第二章 云南散居民族地区农村经济社会发展的现状与问题

第一节 云南散居民族地区农村概况

云南省有56个民族，5000人以上的世居少数民族25个，其中，与境外同一民族毗邻而居的少数民族16个，特有少数民族15个，人口较少民族8个。根据全国第六次人口普查，云南省少数民族人口1533.7万人，占全省总人口的33.37%，是全国世居少数民族最多的省份。2010年，云南省少数民族人口比例占30%以上的建制村有6999个，辖68490个自然村，总人口1577.59万人，其中少数民族人口1210.56万人，占总人口的76.74%。

云南省有8个民族自治州、29个民族自治县，民族自治地方共有78个县（市），国土面积占全省总面积的70.2%，人口占全省总人口的49.3%。

“大杂居、小聚居”是云南少数民族分布的一个显著特点。云南散居民族人口绝对数不少，但居住相对分散，所占地区总人口比例约为11.8%。全省8个自治州、29个自治县共79个民族自治地方集中了1219万少数民族人口，在其他的50个县（市、区）也都有少数民族分布。同时，在79个民族自治地方县内也有大量非自治民族散居其中。

2008年末，云南省未列入其他专项扶持规划的散居少数民族人口754.19万人，占全省少数民族人口的53%，少数民族人口占30%以上的村委会共4437个，辖42453个自然村，分布于今省16个州（市）109个县（市）840个乡（镇）。

民族乡是散居民族人口相对聚居的区域，2009年末，全省共有148个民族乡，分布于16个州（市）的71个县（市、区），总人口284.37万人，其中少数民族人口175.39万人，占61.68%，占全省少数民族总人口的11.43%，建乡民族共有21个。2008年，云南省民族乡（镇）农林牧副渔业总产值92亿元，乡镇企业总产值109.93亿元，财政收入9亿元，财政支出8.82亿元，农民人均纯收入1970元。

云南省民族乡、少数民族人口占30%以上散居民族聚居村委会、自然村分布情况详见表2－1。

以调研地区玉溪市和曲靖市为例，表2－2和表2－3分别反映了玉溪市民族乡和曲靖市民族乡村统计情况。

从以上三表可以看出，云南省散居民族地区农村地域面积广、少数民族多，人口绝对数量不少，但人口所占比例不高，广泛分布于民族乡、民族村委会、民族村民小组中。在居住相对集中的民族乡村中，少数民族人口比重大。云南散居民族地区农村相对于过去而言，已经在基础设施建设、经济结构调整、农民收入水平、人才队伍建设、民族教育、民族文化和医疗体系的建设上取得了显著的进步，民族关系和谐，社会稳定发展。但就整体发展看，仍有很多地区经济发展滞后且不平衡，即使在经济社会整体发展较好的玉溪市，民族乡之间的发展差距依然较大，农民人均纯收入最高的民族乡与最低的民族乡相差2698元。很多农村地区的各项社会事业发展仍然亟须扶持。散居民族地区农村在云南民族地区经济发展中最为滞后，在近年的发展过程中，与其他地区的差距逐渐扩大。没有散居民族地区农村经济社会的发展，就不可能有云南省民族地区的繁荣进步。

第二节 云南散居民族地区农村经济社会发展的主要成就

云南省委、省政府历来高度重视民族工作，始终把全面贯彻党的民族政策和各项民族法律法规作为我省一项长期的重要任务，采取了一系列的特殊政策措施，不断加快民族地区全面建设小康社会的步伐，不断巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进了民族地区经济社会全面发展。

近年来，云南省不断加大财政转移支付和资源整合力度，集中力量实施了一批基础设施、特色产业和社会事业发展等项目，取得了显著成效，散居民族地区农村呈现出整体实力提升的良好发展态势。省委、省政府围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题和“决不让一个兄弟民族掉队”的战略目标，为改变散居民族地区农村贫困落后的面貌，加快散居民族地区发展，制定了《云南省加快少数民族和民族地区经济社会发展“十二五”规划》、《云南省扶持散居民族地区发展规划2010—2015年》（初审稿），通过采取切实有效的措施，云南散居民族地区农村经济社会发展取得显著成就。

一 经济综合实力逐步提升，自我发展能力不断增强

（一）资金、项目投入力度逐年加大

云南散居民族多居住在偏远的山区和干热河谷地带，由于自然和历史的原因，散居民族地区农村的经济发展相对滞后。近年来，各级党委、政府加大了资金、项目投入力度，民族机动金及其他方面的投入向散居民族地区农村倾斜，有力地促进了经济发展。

昆明市级民族专项资金2005年增至500万元，2006年增加到1856万元。14个县（市）区财政每年安排县级民族机动金，自治县不低于每年40万元，非自治县不低于30万元，并按3%的速度递增。2009年全市14个县（市）区共安排535万元县级民族机动金。2011—2015年，市级民族机动金、少数民族发展资金、散居民族工作经费在2010年投入基础上按10%的比例增加。

玉溪市采取资金使用“三部曲”，即无偿、借用、信贷，创建“生产垫本金”使用方法，把有限的资金安排在“刀刃上”，提高资金使用效率。

曲靖市2002—2008年投入1.91亿元，着力开展了以市民宗委“六好”要求和省民委“七项工程”为标准的“民族团结示范村”创建活动，共创建示范村34个。2006—2007年投入4000多万元，着力实施了民族地区“三村四化”新农村建设，共扶持民族村委会40个。2007—2009年投入3亿多元，着力实施了民族地区“千村扶贫、百村整体推进”和“小康示范村”工程，共建设以户“八有”、自然村“六有”（小康村“九有”）、行政村“六有”（小康村“十有”）为内容的民族村委会76个、村民小组812个，民族小康村2个。曲靖市民宗委共为“866”工程连续配套整合资金291万元，逐步改变了散居民族地区农村贫困落后的面貌。曲靖市以项目带动促进社会主义市场经济发展客观要求以市场来实现资源配置，以资本和资源为纽带来形成产业，充分发挥项目带动作用。第一、第二批“千村扶贫、百村整体推进”的“866”工程中，进入盘子的332个村委会中已有民族村委会76个，3131个村民小组中已有民族村民小组812个，累计投入民族地区资金达数亿元。

自2005年到2008年间，昭通市投入到民族地区的资金44793.04万元，其中：投入到19个民族乡的资金42863万元，占投入到少数民族地区总资金的95.7%，是2000年至2004年这5年总数的3倍。昭通市级民族机动金从2004年的100万元逐年增加到2009年的280万元，到“十一五”末达到400万元。县级民族工作经费三年来累计达到874.7万元，比2005年以前翻两番。有两个民族乡落实了财政转移支付高于5个百分点的规定，其他民族乡都给予倾斜。昭通市坚持“市总揽、县统筹、乡组织、村实施、群众参与”的方式，紧扣“四通四有三达到”的目标，自2011年起至2013年底，用三年时间整合各类资金23亿元，建设好昭通市19个民族乡。2011年和2012年分别建设7个，2013年建设5个，解决昭通市50%的少数民族人口在经济社会发展中的困难和问题，依托重点实施的13类项目工程，促进散居民族地区农村经济发展。

（二）基础设施建设得到改善

散居民族地区农村不断改善基础设施建设，搞好电力、交通、水利、邮电、通信等基础设施建设；建设高稳产田地，解决和改善人畜饮水困难；进一步加强农业科技信息，农产品流通体系和市场体系建设，继续扶持当地搞好天然林保护、退耕还林还草、坡改梯、荒山绿化、水土流失治理等生态环境建设，从根本上改善散居民族的生产条件和生活环境，为减小与其他地区的发展差距奠定了坚实的基础，创造了较好的发展空间。

昆明市对农民人均纯收入低于2000元以下的少数民族聚居行政村和自然村，实施民族村寨扶持发展工程，以行政村自然村为单位，编制规划，实施整村推进，整合扶贫、支农、民族和保障性安居工程建设等资金，加大基础设施建设、公共服务设施建设、产业扶持、易地搬迁和劳务输出力度，使特困民族聚居村群众生产生活条件得到较大改善。对民族特色村寨实施保护发展工程，采取国家补助、群众自愿、企业参与等方式，使昆明市世居少数民族都有一批具有民族特色、地域特点和时代特征的村寨，促进民族特色村寨的保护与发展。

玉溪市集中一定资金力量，重点解决新农村建设中的基础设施突出问题。民族山区新农村建设不可能实现“旧村改造”，重点解决小型水利设施、人畜饮水困难、公路通畅、街道硬化等群众关心的基础设施建设问题。

