投资的制度化安排。总的来说，中国财政预算支出的法制化程度不高，一些社会治理领域的投入尚未被纳入政府财政预算体系，尤其是对民间社会组织的财政支持过少。人才制度建设的重点，一是为社会治理专业人才队伍（如社会工作人才队伍）的成长提供制度条件；二是把社会组织尤其民间社会组织员工的劳动就业、技术职称和社会保障等纳入全国统一的制度体系，保证社会组织能够吸引人才，留住人才，充分发挥人才的积极性。各级党委政府在社会治理实践中占有领导和主导地位，社会治理实践的成效很大程度上将取决于各级党委政府的重视程度和工作力度，因此有必要对政绩考核制度进行改革，重点是把社会治理纳入考核体系，并且占有较为重要的位置，从而形成足够的压力和动力，激励各级党委政府认真抓紧抓好社会治理工作。

总结世界各国的相关经验，社会治理的主要机制有以下四种：一是以广泛社会参与为主要形式的社会合作机制；二是以社会治理投入为导向的社会资源动员机制；三是以满足最真实、最迫切的社会治理需要为优先考虑的社会需求响应机制；四是以资源配置的成本效益和社会效益最大化为目标的社会竞争和监督机制。

一 社会参与合作机制

以广泛社会参与为主要形式的社会合作为社会治理提供不可或缺的社会化机制。这一机制强调社会治理过程的合作参与而不是对抗，强调社会资源的动员整合而不是使其在对抗中相互抵消。社会合作机制在逻辑上包括三个环节，即伙伴关系、利益表达和平等协商。

社会治理既需要国家及国有事业单位发挥主导作用，也需要企业单位、城乡社区、社会组织和公民个人作为重要主体广泛参与，为社会治理构建最为广泛的社会基础。这种社会基础的形成要以向这些社会参与主体赋权为条件，通过广泛社会赋权，让各种社会治理主体获得平等参与的机会和渠道，并在社会治理过程中形成一种伙伴关系。这种伙伴关系的社会属性，不只是简单的纵向层级控制，更包含着横向互动合作。在社会深刻分化的时代，这是动员社会资源和凝聚人心的最重要机制，能够有效激发全社会参与社会治理的活力。纵向层级控制在中国的制度体系和政治文化中有着根深蒂固的基础，必须加大制度改革力度，为横向互动合作的伙伴关系创造条件。

分析大量直接或间接地根源于利益矛盾的社会冲突事件，可以看到，利益分配不平等只是问题的一个方面，更严峻的是，不同利益群体的利益表达机制不充分、不合理和不平等，弱势利益群体缺少合适的利益表达渠道和机会，或者他们的诉求表达得不到倾听和合理回应，以致郁积成社会怨愤，导致所谓社会泄愤行为。因此，建立合法有效的利益表达、倾听和回应机制，是化解利益矛盾、减少利益冲突、促进社会合作的关键环节。尤其重要的是，要通过适当的制度安排，让社会利益表达社会化和组织化，从而实现利益表达的有序化和理性化。

利益表达机制建构起来以后，还需要有一种机制来保证表达出来的利益诉求得到合理的实现，这就是所谓的平等协商。平等协商正在成为越来越重要的促进社会团结合作的社会机制。这种机制强调参与协商的主体权利地位平等，通过协商恳谈增进不同主体之间的沟通理解，进而达成解决问题的共识。在平等协商的过程中，可能存在的利益诉求矛盾不是被强行压制，而是在沟通中得到表达，在协商中得到理解，在妥协中得到化解。并且，相应的问题解决方案由于是平等参与协商的主体自行达成的，而不是外部强加的，因而具有很强的社会合法性，人们没有理由在方案失败时归咎于外部因素，例如把矛头指向政府。更一般地说，平等协商不仅仅是协调利益关系的机制，也是处理社会生活中的各种公共事务的机制。这是一种新型的民主制度和机制，相比于西方典型的代议制民主，协商民主机制具有更广泛的适用性，尤其适用于基层社会的民主进程。从中国一些地方的实践来看，这种基于参与主体权利平等的民主协商机制能够产生较好的成效。

二 资源动员机制

社会治理所需求的资源主要来自两个方面：一是国家的公共资源；二是国内的各种社会资源。除此之外，还有两种资源也可以为社会治理所用，即发达国家政府的对外发展援助资金和境外非政府国际组织提供的资源。随着中国经济社会的发展，发达国家政府纷纷削减或者取消对中国的发展援助。至于境外非政府国际组织提供的资源，一方面主要由国内社会组织承接；另一方面一些非政府国际组织带有特殊的政治目的，以致其提供的资源为中国政府所不能接受。因此，虽然目前国内有一些社会组织尤其民间社会组织主要通过非政府国际组织获得资源支持，但总的来说，境外资源不可能成为中国社会治理的主要资源支持。中国社会治理的资源动员应当而且必须依靠国家的公共资源和国内社会资源。

