第三节 纪律检查制度的本质

纪律检查制度的本质是“纪律监督”，是依“纪”对党组织和党员干部遵守和执行党的纪律情况进行的监督。它的核心机制是坚持纪严于法、纪在法前，把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律管住所有党组织和党员干部。具体来讲，纪律检查制度的纪律监督本质体现了政治属性、纪律属性、监督属性三者的有机统一。政治性，反映了纪律检查机关作为党内专门监督机关的根本性质；纪律性，体现了纪律检查机关的职责定位和工作职能；监督性，体现了纪律检查机关的设置规则和运行机制。

一 政治属性

纪律检查工作就是政治，具有鲜明的政治属性。举什么样的旗、走什么样的路、发挥什么样的作用，直接决定着纪律检查工作成效。

（一）纪律检查工作必须坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义的最大特色、最本质特征。实现奋斗目标、完成历史使命，关键在党。纪律检查工作必须始终坚持中国共产党的领导，确保党风廉政建设和反腐败斗争沿着正确的政治方向发展，这是纪律检查工作的根本政治要求。那种认为强调依靠党的领导就无法独立行使监督职权的观点，在思维方式上是极端片面的，在实践上是极为有害的。

加强党风廉政建设和反腐败斗争是中国共产党一贯坚持的政治立场。在中国，没有任何政治力量有能力代替党来领导完成这项重大政治任务。我们党的先进性与执政地位，决定了我们党具有比其他社会组织更强大的组织、整合动力。长期以来，中国共产党不断加强同人民群众的血肉联系，不断发挥各民主党派的桥梁纽带作用，不断凝聚全国人民的智慧和力量，不断调动全社会的积极性与创造性，取得了一系列的光辉成就。实践也将雄辩地证明，只要坚持党的领导，就能有效动员和组织全党和全社会的各种力量反对腐败，既依纪依法严惩腐败分子，又维护政治和社会稳定，保证反腐败斗争在错综复杂的环境中，始终沿着正确的方向健康地发展，不断取得新的成效。

当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，纪律检查工作必须保持坚强的政治定力，增强对党中央的反腐败斗争重大部署的思想认同、政治认同和情感认同。要以高度的思想自觉，把认识统一到党中央对深入推进反腐败斗争的重大部署上来；以高度的政治自觉，时刻维护党中央在深入推进反腐败斗争中的绝对领导地位；以高度的行动自觉，不断把党的反腐败部署贯彻落实到底。

（二）纪律检查工作是全面从严治党的重要保证

党的十八大以来，习近平总书记提出“四个全面”的重要思想。“四个全面”是我们党引领中华民族实现伟大复兴的战略布局。全面建成小康社会是总目标，全面深化改革、全面依法治国如“鸟之两翼、车之双轮”，全面从严治党是各项工作顺利推进的根本保证。

全面从严治党靠什么？靠依规治党、严明纪律。党的纪律是各级党组织和全体党员的行动指南、行为标尺，是管党治党的尺子。毛泽东同志说，路线是“王道”，纪律是“霸道”，这两者都不可少。如果党的纪律成了摆设，就会形成“破窗效应”，使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性，党就会沦为各取所需、各行其是的“私人俱乐部”。如果执政党连自己的纪律都守不住，那么依法治国、依法执政就是一句空话！纪委作为党内监督的专门机关，作为管党治党的重要力量，必须紧扣全面从严治党总目标，坚定信心决心，踩着不变的步伐，以更强定力、更实举措、更大作为，着力构建本地区积极健康向上的政治生态。要树立全局意识，主动把党风廉政建设和反腐败斗争放在全面从严治党的新常态下来把握、谋划和推进，准确把握新要求，积极协助党委抓好管党治党责任的落实。要回归本职、回归“原教旨”，把纪律挺在前面，立起来、严起来、执行到位，把全面从严治党赋予纪律检查机关的责任担起来。