昭通市19个民族乡中，有12个被列为扶贫攻坚乡，占全市63个扶贫攻坚乡的19%, 126个民族村中，有82个被列为省扶贫攻坚村，占全市460个省列扶贫攻坚村的17.8%。2007年，昭通市委、政府“百千万帮扶工程”的实施基本上覆盖了126个民族村。277个少数民族聚居点列入了整村推进，占整村推进总数的24%。实施整村推进项目133个，茅草房改造13730户。建设民族团结示范村34个、改扩建民族乡卫生院12个、建设民族村级卫生室116个、新建和改造安居房13730户、建沼气池5925口、有近万户人家建设了水泥院坝、连户路，实施改厕、改灶等项目。对基本丧失生存条件、脱贫无望的实行跨州市易地开发搬迁。截至目前，共迁出少数民族8280人，占全市总迁出人数20700人的40%。昭通散居民族的生活质量不断提高，人居环境极大改善。

（三）经济结构不断优化

散居民族地区农村立足资源优势，调整产业结构，转变发展方式，发展特色经济，培育支柱产业。民族乡、村的经济发展，要根据不同民族、所处的不同地域、不同区位及资源状况，因地制宜、分类指导、结合实际、扬长避短，制定适合当地科学的经济发展思路，在项目开发、财政税收、信贷等方面给予优惠扶持。按照“一村一品、一乡一业、一品带一村、一业带一乡、男女都能干、四季都能搞”的原则，积极引导调整产业结构，优先发展循环农业、特色农业、生态农业、农村二三产业、生物能源产业、乡村旅游等。增强节约、清洁、低碳、环保意识，大力发展低碳经济。

在昆明市嵩明县的民族村，回族群众中大营村依托皮张交易市场经营皮张生意；回辉村结合城市改造、农村发展营销旧木材；积德村依靠科技，利用当地肥沃的土地资源发展种植业；团结村将传统养殖与现代科学养殖相结合，积极发展奶牛养殖和肉牛、羊短期积转育肥；杨林村依托香港缤纷园艺公司在当地落户大量种植干花；在苗族群众中，三转弯村结合当地的气候特点及水土资源优势，大力发展反季蔬菜和苹果、花椒种植及养殖业；大哨彝族村紧紧围绕林、畜、粮、果四个字，保护生态退耕还林，科学种养，促进增收。

“十一五”期间，曲靖市民族地区178个村委会，共培植烤烟、蔬菜、魔芋、优质马铃薯等20多个优势特色产业，发展百亩以上高产、特色种植示范样板111个，建成生猪养殖小区121个，培植农业龙头企业15个，建立经济合作组织218个，发展工业企业51个，发展以泡核桃、杉木林为主的经济林81.5万亩，经济作物种植面积达43.2万亩。罗平长底布依族乡发展蔬菜、生姜，中和彝族村发展三七，马龙深沟苗族村发展土鸡，富源鲁纳彝族村发展魔芋，师宗狗街壮族村发展冬早洋芋，宣威建文彝族村发展洋芋，成效显著，被市委、市政府表彰为2008年度“一乡一业、一村一品”先进单位。

昭通市坚持“稳一强二兴三”的产业结构调整方向，提高资源综合利用水平，积极推进经济增长方式转变。采用“借母还儿、合同管理、农户监督”、“技术干部参与、风险共担、利益均沾”、“协会牵头、提供服务”、“大户带动、农户参与、统一营销、利润分成”和“企业带动、基地配合、农户参与”等五种产业扶贫模式，多渠道筹集资金投入到少数民族贫困地区的产业开发，实现“每村培育1—2项能使农民稳定增收的产业”的目标。对实施的重点村、安居温饱自然村、民族贫困乡项目资金进行有机整合，把省市安排用于产业开发的扶贫资金，以及扶贫贴息贷款、小额信贷资金等用好、用活，培植新产业，增加新的经济增长点。

玉溪市针对民族散居地区的不同情况，坚持实行分类指导的原则。玉溪市121个民族行政村，从经济发展程度上可划分为三种类型。一类是经济发展较快的地区，主要以回族人口集中的村镇为主，鼓励和支持发展工商业和交通运输业。第二类主要以蒙古族、白族等山坝结合的民族乡（镇）为代表的经济次发达地区，加大引资力度，积极引导，因地制宜地发展民族地区经济。三是以苗族为代表的经济欠发达地区，重点解决基础设施问题，加大对这些地区的投入和扶持力度。

（四）收入水平逐步提高

通过“政府大投入、资金大整合、项目大集中、社会大参与、群众大建设”的扶贫新模式，受益民族村寨村村走上水泥路、户户用上自来水、家家告别烧柴取火照明的历史、人人都有一亩高稳产农田和经果林，经济社会发展向前跨越了10—15年，农民收入水平也在逐年提高，为散居民族地区农村又好又快发展奠定了坚实的基础。

至2008年末，曲靖市8个民族乡财政总收入6261万元，乡本级财政收入1650万元，分别比2002年增长15.3%和13.6%；粮食总产量7.8万吨，增长20%；经济总收入11.9亿元，农民人均纯收入1959.6元，增1.1倍，其中增幅最大的鲁布革布依族苗族乡人均纯收入2032元，增了2.6倍。99个民族村委会粮食总产量11.6万吨，比2002年增长10.5%；经济总收入11.1亿元，农民人均纯收入1926元，也增了1.1倍。

2008年，昭通市19个民族乡国民生产总值达到36.1亿元，占全市272.3亿元的13.3%，比2007年的32.5亿元增长11%。民族乡总收入上亿元的有3个，分别是昭阳区的守望乡达到2.07亿元、鲁甸县的桃源乡达到1.2亿元、彝良县的龙街乡达到1.1亿元，已经处于全市非民族乡中上水平。人均纯收入高于全市平均水平的有3个，分别是昭阳区守望乡达到2978元，鲁甸县茨院乡达到2368元、桃源乡达到2348元。

二 社会事业长足进步，民生改善较为显著

通过培养少数民族干部、加强民族教育，促进民族文化的保护与发展、建设农村卫生服务体系和加强民族工作，使各民族大团结的良好局面不断巩固和发展，散居民族地区农村社会事业显著进步，民生得到较大改善。

（一）少数民族干部培养选拔力度不断加大

近年来，各级党委和政府培养、选拔和任用了一批德才兼备、政绩突出的少数民族干部，切实把少数民族干部队伍培养工作落到实处，使少数民族干部更加适应经济社会发展的要求，促进散居民族地区农村取得更大发展。

曲靖市委明确提出“十一五”期间，按照确定的少数民族干部培养选拔工作目标，一是到“十一五”末，实现少数民族干部人数占全市“三支队伍”总量的7.2%，达到或高于全市少数民族人口比例；市直党政部门的领导班子1／3至少配备1名少数民族干部；少数民族人口较多的县（市）区、乡（镇）党政领导班子，应至少配备1名少数民族干部。二是全市县处级以上少数民族干部和民族乡党委书记、乡长、民族村委会党总支（支部）书记、主任以及科级以上少数民族后备干部轮训一遍。三是每年分批选派新招考进入公务员队伍的少数民族干部到民族乡或村锻炼一年。四是少数民族人口较多的县（市）区、乡（镇），在公开选拔、竞争上岗中适当放宽少数民族干部的报考资格，可定比例或定族别招录少数民族应试考生。曲靖市通过做到“六个优先”，为少数民族干部成长使用提供了更好的条件。规定在各县（市）区党政领导班子中至少配备一名少数民族干部，到2015年市级机关、事业单位和群团组织1／3以上的单位领导班子要配备少数民族干部。民族乡要按照《云南省民族乡工作条例》配备少数民族领导干部，并按要求在乡机关所属站（所）中配备少数民族干部；少数民族人口较多的乡（镇、街道）党政班子至少配备一名少数民族领导干部。力争使少数民族党政、专业技术和经营管理人才所占比例达到并稳定保持在全市党政、专业技术和经营管理人才总量的8%以上。