国家对社会治理承担多重责任，除了政治领导、战略规划、制度和规范供给以及组织实施外，同样重要的是大力提供社会治理所需公共资源，组织对公共资源配置过程的监督和配置效益的评估，校正其中存在的偏差，解决其中存在的问题。国家在配置其所掌握的公共资源时，需要按照社会治理的战略和规划，确立社会治理投入长期增长机制，逐步提高社会治理公共投入占国家总财政支出的比重，力争在今后10年左右的时间里达到60%左右，最终形成国家公共资源主要配置于社会治理领域的公共投入机制。

国内社会资源是中国社会治理的另一重要资源来源。当然，从数量上说，社会资源不可能成为社会治理投入的主要来源，而只能是国家公共投入的一种重要补充，即使在捐赠文化发达的国家（如美国），情况也是如此。然而，对社会资源的动员具有超出其数量价值的政治和社会价值，这就是它从一个方面强有力地显示出社会治理的社会参与性。社会资源的构成复杂多样，但大体上可以包括三种主要类型，即企业组织履行企业社会责任的投入、非企业类机构和公民个人提供的慈善性社会捐献、各种机构和公民个人为组建民间社会组织尤其民办非企业单位和基金会而提供的初始投入。

在企业社会责任相关投入中，相当部分将被用于企业内部的社会责任需要，包括环保和生产安全投入以及员工福利保障投入，对此，国家需要制定相关法律和制度进行规范；其余部分是作为企业参与社区发展的投入，这种投入是志愿性的而不是强制性的，需要有相应的社会机制进行动员，并保证企业的社区参与行动产生其希望的成效。例如，企业应当可以在社区中选择合适的合作者，既可以是社区自治组织，也可以是活跃在社区中的其他社会组织，如果强行要求企业只能与某一类社区组织合作，而这样的组织又不能得到企业的信任，那么就会打击企业参与社区发展的积极性。此外，在动员企业参与社区发展时，还需要具有激励作用的制度安排相配合，其中最重要的是税收优惠考虑，其次就是资源流向知情权保障和社会声望激励。概括地说，志愿性参与、合作伙伴可选择以及制度性激励，是动员企业履行社会责任、参与社区发展的主要动员机制。

在动员非企业类机构和公民个人积极参与社会治理并提供捐赠方面，这些机制同样适用，稍有不同的可能仅仅是要把合作伙伴可选择机制转换成社会捐赠接受方可选择的机制。如果制度规定捐赠者只能向特定接受方提供捐赠，而这种接受方又不受信任，那么捐赠者将会选择少捐赠或者不捐赠。这已经成为世界慈善发展史所证明的一种规律。中国的慈善捐赠水平相对较低，既与社会慈善文化存在欠缺相关，也与捐赠动员机制不合理相关。迄今为止，国家只是授权为数极少的官方社会组织接受捐赠，并且这些组织接受的捐赠往往还要汇缴到政府相关部门进行集中统筹使用。这种做法不仅扼制了社会自身的发展，也对形成积极的社会捐赠文化造成了不利影响（张传文、宋海涛，2010）。

最后，对于各种民间组织尤其是民办非企业单位的成立来说，除了遵循自愿性原则并提供相关制度激励外，国家设置的准入门槛合情合理也是一个重要条件。目前，尽管国家已经认识到改革社会治理体制、培育和发展社会组织的必要性，但实际执行的相关制度规定仍在延续传统的国家控制社会的逻辑，而不是鼓励社会成长的逻辑，以致一些民间社会组织不能通过注册登记而获得法律上的合法性，一些民间社会组织为了获得这种合法性而被迫到工商部门登记注册，在从事非营利活动的同时还要承担营利性组织的其他责任，如纳税责任。这种状况同样不利于社会组织的发展，当然也就不利于社会资源的动员了。