（三）纪律检查机关是党内监督的专责机关

在我国的政治结构中，党内监督在整个国家监督体系中处于主导地位。从世界范围来看，任何国家的反腐败行动逻辑主要有政党行为、国家行为和社会行为三种主要方式。政党行为主要是从组织的纪律和政党的意识形态出发，国家行为突出的是法律和制度建设，社会行为强调的是社会外部力量监督和制约政治权力行使的能力。一个国家采取何种腐败治理结构绝不是一个孤立的技术问题，任何一个反腐败体系的构建都需要从一个政治体系的内在需要出发进行构建。中国也是一个政党国家，但其内在逻辑与西方不同。西方是政党在全面掌握和运行现代国家制度的过程中，基于政党对社会的深刻影响以及政党对国家体系的全面渗透而形成的；而中国则是基于政党领导现代革命，并在革命后直接承担起现代国家建设而形成的。换句话说，西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的，而中国的政党国家是基于政党建设现代国家而形成的。这就意味着中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的，是从政党那里脱胎出来的，其维系与健全，都离不开政党的主导作用。中国政治体系的这种成长逻辑，决定了加强党风廉政建设和反腐败斗争，根子上还是要依靠党内监督。党要管党，首要的就是自己管好自己。如果党内监督体制不健全，其他任何外部监督都难以发挥作用，甚至容易滑向狂热失序的泥潭。建党以来，我们党历经磨难，越挫越勇。历史充分证明，我们党具有自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。我们应当有这种自信和胆量。

强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性是我们全党的任务，是各级党委必须承担的主体责任。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量。纪检机关要切实认识到自身担负的历史使命，切实认识到党内监督在整个国家监督体系中不可替代的政治责任，不能推卸责任、消极怠政，更不能妄自菲薄、否定自我价值。要找准职责定位，增强政治担当，把纪律和规矩挺在前面，强化纪律审查力度，切实承担起管党治党的政治责任。

（四）纪律检查工作是深化党风廉政建设和反腐败斗争的重要力量

推进党风廉政建设和反腐败斗争是纪律检查机关的重要职责。1993年我们党就提出，反腐败形势是严峻的。此后一直沿用“依然严峻”的判断。十八大后，党中央深化了对形势的认识，指出党风廉政建设和反腐败斗争形势“依然严峻复杂”。当前，“四风”问题趋于隐蔽、转入“地下”，而且花样翻新；组织涣散、纪律松弛现象普遍存在，执行党规党纪失之于太松，松到破了底线；一些党员干部仍然不收敛不收手，反映领导干部问题线索还在增多。这些都表明，腐败蔓延势头没有得到完全遏制，形势依然严峻复杂的判断没有过时。坚决遏制腐败蔓延势头、持之以恒纠正“四风”，是中央确定的政治任务，是形势所迫，必将是一项长期的工作。纪检机关处在反腐败斗争的最前沿，不仅要埋头苦干，更要抬头看路，把中央精神吃透，牢记于心。要保持冷静清醒，坚定政治立场，增强政治定力，把握好纪律审查工作的力度和节奏，以最坚决的态度减少腐败存量，以最果断的措施遏制腐败增量。

二 纪律属性

全面从严治党要靠纪律管全党。纪律检查机关作为党内监督的专门机关，它的监督不是一般意义上的工作监督，而是特定意义的“纪律监督”，是对党组织和党员遵守和执行党的纪律的情况进行监督。纪律检查机关作为管党治党的重要力量，必须回归本职、回归“原教旨”，把纪律挺在前面，做到纪严于法、纪在法前，用纪律和规矩管住大多数。这既是纪检机关的本然职责与应然使命，也是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的治本之策。

（一）回归原教旨，纪律监督是党章赋予纪律检查机关的神圣职责

党章第44条规定纪委承担三项主要任务：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。前两项任务说的是纪律问题，特别是政治纪律、组织纪律问题，这是各级纪检机关必须完成好的任务。第三项任务涉及党风廉政建设和反腐败工作，而作风和腐败问题的背后也是纪律问题。这三项任务不能相互替代，但相互促进、以纪律为核心共成一体。说到底，纪委的职责就是落实全面从严治党要求，用党章党规党纪对照党员干部的行为，依纪依规进行监督执纪问责，维护纪律的严肃性。