昭通市拓宽渠道，切实加强少数民族干部队伍建设。一是充分发挥民族干部学校阵地作用，举办少数民族干部培训班四期200人，组织培训人员到省外或市内参观考察。二是与云南民族大学合作，开办少数民族领导干部研究生班2期97人。三是加大提拔使用力度，到2008年，昭通市共有少数民族处级以上干部150名，比2007年的124名增加26名；有正科级少数民族干部251名，比2007年的173名增加78名。四是招录少数民族公务员，选派少数民族干部到上级机关和发达地区挂职锻炼，任新农村指导员，提高了他们工作和解决实际问题的能力。五是按照少数民族干部在县区、乡镇党政领导班子后备库中不低于15%的比例完善县区、乡镇党政领导班子后备库，市、县直机关和事业单位建立一定数量的少数民族干部后备库。在2008年的副处级后备干部推荐工作中，共推荐出20名副处级少数民族后备干部，占2008年后备干部推荐总数的12.3%。六是结合市、县、乡领导班子换届，完善少数民族干部培养选拔措施，改进选拔任用方式。2006年以来，在11县区党委、人大、政府、政协领导班子中共配备52名少数民族干部，占县区党委、人大、政府、政协领导班子成员总数的17.5%。在昭通市103个乡镇党政班子中，配备了222名少数民族干部，分别占全市乡镇和乡镇班子干部总数的77.4%和18.3%，少数民族乡镇党委书记27名、乡镇长31名，分别占乡镇党委书记、乡镇长总数的20.3%和23.3%。在19个民族乡中，少数民族党委书记11名，占民族乡党委书记总数的58%，乡人大主席团设立主席、副主席的15个，占应设立数19个的78.9%，只设主席未设副主席的4个，19名主席中少数民族7名，占主席总数的36.8%, 15名人大副主席中少数民族11名，占副主席总数的73%。

（二）民族教育总体向前发展

民族教育是散居民族地区农村经济社会发展的关键所在。各地通过多样化的措施，有力地保障了民族教育总体向前发展的态势。

“十一五”期间，昆明市各级政府对3个自治县5个民族乡投入7.4亿元，实施农村中小学改造项目78个。“十二五”期间，昆明在民族地区增加一批寄宿制民族中小学校，在没有民族中学的县，要在县级中学开设民族班，对在中等专业学校、职业高中、技工学校就读的少数民族农村贫困家庭的学生，以及城市低保户子女实施免费教育并给予生活补助。重点在县级中学和乡镇中学招生上，各级在招收名额和资金补助上给予倾斜照顾，进一步完善和落实以“奖、贷、助、补、减”为主要内容的资助家庭困难学生的活动。建立教育发展基金，吸纳各种社会教育捐赠，加大散居民族地区农村寄宿制学校的扶持投入力度，加大各类文化技术学校的办学力度。以村委会为单位，办好多功能文化室，继续扫除青壮年文盲。改善职业教育办学条件，加强与高等院校合作，通过代培、委培、定向招生等方式，研究制定有利于散居民族地区农村人才开发的政策措施。

散居民族地区农村的发展，最终要靠少数民族人口素质的提高，才能实现可持续发展。围绕提高少数民族人口素质，曲靖市充分重视发展民族教育。曲靖把市10所民族中学、189所民族小学作为改善教育基础设施、加强师资力量的重点，曲靖市民族中学采取重点投入建设的办法，已建成一级三等高中。普通高中在对少数民族学生招生上，对少数民族考生降低10—30分录取，对没有高中生或高中生较少的少数民族，采取择优、自愿、保送的特殊政策送其就学。在少数民族贫困生救助上，建立少数民族贫困学生档案，市财政每年单列20万元民族教育补助经费，市级捐资助学基金列支10%专项用于少数民族贫困学生困难补助，对小学生、初中生、高中生、大中专生分层次按不同标准实施补助。“十一五”期间，曲靖市散居民族地区中小学校舍安全工程稳步实施，新建、修缮校舍约14万平方米，“两免一补”全面落实，初中毛入学率、巩固率、升学率迅速提升。

昭通市创新思路，大力培养少数民族人才。一是全面实施推行农村初中、小学生全面免除“杂费、课本费、文具费”的“三免费”义务教育，通过“两免一补”政策，基本解决了农村少数民族贫困学生因缺书、杂费而上学难的问题。二是在市民族中学开办了苗族高中班，每年招生50人，并提高生活补助标准达到每生每月120元。三是从2005年起，在师专开办民族预科班、少数民族初等教育专业班并逐年扩大招生规模，对考入师专的农村少数民族贫困学生和城镇享受低保家庭的贫困学生给予每人1000元的一次性资助。四是以“扶持一个，就业一人，脱贫一家，带动一片”的思路，从2006年起，先后与省内外6所中专学校联合办学，共招收应、往届农村少数民族初中毕业生1272人，用民族机动金和社会资金给予一次性资助，学成后由学校负责协调安置。

（三）民族文化事业繁荣发展

繁荣发展少数民族和散居民族地区农村文化事业，加大对少数民族古籍、文物、出版、语言文字、报刊等公益性文化事业的投入扶持力度，促进了散居民族地区农村民族文化的保护与发展。

“十一五”期间，昆明市已有723项非物质文化遗产列入保护名录，其中国家级1项、省级11项、市级306项、县级405项。昆明市通过广播电视“村村通”、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化活动室建设、实施民族文化精品战略，打造了一批少数民族文化艺术品牌，建设了一批少数民族文化生态保护村寨，建立了一批少数民族传统体育项目训练基地并举办了九届市级少数民族传统体育运动会。另外，一大批民族文化精品节目在全国全省获得大奖，富民县小水井村苗族合唱团屡获殊荣，在澳门演出并与俄罗斯爱乐乐团进行了友好交流。2009年，昆明市设立繁荣少数民族文化发展专项资金500万元，为繁荣发展少数民族文化注入活力。

“十一五”期间，曲靖市民族文化不断繁荣发展。所有民族村实现了村村通广播电视，农村电影放映“2131工程”全部覆盖，解决了约1262个村民小组、40多万村民收听广播、收看电视的问题。曲靖市大力弘扬民族文化，继承和发展少数民族优秀文化，做好市级139项民族民间传统文化保护项目的开发工作，以保护促开发、以开发促保护。繁荣少数民族文化体育事业，办好少数民族传统体育运动会和文艺汇演，努力建设民族文化强市。

昭通市繁荣发展民族文化，振奋民族精神。举办了昭通市首届少数民族传统体育运动会和省第八届民运会，并且取得了优异成绩，实现了“新民运，新昭通，新形象”的目标。参加了“第五届云南民族民间歌舞乐展演”，舞蹈《四筒鼓》获金奖，苗族《飞歌》获银奖，彝族舞蹈《拽脚舞》、器乐《彝族月琴》演奏分别获铜奖。彝族舞蹈《乌蒙鼓》和《簸箕宴》分别获全国第八届民运会表演项目金牌。举办苗族川黔滇次方言双语教师培训班，举办了昭通市首届民族民间文艺调演。着力打造100个少数民族文化点，积极开展少数民族文物古籍的抢救和保护，每年划拨市苗学会、彝学会、回学会各5万元资金，作为民族文化研究经费。

（四）医疗卫生体系建设不断推进

加快完善散居民族地区农村公共卫生和基层医疗服务体系，健全和完善新型农村合作医疗制度，逐步提高财政补助标准，是民生改善的重要方面。

“十一五”期间，曲靖市公共医疗卫生服务体系建设不断加强，新建、改建卫生所168所，新型农村合作医疗制度在民族地区参保率达95.8%，民族地区“看病难”、“看病贵”问题得到明显缓解；建立和完善民族乡村疾病预防控制、医疗卫生服务体系；加大民族地区公共卫生建设和医务人员培训的投入力度，对仍无村级卫生所的22个民族村委会，每新建1所村级卫生所，市级补助3万元，县级配套2万元，在3年内实现民族地区村级卫生所房屋、设备、人员、技术“四配套”目标，基本解决常见传染性疾病和突出地方病流行的问题。

昭通散居民族地区农村过去长期缺医少药，诊断治疗，仅靠一个听诊器、一个血压计、一支体温表、一本处方笺看病。到90年代初期，还有两个民族乡没有建立卫生院，17个建立卫生院的民族乡中，有一半是危房。对此，卫生部门实施了“三项建设”工程，即加强县级防疫站、保健站、乡卫生院基础设施建设。到1999年，民族乡卫生院危房率下降到5%, 95%的民族乡卫生院实现了“一无三配套”，即无危房，有房屋、设备、人才配套。2003年，19个民族乡全部建立了卫生院，占地面积27734平方米，房屋建筑面积达到16833平方米，拥有床位208张，职工人数达到177人。到2008年5月，95%的民族乡卫生院配备了X光机和B超医疗设备，有一半以上卫生院有了心电图仪，126个民族村基本建立了卫生室，农村少数民族群众医疗保障制度全面建立，100%的少数民族群众享受农村医保待遇，因病致贫、因病返贫的比例逐步降低。

（五）民族关系和谐发展

云南省委、省政府始终坚持把加强民族工作、加强民族团结作为全省工作的前提和基础，不断加强党的民族理论、民族政策、民族法律法规和民族知识的宣传教育，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”的思想深入人心；建立健全维护民族团结的长效机制，把问题解决在基层，矛盾纠纷化解在萌芽状态，进一步巩固和发展了民族团结、边境安宁、社会和谐、经济社会快速发展的良好局面。