三 需求响应机制

在以社会治理投入为主体的公共投入导向机制确立以后，投入社会治理的资源，应按适当比例配置在社会治理诸领域，重点是文教卫生、社会保障、就业保障、收入保障、住房保障、社会救助和城乡基层社区建设等领域。实际的配置安排，应当遵循三个基本原则，即公平公正原则、法制化原则和需求响应原则。公平公正原则要求国家提供人人可及的公共服务和产品，并且尽量缩小人们所获得的公共服务和产品的数量与质量差异。这一原则还要求，除了基本公共服务的均等化之外，其他公共服务和产品的提供也应做到基本公平公正。法制化原则强调的是社会治理公共投入的规范化和制度化，这需要通过相关社会立法来贯彻落实。社会治理资源投入遵循法制化原则，一方面保证其具有合法性和相对稳定性；另一方面则有助于防止其被挪用、盗用或不当使用。最后，无论是公平公正原则还是法制化原则，它们得以实现的前提是要坚持需求响应原则，这一机制性原则要求把社会治理资源投入到社会治理最真实、最迫切需要的地方，而不是对任何需求都作出同等的响应。显然，什么是最真实、最迫切的需求，应当根据社会治理的根本目标进行权衡，而不是根据各种利益相关方的力量强弱对比来确定，可见，需求响应原则的贯彻需要民主科学的决策机制作为保证。

中国对社会发展、社会治理领域资源配置规律的认识经历了一个曲折过程。改革前，在计划经济体制下，中国配置社会资源的主要力量是政府，但政府难以获得管理所需要的充分信息，完全用行政办法管理经济和社会事务，产生了低效率甚至无效率的后果。改革开放以后，中国逐步认识到市场机制是经济运行中最有效、最基础的资源配置方式，通过改革逐步建立了社会主义市场经济体制。在此基础上，政府工作更多地转向对经济进行宏观调控，消除经济发展的不稳定因素，正确处理好改革、发展和稳定之间的关系，为经济快速、稳定、持续增长提供了有效保证。但是，在社会发展领域，如医疗、教育等非营利和社会公益部门，一度认为也需要全面引进市场机制进行改革，由此导致了一些影响社会公益目标、群众的迫切需要得不到满足从而反映强烈的问题。这就促使我们逐渐认识到，社会发展领域有其特殊的配置社会资源的原则和力量。易言之，社会治理是基于特定社会结构和社会利益格局来配置所需资源的一种社会发展方式。可以说，社会需求响应机制是公平合理有效地配置社会治理资源的基本机制。

四 社会竞争和监督机制

社会治理涉及巨大的资源投入，这种资源的配置从宏观的角度来说应遵循以公平公正为原则的需求响应机制，但在微观上仍然有两个重大问题需要解决，一是如何确保所投入资源不被滥用、挪用或盗用；二是如何保证资源投入具有成本效益和社会效益。

要追求社会治理资源使用的成本效益和社会效益最大化，需要有适当的资源配置机制。从国际经验看，最有效的做法是在配置资源方面引入竞争机制。当然，这种竞争机制与纯粹的市场机制是有所不同的，在社会治理领域，相关资源的配置所追求的不是经济意义上的利润最大化，而是社会效益和成本效益，亦即追求在资源数量给定的情况下办尽可能多的事情，以及追求社会发展成效的最大化。因此，社会治理资源配置和使用的预算约束不会像在市场经济领域那样“硬”。在这个意义上，我们把旨在提高社会治理资源配置和使用效率的竞争机制称为社会竞争机制。典型的社会竞争机制是，资源供给者选择最有资格的资源使用者（例如社会组织），向其购买公共服务。“选择”一词意味着有多个同类型资源使用者存在，例如有多个提供同类社会服务的社会组织存在；而在资格方面，则至少包含三个内涵，一是资源使用方案的合理性和可行性，二是资源使用者自身资质和能力，三是资源使用者的社会公信力。社会竞争机制不是无限适用的，但应当通过各种形式尽量扩大其适用范围。

无论是公共资源还是社会资源的配置和使用，也无论通过何种方式来配置和使用社会治理资源，都需要真实、有效而全面的监督。社会监督是防止资源滥用、盗用或挪用的重要机制。除了政府相关部门的审计监管外，有效的社会监督制度可能更加重要。社会监督包括舆论监督、捐助者监督以及独立第三方审计等。在舆论监督方面，要加快改革新闻出版制度，调整媒体结构，支持民间媒体发展，对媒体行为和媒体管理都要通过立法予以规范。捐助者监督主要针对公众捐助的社会治理资源的使用，任何捐赠者都有权对他们所提供的资源的使用进行监督，只要他们提出要求，接受捐赠者都应当提供有关捐赠使用情况的信息，回应捐赠者的质疑，对此，必须从法律上予以确认并提供相应制度保障。独立第三方审计是应对机构内部审计以及政府审计部门审计可能遭遇公信力质疑的审计制度和机制，独立第三方审计确保审计者与被审计者之间没有关联利益，从而保证审计的独立性和公正性，在保证社会治理资源使用不被滥用、挪用和盗用方面具有独特的优势。对于社会资源的使用监督来说，独立第三方审计尤为重要；但公共资源的使用监督同样可以引入独立第三方审计。当然，独立第三方审计也要接受社会的监督。