习近平总书记深刻指出：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”现在有的党组织和纪检机关把阵地摆在了法律的底线上，错把法律当作了尺子，只重视查办大案要案，错误地认为，只要领导干部不违法，违反纪律就是“小节”，没人管、不追究，忽视日常监督执纪，导致一些干部要么是“好干部”，要么是“阶下囚”。实际上，从“好干部”到“阶下囚”之间，从党员干部到罪犯之间，有一个从量变到质变的演变过程，有一个法律管不住的空间。这个空间应当由纪律来管。对党员干部违纪违法行为，纪律应率先于法律作出反应，使其“破纪”之初就付出代价，这样就能防止一些干部越走越远、越陷越深，真正体现严管厚爱。纪委是党内监督的专责机构，必须严格纪律衡量党员干部行为，守住纪律这条底线，抓早抓小、动辄则咎，发现苗头就及时提醒、触犯纪律就及时处理，绝不能养痈遗患、放任自流。

（二）从历史沿革看，纪律监督始终是纪律检查机关的立身之本

回顾历史，中国共产党自诞生之日起，就把理想和纪律写在自己的旗帜上。从纪律检查工作的发展历史来看，严格执纪监督和党内审查一直是纪律检查机关的主要职责。1927年，党的五大决定成立中央监察委员会，随后通过的《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”。1949年11月，新中国成立后，中央决定成立中央纪律检查委员会，《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》规定纪委的首要职责就是，“检查中央直属各部及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为”。1955年3月，中央监察委员会成立，《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》明确规定，“党的中央和地方各级监察委员会的任务是经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件。党员违反国家法律、法令的行为，除应依法由人民法院审理或政府监察机关惩处外，其应受党纪处分者即由党的监察委员会负责处理。”1978年，党的十一届三中全会选举成立了党的纪律检查委员会，邓小平同志多次强调，纪律检查机关的首要职责是“维护党规党法，切实搞好党风”。1982年，党的十二大党章再次强调，纪律检查机关的首要职责是“维护党的章程和其他重要的规章制度”，1992年，党的十四大又将其修改为，“维护党的章程和其他党内法规”，并一直贯彻至今。可以说，自中央监委成立以来，虽然名称几经变化，工作侧重点也根据形势变化有所不同，但维护党的纪律、严格党内纪律审查、保证党的集中统一，始终是纪律检查机关的首要职责。

（三）党纪严于国法，纪律监督是纪律检查机关的应然使命

坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，是十八大以来我们党思想认识的一次飞跃，是管党治党的重大理念创新。党纪和国法作为防治腐败的两道重要防线，两者在整个国家治理体系中的地位和作用是不同的。党是政治组织，党规党纪保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线；法律体现国家意志，是全体中华人民共和国公民的底线。任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。而在党纪和国家的适用上，“纪”在“法”前。打个比方，我们将党纪和国法比喻为党组织和党员干部面前的两道防线，第一道防线是党的纪律，第二道防线是国家法律。纪律红线失守，往往是法律底线失守的预警信号。近年查处的案件也充分说明，党员干部违法前必先违纪。一个党员干部连党的纪律都遵守不了，何谈遵守国家法律呢？一个党员干部能够模范地遵守党的纪律，也必然会遵守国家法律。因此，纪检机关的职责与国家公检法机关的职责是不同的，一个是依“纪”、一个是依“法”，纪委的核心职责就是管好纪律这道防线。近些年，有的党组织把法律当成纪律审查的尺子，只重视查办能移送司法机关的案件，对干部违纪问题置若罔闻，纪律这道防线荡然无存。对这种错误做法，必须坚决扭转。

三 监督属性

纪律检查机关是党内监督的专责机关，作为一种监督权力，纪律检查权应当遵循监督权运行的一般规律。从广义的角度看，监督是人类社会普遍存在的一种现象，是人在社会生活中的普遍需要，自从有人类社会开始，监督这种现象就出现了。从狭义的角度看，监督主要是指享有法定监督权的监督机关对被监督者所实施的具有法定效力的监督活动。在这里，我们主要侧重使用狭义上的监督概念。从监督权运行的基本规律上看，纪律检查机关作为专门的监督机关要发挥好监督作用，应具有以下特质。

（一）以权力监督权力

监督权具有天生的内在贫困性。人类活动的功利性内在地决定了，执行权通常处于权力金字塔的顶端，是政治系统运作的核心和中枢，而监督权则处于相对次要和附属的地位。几乎所有的政治系统都建立了庞大的执行机关对小得多的监督机关。而且从监督对象上看，监督权主要是对政府机关及其官员的监督，现代政府规模庞大、职能扩张、机构膨胀、成员众多，工作任务错综复杂，技术含量越来越高。这些因素都增加了监督的任务，加大了监督的难度，使得监督机关难以对政府机构实施全面、系统的审查。甚至有人断言，“它（政府）除了受到偶然性的监督外，对其实行任何实质性监督都不过是不切实际的期望而已。”没有任何政府能真正实现对官僚制的严密控制。