曲靖市率先在全国实行民族团结目标管理责任制和“民族团结示范村”创建活动。全市共创建民族团结示范村44个，富源县庆云村、罗平县腊者村、沾益县玉碗水村三个示范村特点突出，为民族地区新农村建设提供了标杆和样板，得到了云南省民委的高度肯定。充分利用民族传统节日各民族人员聚集的有利时机，深入开展“民族团结月”、“民族团结周”、“民族团结日”等民族团结教育活动，不断涌现出庆云、回隆等“民族团结示范村”的先进典型，受到国务院的表彰。

昭通市积极引导少数民族群众高度重视民族团结，既要搞好民族内的团结，更要搞好和其他兄弟民族的团结，营造好各民族平等相待、团结和睦、友好互助的良好社会环境。按照团结、教育、疏导、化解的方针，坚持属地管理，分级负责的原则，明确责任，及时化解各类矛盾纠纷，制定下发了《涉及民族方面的群体性事件应急预案》。昭通市鲁甸县桃源乡“回汉同饮一井水”的民族团结典型被广为传诵。

（六）政策举措突破创新

民族政策是民族地区发展的生命线。近年来，云南散居民族地区注重通过有效贯彻落实党的民族政策和制定颁行地方性政策法规，促进当地经济社会全面发展。

昆明市把民族地区的社会经济发展列入全市“十一五”规划，把民族工作写入了市委第九次党代会工作报告；把构建和谐民族关系作为构建和谐昆明的一个重要内容，写入《中共昆明市委关于构建和谐社会的实施意见》中；制定了措施有力、规定明确、政策优惠、操作性强的《中共昆明市委昆明市人民政府关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，明确了全市民族工作面临的形势和任务，制定了一系列帮助少数民族和民族地区加快经济发展和社会进步优惠政策和措施。2009年，昆明出台了《昆明市关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的决定》, 2010年，又起草了《昆明市清真食品管理条例》。这些政策措施，加快了民族地区跨越式发展进程。

玉溪市出台了《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》、《关于县区党政群机关从企事业单位选调科级干部笔试控制分数线的通知》等培养选拔少数民族干部的有关文件。制定了在市县党政群机关选调干部时，对少数民族考生笔试控制分降低5分，对彝族山苏和仆拉支系、哈尼族布孔支系、苗族、拉祜族等人口较少和特困民族考生降低10分的政策。

曲靖市深入贯彻落实民族政策法规，把党和国家制定的民族政策法规同曲靖民族工作实际相结合，市委、市政府制定出台了《贯彻省委、省政府〈关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定〉的实施意见》，制定了“高度重视民族工作，加强对民族工作的领导；采取特殊政策措施，加快民族地区经济发展；切实加强民族教育，促进民族地区社会事业；培养少数民族干部，开发民族地区人才资源；增强各民族大团结，巩固社会主义民族关系”五个方面的一系列具体政策，促进民族地区经济社会发展，为民族团结工作提供了政策保障。在扶持少数民族和民族地区发展方面，采取了一系列特殊政策措施，要求各级各部门把工作重心下移到民族地区村民小组一级，将民族乡、村、组的经济社会发展目标、布局、措施、项目列入各部门、行业的“十一五”规划。

昭通市委、市政府从讲政治的高度深化对昭通民族工作特殊性、重要性的认识，积极制定政策。2005年出台了《中共昭通市委、昭通市人民政府关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的意见》。2006年对《中共昭通市委、昭通市人民政府关于进一步加强民族工作 加快少数民族和民族地区经济社会发展的意见》提出的主要任务进行分解，落实到有关单位和部门。2006年，草拟了《关于做好“十一五”期间培养、选拔少数民族干部工作意见》和《昭通市“十一五”期间少数民族和民族地区人才培养工作实施方案》。根据《昭通市扶持民族乡经济社会发展规划（2011—2013年）》推进民族乡经济社会全面发展。

云南散居民族地区农村在近几年的发展中，在各地党委和政府的扶持下，通过政策举措不断创新推动经济社会发展并取得了显著的成就。

根据2010年制定的《云南省扶持散居民族地区发展规划2010—2015年》中，将未纳入其他扶持发展规划、农民人均纯收入低于1196元的1186个散居民族地区村委会中的600个村委会、3000个自然村作为实施对象，以提高散居民族地区群众物质文化生活水平和促进人的全面发展为中心，以实现基本公共服务均等化为目标，以解决散居民族地区农村突出问题和特殊困难为切入点，以整村推进为主要方式。如果该发展规划能推进实施，云南散居民族地区农村经济社会发展将迎来新机遇，迈上新台阶。

通过时间纵向对比的方式，云南散居民族地区农村经济社会发展取得了显著成就；但通过空间横向对比的方式，云南散居民族地区农村经济社会发展还面临一系列问题，有待通过理论、政策、法律和实际工作等各个方面的努力不断加以解决。

第三节 云南散居民族地区农村发展面临的主要问题

近年来，随着云南经济的飞速发展，少数民族的分布面貌也在不断发生变化，在市场化、城市化的进程中，一些原来处于聚居状态的少数民族从原来的聚居区或散居区不断扩散，分布范围越来越广，各地区的民族成分也更加多样化，散居化的居住状况呈现日趋加深的总体态势。但是由于历史、自然等原因，云南散居民族地区农村经济发展仍较为缓慢、社会事业发展滞后。散居民族发展的起点低、基础差，处于相对弱势的位置。随着改革的深入和经济体制的转变，原有一些保障散居民族权益的政策措施逐渐失效或难以落实，致使散居民族经济和社会发展陷入了比较困难的境地。

一 经济发展面临的主要问题

（一）生存条件恶劣，基础设施薄弱

云南散居民族大部分居住在交通不便、信息闭塞、自然条件较差的高寒山区、深山区、石山区等偏僻地区。2008年，在云南散居民族地区，仍有9822个自然村不通公路（占总数的23%），有1646个自然村不通电（占总数的3.9%），有6707个自然村不通电话（占总数的15.8%），有17605个自然村没有安全饮用水（占总数的41.5%）。较为突出的问题表现在水、电、路和通信等基础设施十分落后，农田水利设施不健全，部分群众还生活在靠天吃饭的环境中。表2－4反映了云南散居民族地区农村中需要扶持自然村的基本情况。

从表2－4不难看出，生存条件恶劣，基础设施薄弱仍是当前云南散居民族地区农村面临的一大问题。昭通散居民族群众绝大部分居住在边远、高寒山区。调研数据显示，80%以上的苗族群众居住在高二半山和高寒山区，近80%的彝族群众居住在二半山以上地区，还有10%的回族群众居住在高二半山地区，贫困面大，贫困程度深，对地方经济发展、民族团结和谐、社会政治稳定带来了消极影响。截至2010年11月，昭通市19个民族乡中，还有5个未通油路，214个自然村未通公路或人马驿道，62个村委会和729个自然村未通安全饮用水，1个村委会、271个自然村未通电，已通电的自然村中，80%以上的未实施农网改造；11618户群众住房困难，完全失去生存条件需要实施易地安置的还有3377户；民族乡教育、卫生、文化、体育等设施建设欠账大。

曲靖市散居少数民族大多数居住在高寒山区、偏僻地区和交通不便、信息闭塞的地方。少数民族聚居的2230个村民小组中，24个散落于坝区，83个居于丘陵地带，2123个则分布在半山区、石山区、深山区和高寒山区，自然条件差，经济和文化等各项社会事业与汉族和发达地区发展差距拉大。

（二）经济发展滞后，贫困问题突出

散居少数民族地区经济发展缓慢，贫困面积大，贫困程度深，而且贫困点较为分散，绝对贫困和相对贫困问题依然突出。2008年，全省42453个散居少数民族自然村涉及总人口1023.76万人，其中贫困人口327.34万人，占32%，农民人均纯收入1863元，为全省平均水平3103元的60%，为全国平均水平4671元的39.9%。

昭通市民族乡农民2007年的人均纯收入为1380元，为全市1704元的81%，为全省2634元的58%，仅为全国4140元的33%。收入最低的是永善县马楠苗族彝族乡，仅有881元。民族村农民人均纯收入仅有1105元，为昭通市的65%，为全省的47%，仅为全国的27%。昭通市苗族村或以苗族为主的村农民人均纯收入不到800元。最低的是镇雄县堰沟苗族村，只有218元。在昭通市76.85万低收入人口和25万绝对贫困人口中，少数民族分别有17.5万人和12.5万人，分别占全市总数的22.8%和50%。2009年，昭通市民族乡农民人均纯收入1766元，仍低于全市农民人均纯收入679元，低于全省农民人均纯收入1603元，低于全国农民人均纯收入3234元，最低的如永善县马楠苗族彝族乡人均纯收入只有1084元。

2006年，昆明市散居民族地区的人均纯收入仅为820元，比全市农民人均纯收入低1318元，比民族地区的农民人均纯收入低3002元，仅为昆明市农民纯收入5810元的14.11%。

曲靖散居民族地区农村总体发展不足，发展不平衡，发展差距呈现越拉越大态势，个别地方发展环境、生存条件有恶化的趋势。曲靖民族地区居住有各族群众61万多人，其中少数民族群众31万人，这些地方大多地处偏远的深山区、石山区和高寒山区，水、电、路、通信等基础设施相对较差，农民人均纯收入1917.5元，与全市平均水平3166元相差1248.5元，绝对贫困人口有15万人之多，属于曲靖市贫困程度最深，贫困面最大，经济社会事业发展相对滞后，发展能力较弱的地区。

而在玉溪市121个散居民族行政村，农民人均纯收入从1998年的1587元增加到了2007年的3402元，而玉溪市的人均收入从2170元增加到了4008元，差距却从1998年的583元增加到了2007年的606元，相对贫困问题依然突出。

（三）扶贫资金较少，项目投入不足

由于散居地区民族人口基数大、居住分散、地理位置偏远，使当地的各种建设成本和交易成本都偏高。在考虑和照顾城市和乡村的总体建设情况下，地方政府很难有持续、稳定的扶持资金和项目倾斜到散居民族地区。资金和项目的投入时有时无、时多时少。一个村寨10多年没有得到过资金和项目的情况在散居地区也不在少数。在经济快速发展的今天，这种状况进一步加大了散居民族地区与城市及周边经济较发达地区农村的差距。长此以往，必将积累和引发诸多的社会矛盾，冲击着民族平等、民族共同繁荣发展的理念，极不利于社会的稳定和民族间的团结。

曲靖市马龙县57个民族自然村每年能得到4—5个省、市民委扶持的项目，最多的时候可以得到6个项目。大的项目每个有7万—8万元，小的项目每个有5万—6万元。实际情况是，有的村子3—5年可以得到一个项目，而有的村子10多年都得不到一个项目，一些民族自然村要平均10年才轮得到一个项目。马龙县月望乡深沟苗族村委会近十年没有项目投入，加之土地资源有限和水利设施落后，地区生产力水平相对较低，种烤烟的经济效益不高。深沟村从十多年前的“小康村”再度返贫。

资金和项目投入严重不足，是导致永善县马楠苗族彝族乡马楠村贫困的最主要社会因素。从改革开放到2007年底，整个马楠村投入不足100万元。马楠村龚家坪、壕子口、老铁厂、烂包湾、水口、老厂坪等10多个村小组几十年来几乎没有投入过资金用于发展经济建设。2005年农民人均纯收入仅621元，“贫困落后”一度成为了马楠村苗族群众生产生活的真实写照和代名词。

（四）地区间、民族间发展不平衡

地区间、民族间发展不平衡是云南散居民族地区农村经济发展中的普遍性问题之一。2008年，昭通市19个民族乡国民生产总值达到36.1亿元，占全市272.3亿元的13.3%，民族乡总收入上亿元的有3个，分别是昭阳区的守望回族乡达到2.07亿元、鲁甸县的桃源回族乡达到1.2亿元、彝良县的龙街苗族彝族乡达到1.1亿元，已经处于全市非民族乡中上水平。人均纯收入高于全市平均水平的有3个，分别是昭阳区守望回族乡达到2978元，鲁甸县茨院回族乡达到2368元、桃源回族乡达到2348元。总收入位于全市非民族乡中下水平的有16个，最低的是永善县马楠苗族彝族乡1950万元。人均纯收入处于全市中下水平的有16个，最低的永善县马楠苗族彝族乡1020元，仅为全市平均水平的48.2%。

从整体上讲，昭通境内苗族的贫困落后状况更为突出。据统计，在昭通市未解决温饱的极端贫困人口46.81万人中，少数民族有22.4万人，其中，苗族有12.2万人，占全市的1／4；在昭通市丧失生存条件，需要转移安置的45540户中，少数民族15180户，其中苗族近12000户，占全市的1／4；在昭通市住房极端困难的188319户中，少数民族43725户，其中苗族不低于20000户，占昭通市的1／9。2007年，高寒山区的苗族聚居点，普遍存在“一低、三少、八多”的贫困状况。

玉溪市的10个民族乡，农民人均纯收入3280元，最高的是红塔区小石桥彝族乡4696元，最低的是华宁县通红甸彝族苗族乡1998元；完成乡镇企业总产值270014万元，占社会总产值的80.1%，其中最高的是红塔区洛河彝族乡165516万元，最低的是华宁县通红甸彝族苗族乡241万元；实现财政收入6513.25万元，其中最高的是红塔区洛河彝族乡2603万元，最低的是通海县兴蒙蒙古族乡101.8万元；完成财政支出6771.86万元，其中最高的是红塔区洛河彝族乡2134万元，最低的是通海县兴蒙蒙古族乡224.3万元。玉溪市民族乡以外的65个民族行政村，农民人均纯收入3514元，最高的是通海县纳古镇6965元，最低的是通海县九街镇水塘村1460元；农民人均收入28510元，最高的是通海县纳古镇331098元，而最低的是通海县河西镇改水沟，仅为2710元。

二 社会事业发展中面临的主要问题

2008年，云南散居民族地区仍有1197个村委会完小（占27%）、1191个村委会卫生室（占26.8%）、2932个村委会文化室（占66%）需要加强和完善，有9728个自然村不能接收广播电视节目（占23%），读书难、看病难、听广播看电视难、看戏难、学科技难等“五难”问题普遍存在。

从表2－5中数据可知，在需要扶持的民族村委会广泛分散在全省各地州市中，需要完善完小的村委会的数量和需要完善卫生室的村委会的数量全省基本持平，而需要完善文化室的村委会数量是上述两种情况的两倍。文化室的建设显得尤为弱势。

（一）少数民族人才总量不足，干部结构比例还不够合理

散居民族地区农村人才数量与本地的人口比例不相适应，人才队伍的知识结构、专业结构不合理；被录用为公务员和事业单位工作人员的少数民族干部偏少，少数民族干部人才队伍储备不足，有的地方干部只能从外地调任；少数民族干部文化素质不高，有的基层民族干部对国家的民族政策了解甚少；少数民族之间干部比例不平衡，落实培养和使用的优惠政策往往有很多问题。如每年公务员招考时，也有一些当地少数民族考生能通过笔试，但因长期讲民族语言的关系，在和汉族考生一起面试竞争时，往往因为汉语表达不畅而落选。

到2007年，昭通市有公务员18300人，其中少数民族公务员1735人，还达不到人口比例，尤其是苗族干部少。苗族人口占全市总人口的3.3%，全市仅有苗族干部183人，占全市干部总数的1%，低于人口比例2.3%。全市共有各类专业技术人员59266人，其中少数民族4794人，约占8%，低于人口比例2%。民族地区教师少、双语教师更少、医生少、农业科技人员少，严重制约了社会事业的发展。

玉溪市散居民族地区农村少数民族占总人口的15.85%，少数民族干部占干部总数的12.28%，比1998年提高了1.43%，但比人口比例仍低3.57%。同时，还存在着结构不合理、分布不均衡的问题。事业单位少数民族干部多，党政机关少；从事技术和服务行业多，经济部门和政法部门少；民族自治县多，发达县区少；男性多、女性少的现象仍然突出。有些少数民族干部素质不高，有的地方干部只能从外地任命。通海县里山彝族乡近十年来都没有本地彝族担任乡长，原因是干部提拔都需要考试，本地彝族干部考试考不过外地人。

（二）民族教育发展面临经费、师资、设施设备等问题

云南散居民族地区农村民族教育在数量、质量、规模、结构、内容上都还远远不能适应当前少数民族地区经济社会发展的需要。与全国和全省的平均水平及发达地区比，还存在显著差距，这种差距甚至还有日益拉大的趋势。民族教育发展还面临诸多问题，整体发展水平不高，形势不容乐观。民族教育这些问题概括起来主要有以下几个方面：教育经费紧张，办学条件简陋，校舍和教学设备、仪器、图书等严重不足；教师数量不足，素质有待提高，师资队伍不稳定；教育结构不合理等；民族间受教育程度不平衡等。