面对强大的执行权及其可能的规避或抵制行为，如果不从制度上对监督权的地位和能力等予以保障，监督权的内在贫困性就会愈发导致监督权的软弱无力，无所作为，甚至于形同虚设，名存实亡。因此，纪检机关要有效发挥监督作用，就必须在制度设计上赋予纪检机关很强的权威性，使其能够支配、影响和约束监督对象。进而言之，纪检机关只有具有影响监督对象利益的地位、能力和工具，才能触动监督对象的理性机制，使其在考虑到制裁或惩罚的基础上做出合理的选择。离开了这些具体的相互关联的权力设置，纪检机关的监督行为就会因其空洞而苍白无力。

（二）监督权与被监督权适当分离

监督权运行的基本规律要求监督权必须具有相对独立性，监督权和被监督权不能由同一机构或者个人掌控。如果监督者所需要的核心资源如人事任免权、财政权、福利待遇等受制于监督对象，后者就可以利用他们对资源的控制来与监督者讨价还价，做交易，甚至利用其优势和特权来保护自己免于受到监督者的控制和检查。这样必然导致监督权的软化和虚化。比如，我国古代的监察系统就曾与行政系统同一设置，地方的监察官员与行政官员难免有纠缠不清的利益关系。汉武帝时打破了地方监察与行政一一对应设置的体制，把全国划分为13个监察区，各监察若干郡县，设地方监察官刺史一名，并制定了《刺史六条》的监察法规。列宁也指出，监督机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子”，就“丝毫没有威信”，它应该“具有最大限度的独立性”。只有这样，才能解除监督工作人员的“后顾之忧”。因此，这就决定了纪检机关必须具有相对独立性，有独立的、客观的判断，有自主的意志，不受其他国家机关、社会团体和个人的干预。

（三）监督权与被监督权效力相当

权力有大小强弱之分，一个弱小的权力是难以抗衡比之强大的权力的滥用的。要实现以权制权，那么我们所设置的监督权的大小强弱即它的“权力量”，应当与被监督权大致相当。就是说，监督权应当拥有制度明确赋予的广泛监督职权和充分行动资源，足以阻止和纠劾被监督权所发生的违规行为。这种监督职权和行动资源应当体现在一系列具体的制度安排之中，比如，调查、质询、罢免、弹劾或罢免程序以及问责制度、信访制度等。这些制度规定了监督者的权利、被监督者的义务、监督工作的步骤、手段和方法，以及监督者想要付诸行动时，它所能组织和动员起各种资源的能力。

特别是，树立纪律检查权的权威性和威慑力，必须赋予其一定的制裁权或惩罚权，掌握和具备制裁或惩罚监督对象的手段和能力，让错误或失误行动的当事人承担起与其权力相称的责任。亚里士多德认为：“多数人在本性上是被恐惧所推动的，而不是被荣誉感所激励，避开恶的东西不是由于它的卑下，而是对惩处的害怕。”人的本性只有对切近的惩罚才会心存畏惧和警惕，才会从行动上约束自己。如果纪检机关只有建议权或评议权，而没有影响监督对象权益的工具和方法，就不可能形成有效的压力和威慑，也难以建立起纪检机关及其成员的权威和尊严。

（四）监督权必须明确监督职责

“监督主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定的权力对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而开展的检查、审核、评议、督促活动。”监督活动实际上是权力在不同的主体之间的分工，从而形成权力运行中不同角色之间的对抗，通过这种分工和对抗，防止权力出现异化。纪律检查作为一种监督权，必须明确职责定位，牢记自己的监督属性，强化对党组织和党员干部遵守执行纪律和行使权力的监督。切不可把自己的监督职责，与监督对象对具体社会事务的监督职责混为一谈，更不能越俎代庖，直接插手对具体社会事务进行监督，必须突出“监督的再监督，检查的再检查”职能作用。否则，监督权本身也就失去了存在的意义。