昭通市中小学危房面积大，破损程度严重，2009年全市还有中小学危房85万平方米，其中D级危房约70万平方米。有些学校连教室、桌凳这样最起码的办学条件都没有，一些少数民族村寨的学生自带板凳或以石头当凳子，以木板当课桌。由于办学条件差，民族乡教师待遇低（多为代课教师，月工资仅为500—550元），有的工资还不能如期兑现，骨干教师纷纷外流或不安心教学，导致教学质量无法提高。师资结构中代课教师占1／3，整体素质低。办学规模小，普通教育、职业教育、成人教育不能协调发展，教育不能与民族地区经济社会发展相适应。昭通市三种主体少数民族中，回族人均受教育年限最高，达到7.5年；彝族人均受教育年限次之，为5.2年；苗族人均受教育年限仅为3.4年。苗族、彝族都低于全市人均受教育年限6年的水平。还有相当一部分民族聚居点，至今没有出过一个中专生。由于基础教育薄弱，全市少数民族在校大学生比例为0.31%。少数民族人才与人口比例失调，民族间受教育程度不平衡。

而在曲靖市，随着近几年中小学布局调整工作的不断推进，在肯定布局调整产生的积极作用的同时，也出现了以下一些新问题：一是办学基础设施较差，尤其是校舍难以满足基本需要。二是教师数量不足、结构不合理、队伍不稳定。开展双语教学的159学校（教学点）双语教师紧缺，补充困难，仅罗平县双语教师缺口就达35名。教师常年在相对封闭的环境从事教学，外出学习交流少，知识及教法陈旧单一。三是教育保障经费偏少，生活补助费不能覆盖全部贫困寄宿学生。按照“两免一补”相关政策规定，寄宿制贫困学生每生每月发放50元生活补助费，但全市全部寄宿小学生仅有72%能享受补助，民族小学30%以上的寄宿学生未享受到生活补助。四是教育、教学管理面临突出矛盾。校点收缩后，老师要兼顾教学任务和养成教育工作，急需设置生活老师、保安、医务人员、炊事员等岗位的工作职责，只能由现有老师轮流分担。各民族寄宿学生不同的语言、生活习惯等差异形成的矛盾，增加了教育管理内容，各种可预见和不可预见的风险大为增加。五是建设欠账较多，危房面积较大，整体改造举步维艰。曲靖市民族小学现共有校舍面积325065平方米，除已列入D级改造84070平方米外，还有36565平方米的危房难以改造，占校舍面积11%。六是寄宿学生面对的一些实际困难，学生上放学途中的安全问题凸显，寄宿增加的食宿费、交通费，有的贫困家庭难以负担，加之一些家长对因陋就简的寄宿条件不放心等，使得巩固入学难度加大。

（三）民族文化的流失严重，保护和发展难度大

云南散居民族地区农村由于多民族交错杂居，不具备单一民族为主体民族的特点，文化的多样性特点尤为突出。多样性是和谐发展的一个基本条件，但不具备民族文化相对集中的优势。散居民族地区文化发展的这种“多样性”，使其民族文化同时具备了地域性和民族性的特征，同时，由于小、散等特点，其传承和发展面临着严峻的形势，缺乏足够浓厚的氛围，也没有相应的政策保障。云南散居民族地区农村的民族文化保护和文化建设面临较为严峻的形势，主要表现为：民族文化消失速度正不断加快；民族文化保护缺乏资金和专业人才；民族文化基础建设异常薄弱，场地建设严重不足；民族文化产业的发展困难重重；文化建设难以满足群众的精神文化生活需求，少数民族传统文化和特色产品保护和发掘不够，彝族、回族等民族文化有逐渐淡化的趋势，水族语言面临消失。

以昭通市为例，一些民族古籍文物流失严重，民族语言正在逐渐消失，民族服饰正在淡出人们的视线。由于缺乏资金和人才支撑，以民族节日为依托，承载着民族传统服饰、建筑、饮食、歌舞表演、仪式活动、民间体育等内容，周期性凝结并强化的民族认同感正在减弱。昭通市有7个民族乡镇无文化站用房，7个乡镇文化站用房均低于50平方米，设备简单，器材简陋。126个民族村中，无文化室的还有114个。全市有彝族17万多人口，作为彝族文化传承人的毕摩仅有12人。一向被认为民族文化保存较为完好的苗族，被列为全市民族民间文化传承人的也只有5人。昭通市民族文化产业的发展困难重重，据统计，2004年，昭通市文化产业增加值42107万元，仅占全市生产总值的2.87%，与发达地州相比，还有很大的差距。在各类文化产品的生产中，尤其是国营文化生产领域，真正实现产业化的部分总量偏小，文化产业发展过程中结构不合理。

玉溪市散居民族较为集中的10个民族乡和3个镇，每个乡镇的文化站都只有一两千册藏书，根本无法满足群众的文化需求。其次，包括其他散居民族地区的乡镇文化站或村组在内，基本没有专门的娱乐活动场地。玉溪市散居民族地区都没有得到专项的民族文化保护资金。

随着对外交往的扩大，境外宗教势力对于民族地区的渗透也不容忽视，这些外来的宗教势力常常利用我们在工作中的疏忽慢慢地占领着我们的宣传阵地，通过捐款捐物等方式帮助群众解决一部分实际困难，争取了这部分群众的人心，最终挤压了民族文化的生存空间，在一定程度上影响着国家的文化安全。

昆明市城郊结合部的散居民族地区农村文化站、活动中心、放映室等公共场所是农民满足自身精神文化生活的重要场所。村乡文化站或活动中心作为提高农民精神文化生活水平主阵地，在城市化步伐不断加快的背景下，基础设施仍未得到有效解决。很多农民认为自己最大的业余爱好是看电视电影、打牌、串门拉家常等，形式比较单调，缺乏体现新农村精神风貌、健康的集体娱乐活动。文化娱乐生活内容的匮乏，加之缺少积极引导，使得失地农民精神文化风貌不容乐观。周边大量的流动人口又带来城郊村精神文明建设中的治安问题和隐患。

（四）医疗保障体系较为脆弱

云南散居民族地区农村医疗保障体系较为脆弱，医疗卫生条件十分有限，医疗技术水平不高，医疗改革成效不足，因病致贫返贫现象仍十分突出。

昭通19个民族乡中，有5个乡卫生院医疗用房面积不足500平方米，有10个乡病床位不足20张，医疗设备普遍落后。126个民族村中，还有10个民族村无卫生室，还有42个村卫生室用房面积不足80平方米，医疗设备简单，医务人员素质普遍不高，疾病控制和防疫力量普遍较弱。群众“看病难”、“看病贵”的问题尚未得到根本解决。

玉溪市红塔区2009年新型农村合作医疗报销比例规定，参合人员住院医药费扣除不予报销的项目和起付线费用后，乡镇定点医疗机构按75%、区级定点医疗机构按60%、市级及以上定点医疗机构按25%的比例报销。群众能在乡镇定点医疗机构看的病一般都是普通的疾病，这个医药费对他们来说不是很大的困难；重病或者需要手术到市里的医院，这时候只能按25%的比例报销，剩余的75%将会造成相当的负担；若是恶性疾病，虽然有大额住院医药费补偿，可每人每年增加补助最高限额只有10000元，不论是在市里治疗还是到省级医院治疗，另外75%的费用都将是天文数字，是一个普通农村家庭无力承担的。

通海县兴蒙乡卫生院在医改上做了些新的尝试。原先医疗设备落后，药品不齐全，医生水平不高，很多群众生病了都直接到县城去就医，不会考虑到乡卫生院。乡卫生院尝试和县里的一家民营医院合作，将该医院的优秀医生和先进设备引入乡卫生院，而医疗费用的报销比例还是按照乡一级的标准。胆囊手术甚至脑部手术都可以在乡卫生院做。群众对乡卫生院非常满意，绝大多数人生病都选择在当地就诊。百姓得了便利和实惠，合作医院也有一定的利润，这种运转模式在整个通海县和玉溪市都算是探索出了一条较好的路子。但是，实行医改后，国家财政只补贴在公共卫生上，民营医院补不到，且乡级卫生院所规定的药品目录对很多病都无法治疗，药价也必须按统一定价，民营医院无利可图，只能从兴蒙乡撤走，百姓看病又陷入了困境。

现行的农村合作医疗为广大参保的农民提供了最基本的医疗保障，但是还不能解决农民患大病重病的问题；农村特困户救助制度，虽为特困户就医和生活多了一层保护屏障，但能享受的人群面很小；农村新型合作医疗制度尚处于起步阶段，医疗条件较差，医务人员素质较低，“看病难、看病贵”的问题普遍存在。

（五）生态环境遭受破坏，因矿山、土地、山林等引发的问题突出

散居民族地区农村往往矿产、山林资源丰富，自然资源优势明显，再加上贫困的现实和快速发展的需要，就容易陷入人与环境关系的恶性循环。重开发轻保护，甚至破坏性、毁灭性开发也有存在，以牺牲生态环境换取经济发展，对当地生态及生存环境带来了不利影响。

昭通属典型的山地构造地形，山高谷深，全市只有昭鲁坝子属于平地，其余绝大部分地区为山区，一些县行政区域内，山区和山地面积占了总面积的90%以上，这样的地质构造和环境，当地表植被遭到破坏以后，在雨季容易引发地质灾害，而造成巨大损失，这种地表植被一经破坏便难以恢复，2010年发生的巧家县特大泥石流灾害，造成了巨大损失，已经敲响了警钟。昭通市水资源极其丰富，在金沙江下游昭通境内规划有溪洛渡、向家坝、白鹤滩三座巨型电站。目前，位于永善县境内的溪洛渡水电站和水富县境内的向家坝水电站两座大型水电站已在施工建设过程中，大型水电站的建设，可能对当地的生态环境产生深远的影响。昭通矿产资源丰富，有资源“金三角”的美誉，开发潜力大。丰富的资源，密集的开发，可能带来生态环境的破坏，生态补偿机制不到位，环境遭到破坏以后，当地老百姓就得承当经济和生态的双重恶果。昭通处于长江中上游生态屏障保护区重要的战略地位，其生态环境的破坏，直接关系着长江的水域安全以及关系着长江中下游地区的发展和安全，要从全局和整体的角度加强生态环境保护。

昆明市团结镇在城镇化过程中，土地执法力度不够，管理难度较大，乱建乱盖现象依然突出，私挖滥采现象屡禁不止。由于近年来石英砂源减少，开采难度加大，加之石英砂由集体开采转为私营企业开采，为了追求最大利益，有的企业无计划开采，造成森林植被破坏。龙潭和妥排两村交界处的村民，为了争夺石英砂资源矛盾频发。部分村民受到利益驱使非法开采铁矿，破坏了生态环境，造成矿产资源流失，安全隐患突出。山林矿山、土地、环保问题已经成为平安创建工作中的难点问题。

（六）宗教分裂渗透活动频繁，维护民族团结稳定难度大

散居民族地区为多民族杂居，民族关系较为复杂，影响民族关系的因素涉及经济社会的各个领域，涉及城市民族关系、农村地区的民族关系、未建立自治地方的少数民族与其他民族的关系、自治地方聚居民族与散居民族之间的关系、少数民族与汉族、少数民族之间和少数民族内部的关系；同时也涉及政治平等权利问题、风俗习惯和宗教信仰的自由权利问题、经济、文化等方面的发展权利的问题。另外，散居地区群众的民族意识较强，因不同文化心理和风俗习惯相互碰撞导致的摩擦逐渐增多，因土地、矿产、山林、水源等利益纠纷引发的矛盾冲突时有发生，而且传递速度快，影响面广，甚至会影响到少数民族地区的民族团结和社会稳定。

在昭通农村，基督教在显示其正面作用的同时，也表现出一些消极影响。一是削弱了农村基层组织的社会权威。二是信徒之间的“弟兄姊妹”意识消解公民意识。三是宗教文化氛围对法治进程构成一定阻碍。在宗教文化氛围的影响下，不少信徒会根据信仰来区分内外亲疏。四是内部的纷争影响社会安定。

曲靖市现有少数民族人口相对聚居在8个民族乡和非民族乡的99个民族村委会，有佛教、伊斯兰教、基督教、天主教、道教信教群众约24万人，正式登记的宗教活动场所277处，教职人员760人。民族散居，少数民族和民族地区欠发达，五大宗教齐全，信教群众较多。随着改革开放的深入，各民族流动交往增加，国内民族宗教分裂分子在国际民族宗教纷争、战乱不止的背景下，也会加强其分裂渗透活动，造成不稳定因素。

第四节 云南散居民族地区农村经济社会发展滞后的原因分析

云南散居民族地区农村经济社会发展滞后，受自然、历史、地理等客观条件的制约，受人口素质、资金项目投入、体制机制的制约，也是理论研究不足和政策、法律不完善的直接结果。

一 自然、历史、地理等客观条件局限

云南散居民族地区农村大多地处高海拔地区、高寒山区、冷凉山区和滑坡、泥石流、旱涝灾害频繁的岩溶山区、石漠化区等区域，生存环境恶劣、垦殖率高、干旱缺水、水土流失严重，山高谷深，气候寒冷，霜冻期长，植物生长缓慢，农业发展严重受限，传统的生计体系较为单一，靠天吃饭，抵御风险能力较弱。

新中国成立前，云南散居民族地区农村大都处于原始社会末期或奴隶社会，社会发育程度低，生产力并没有随着生产关系的变革而实现同步跨越，仍处于滞后状态。长期以来，社会公益事业投入不足，交通、通信、教育、科技、文化、卫生等公共服务滞后。一些地区属于国家自然生态保护区，重大项目无法实施，相应的政策补偿机制又不够健全和完善，给这些地区群众的生产生活造成较大的影响。

云南散居民族地区农村大多经济发展滞后，财力有限，群众自我发展能力弱，建设成本高，扶贫开发难度大。受市场规律的驱动，资金、人才、技术等生产要素多向发达地区流动，散居民族地区农村在市场竞争中处于不利地位，日益趋向边缘化。

二 人口素质较低，思想认识水平有限

由于教育基础设施薄弱、信息落后，云南散居民族地区农村群众受教育程度普遍较低，无法掌握可以致富的种植技能或养殖技术，加之生存条件恶劣，使他们面临着经济生活和精神生活两方面的压力。青壮年大都辍学外出打工，然而因为文化素质不高，又没有任何专业技术，只能做些低报酬的脏活、累活来勉强维持生计。由于长期生活在相对闭塞偏僻的地方，思想观念陈旧保守，人口文化素质偏低，致富能力较弱。低素质的人口伴随着高增长，犹如一个“刺猬”，制约了自我能力发展。由于生育观的影响以及错综复杂的民族宗教关系，人口控制难度大。人口众多直接导致贫困深度的加剧，而人口素质难以提高，又使这种贫困陷入恶性循环之中。人口增长还导致人均耕地减少，甚至掠夺性开发导致生态失衡和灾害频发。

一些政府管理者对当地经济发展与社会事业发展的互动关系没有足够认识，对民族文化的重要性认识不够，对少数民族优秀传统文化保护与开发工作力度不够，导致经济和社会事业发展不相适应，影响到民族的凝聚力和向心力，影响到和谐民族关系的构建。

三 项目和资金投入机制不平衡

目前散居民族地区农村项目和资金投入机制不平衡，有的项目实施受到政绩观的影响，成了“走形式”，影响了其发挥出最大化的效益，主要表现为：有的地方连续有项目资金支持建设，有的地方十多年没有过一个项目，甚至有的地方几十年来几乎没有投入用于发展经济建设。部分地区在项目安排上有较大的主观随意性。有大项目覆盖的地方发展快，靠近集镇和交通沿线的地方发展快，大投入拉动大发展。得到各种投入几千万元的乡镇、几百万元的村不少，甚至几十户人家的寨子投入上百万元的也不乏其例。然而在散居民族地区农村，除了少部分地处集镇、坝区有优势的地区有投入外，广大偏僻的农村普遍存在着投入不足的问题。

项目和资金进入到实施地后，往往需要进行资金配套。在特别贫困的地区，由于地理位置边远，运输成本很高，有的群众因为没有配套资金借高利贷，再次返贫的情况十分常见。配套费不能到位，就要由政府贴钱，地方政府的债务也增加了。

散居民族地区农村新农村建设明显滞后于其他地区，有的地方部分惠民项目得不到很好的落实，变成了走过场，搞形式。有的民族团结示范村建设，就是把旧房子刷刷白墙，再画上点民族特色图案就完了。有的地方在民族团结示范村的甄选上，多侧重考虑在该村投资能不能出效果，而不是把钱投在最需要的地方。一些人口少，地方小，位于交通要道，容易被看见的村子往往做工程容易出亮点，也就成为了示范工程的选址，这和通过项目资金注入改变最落后地区面貌的初衷有所背离。

四 民族工作部门精简合并和行政体制不顺

第一，民族工作部门精简与工作繁重的矛盾突出。目前，按照省委省政府的部署和要求，在进一步推进政府机构改革与合并中，对云南散居民族地区农村有的县一级民委与宗教系统，是把民族宗教事务局并入县委统战部，与统战部合署办公。有的拟撤并地区的散居民族人口比例虽然不大，但是人口数量甚至超过了某些自治地方少数民族人口的总数。如镇雄县辖4个民族乡，有彝族、苗族、白族、回族等16个少数民族，少数民族人口为11.7万人，占总人口的9.2%。在政府机构合并与改革中，民委和宗教系统具有特殊性，应该具体问题具体分析，充分考虑国家稳定发展民族团结的大局，充分听取少数民族群众的意见和建议，不能盲目搞“一刀切”。另外还有一些地方虽然已经实现了民宗局与统战部单列办公，但是由于机构编制受限，导致人少事多，内设机构不健全。当前，国家着力推进和谐社会建设，促进民族地区发展，缩小地区和民族差距，促进民族团结进步，民委系统作为政府机构中不能缺少的一部分，撤销与合并，尤其是在一些民族人口比重大或民族人口数量大的县，不符合国家长治久安与和谐发展的实际要求。在机构改革与合并的过程中，一个班子几个牌子，多个机构合并办公。由于各机构的职责不同，管理对象、管理目标、工作方法都不尽相同，在较长一段时间内可能会造成工作上的较大压力。而与此同时，散居民族工作的任务却越来越复杂，越来越重。机构精简与工作任务加重的矛盾凸显。应当充分明确少数民族也是国家的主人的地位，虽然散居民族比例无法和民族自治地区少数民族比例相比较，但是，也应该给予重视。

第二，行政体制不顺严重制约经济社会发展。目前我国的各项惠民政策最低一层只对应到行政村，自然村是无法直接享受这些政策的，也没有申报各类项目的资格。例如农家书屋、党员活动室、卫生室、气象预报信息牌等，都是针对行政村所设置的项目，自然村争取不到。而有的散居民族地区在建乡时考虑不够周全，没有在乡一级行政建制下成立相应的村委会，而是乡政府下面直接就对应自然村了。这种行政体制上的不顺，严重制约经济社会发展。由于没有村委会的建制，没有办法申报项目，没有项目资金的进入，经济社会发展就更加滞后。

五 乡村基层组织建设和管理机制问题突出

第一，一些民族乡村“两委”战斗力、凝聚力不强，无法为基层组织建设提供坚实的组织保障。乡村“两委”在维护稳定中发挥了一定的作用，但在带领群众脱贫致富、加快发展方面还有很大差距。有的内部关系不顺，缺乏团结共事的工作氛围。

第二，少数民族后备干部培养选拔的长效机制尚未形成，少数民族干部“出口”狭窄，前景渺茫。在调查中发现，很多地方根本没有形成少数民族干部阶梯式培养的长效机制，党员队伍“三偏一低”现象严重，即村组党员结构和整体素质呈现年龄偏大、文化程度偏低、工作能力偏弱、报酬待遇极低，“双带”作用不大。

第三，缺乏有效的激励保障机制，因为待遇、报酬、出路等问题没有保障，导致村组干部工作热情不高。很多村干部把精力都放在村“两委”各项工作的发展上，“舍小家顾大家”，但工资报酬和付出不成正比；由于村民居住分散，村组干部的工作尤其重要，但有的工资连支付电话费都不够；还有许多老党员年轻时为党工作尽心尽力，年老后却无人去管，甚至还遭到“七个党员八颗牙”、“不会致富没有战斗力”的嘲讽和奚落；有的党员有困难找组织得不到帮助反而被简单地认为“觉悟不高”、“向党闹待遇”。革命时期党的领导人与党员之间在生活待遇上基本没有差别，现在有公职的党员和无公职的党员收入差距很大，形成“坐在大楼里办公的党员要求战斗在第一线的党员吃苦奉献”的现象；村组党员干部没有“政治盼头”。广大村干部既不能录用为事业单位干部，更难有机会被破格录用为国家公务员吃“皇粮”，退职以后，在养老保险、荣誉等方面都没有什么特殊照顾的政策，只能下不能上，直接影响了村干部的工作积极性。

村委会工作烦琐具体，“上面千条线，下面一根针”，所有的工作最后都是在村一级进行贯彻落实的。很多同志反映：“上面是系统，中间是笼统，下面是总统”，干得好是上级的功劳，干得不好全是基层的问题。很多工作没有办法开展，人权财权均不在自己手里，造成了“权力无限小、责任无限大”的被动局面。

第四，开展组织活动没有经费保障。很多民族乡村没有基层组织建设专项经费，党建经费来源于专项经费的较少；很多民族乡村由于偏远的地理位置和落后的经济发展等条件制约，缺乏合理有效的活动载体，组织活动很难开展。影响组织生活正常开展的主要因素是“党员难召集”、“没有活动经费”、“缺少有效载体”。目前落实“一定三有”面临的最大困难是“没有资金保障”、“缺乏配套的政策措施”、“缺乏灵活有效的用人机制”、“缺乏严格的考核监督机制”。

第五，因缺乏规范的组织管理机制，一些村级组织管理缺乏范性，村党组织在农村各项工作中的核心领导作用难以保证。目前农村落实“四议两公开”面临的主要困难是“制度机制不健全”，当前村级组织规范化建设存在三个“形式化”：一是制度执行形式化。虽然绝大多数村都建立“三会一课”、“民主生活会”、“党员活动日”等制度，并且都写在了纸上，挂到了墙上，但相当一部分机构组织负责人认为组织党员学习是务虚的，不重视党员的思想教育。二是村务公开形式化。从近年来发生的群访事件来看，涉及村级财务、村干部经济问题的案件为数不少，原因是村务公开尤其是财务公开不彻底。三是重大事项村民决策形式化。一些村对重大事项的决策，虽然召开了党员会议和村民代表会议，但因事前没有深入征求村民意见，事后又缺少沟通，导致群众很有意见，党群干群关系不好。

村委会三年换届选举一次，各个村之间调任交流的制度在实际运行中暴露出一些弊端。村两委人员频繁流动，容易导致在任期间责任心不强。一个地区没有思路、没有措施就没有发展，有的村干部三个月不到村子里工作一次，老百姓都不认识村干部。甚至于一些村委会存在贿选、抓选票的严重情况，严重干扰了国家基层行政权力的效力和公信力，严重背离了国家和人民的意愿，损害了政府的形象，冷落了民心。这是绝不容忽视的现实情况。

六 散居民族理论研究滞后和政策法律体系不完善

散居民族理论、政策、法律研究、完善的滞后，阻碍了云南散居民族地区农村经济社会的可持续发展。散居民族地区情况复杂多样，发展最为滞后，缺乏翔实的统计资料，因此一直以来，理论上的突破较为困难。

散居民族地区缺乏来自国家层面的刚性和上位法律法规和政策的支撑，长期得不到应有的重视而造成事实上游离于来自国家层面的扶持和发展规划之外。国家在政策层面上的支撑不足与散居民族地区迫切加快发展的愿望之间存在较大差距。这是目前散居民族地区在新形势下面临的最大困难，具有共性。散居民族地区呈现出发展不充分，发展滞后，与其他地区发展的差距日益扩大的特点。深层次的原因就在于政治上的、政策上的、项目支撑上的不足。调研中，基层民族干部都反映散居民族地区的贫困与落后，在很大程度上就是缺乏国家层面政策的扶持。在玉溪市红塔区调研时，受访干部表示：对玉溪这样经济社会发展总体较好的地区而言，项目固然重要，但更关键的还是要政策。现有政策存在着不稳定、无强制性、随意性大、无资金保障、阶段性突出等问题。

现有的一些民族政策和法律法规存在贯彻不到位的情况，政策完善和修订滞后，难以应对散居民族地区农村在城市化进程的新问题。如《民族乡工作条例》在政权建设、经济建设、社会事业发展方面规定了许多具体政策和优先、优惠、倾斜要求，但在执行中没有落实到位或者不落实，导致散居民族地区与其他地区的发展差距拉大，关于“在计算财政收入时，超收部分全部留给民族乡；在计算财政补贴时应高于同等条件的乡，每年高于普通乡镇5%的财政转移支付”的政策在很多民族乡就得不到落实。各级政府在制定公路、水利等基础设施建设资金的拼盘政策时，对一些财政相对困难的民族乡不能很好地落实倾斜优惠政策，忽视民族乡与非民族乡的区别。比起民族聚居地区，农村散居民族群众和周边汉族群众有更多接触和往来，也能更直接地看到地区经济社会发展的不平衡，因此，群众心理也更容易产生不平衡。

同时，散居民族政策法规的贯彻执行机制不完善。保障散居民族权益政策法规的法律地位不高，更不具备强制力，也没有切实有效的监督执行机制，其贯彻执行水平很大程度上取决于人们的认识水平和重视程度。一些地方和部门违反法律规定，不照顾散居民族和民族工作的特殊性，习惯于搞“一刀切”，但却没有相应的评价机制和监督机制。

总之，要改变散居民族地区农村的这种状况，要靠散居民族自力更生，也要靠各级政府在经济上的扶持和政策上的倾斜，要靠基层民族工作部门不断开创有效的工作方式，还要靠理论和政策的创新推动散居民族地区农村经济社会发展。在以下第四章、第五章、第六章中将分别对散居民族理论、政策、法律法规方面分别进行分析，并提出相应的建议。