第二节 纪律检查制度的概念

纪律检查机关作为国家监督体系和政党治理结构的重要组成部分，不仅是一种工作，更是一种制度。研究纪律检查工作，不能仅仅关注纪律检查的业务工作，更要把它作为一种制度形态来对待、来研究。这样对纪律检查工作的研究，才更具有根本性、全局性、长期性和科学性。因此，了解纪律检查制度的一般概念和基本特点，是研究整个纪律检查工作的逻辑起点。

一 纪律检查制度的内涵

纪律检查制度是中国共产党的一项基础性党内治理制度，是中国共产党制定和认可的关于纪律检查机关的性质、机构设置、权力配置、活动规则和运行机制等一系列规范的总称。纪律检查制度的内涵，应当从以下三个方面来理解：

（一）纪律检查制度的规范渊源

纪律检查制度是由一系列规则构成的规范体系。这些规则的渊源主要来自四个方面：一是党章及其他党内法规。党章是最根本的党内法规，党章及其他党内法规中有关纪律检查机关的机构设置、职权范围、程序规则以及干部管理等方面的规定是纪律检查制度的重要渊源。二是国家立法机关制定的规范性文件，根据党中央关于纪检监察机关合署办公的要求，国家立法机关制定的宪法、组织法、实体法、程序法等法律文件中有关国家监察机关组织、管理、活动规则等方面的规定，也是纪律检查制度的重要渊源。三是纪检监察机关具有领导权的有关主体作出的通知、指示、决定等。四是国家缔结或者批准的国家条约中有关直接规定或约束纪检监察机关活动的条款等，这些规范性文件中，有些包含了纪检监察机关的职权配置、活动原则等内容，有些是纪检监察机关与其他国家机关应当共同遵守的规则。比如《联合国反腐败公约》规定，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。”它们都可以构成纪律检查制度的规范渊源。

（二）纪律检查制度的范围

纪律检查制度在范围上，涉及三个层面的内容：一是纪律检查机关的外部关系，即纪律检查机关在党内监督中的地位、在整个国家监督体系中的定位、在履行职责过程中与其他国家机关的关系。如纪委与党委的关系，纪委与司法机关的关系等。二是机关之间的关系，即纪律检查机关作为一个独立的整体，在不同层级的纪律检查机关之间通过什么样的方式来联系，如何形成一个彼此联系、相互协作的系统。如全国各地、各级纪检机关的设置及其相互关系，上下级纪检机关、派出机关与派驻机构之间职权的配置及运作等。三是纪律检查机关内部的关系，即一个纪检机关作为一个独立的主体，自身的各个组成部分之间如何协调一致地运作。如每个纪检机关内部的机构设置、领导关系、工作职责、运行机制以及各个部门之间的权力配置与相互关系等。

（三）纪律检查制度的形态

纪律检查制度的表现形态，可以从不同的角度进行考察。

从规范层面上考察，纪律检查制度表现为相对静止的形态；从运作层面上考察，纪律检查制度则表现为相对运行的形态。静态的纪律检查制度是有关纪律检查制度的规范体系。纪律检查制度首先表现为一系列预设的、在相对较长的时间内不发生变化的规则体系，具有相对固定的特点。动态的纪律检查制度是静态的纪律检查制度通过纪检机关履行职能的实践活动体现和实现的实际运行的规则体系。静态的纪律检查制度与动态的纪律检查制度相互依存、相互促进。在纪检机关的管理活动、职能活动中，纪检机关的各种相对固定的规则体系不断地发挥作用，处在不断的运动之中。纪检机关的职能活动，把纪律检查制度的规范渊源具体化，使之在社会生活中发挥作用，同时又为纪律检查制度的发展完善源源不断地提供着素材、营养和经验，是纪律检查制度发展的不竭源泉。

纪律检查制度的形态还可以分为实然的制度和应然的制度。实然的纪律检查制度是按照已有党章和党内法规实际运行的、正在现实社会生活中发挥着作用的制度。应然的纪律检查制度是未来的理想状态的制度。应然的制度是实然的制度改革完善的发展方向；从实然的制度不断地过渡到应然的制度，是纪律检查制度发展完善的渐进过程。

因此，研究纪律检查制度，既要研究静态的纪律检查制度，注重对纪律检查机关的组织结构、职权配置等制度规范的分析阐述和问题研究，也要研究动态的纪律检查制度，关注纪律检查机关的职能活动以及制度规则的实际运行状况；既要研究实际存在的纪律检查制度，注重纪律检查机关依照现有制度和规定充分发挥职能作用，也要研究纪律检查制度未来发展的趋势，关注纪律检查体制和工作机制改革。

二 纪律检查制度的基本内容

从制度建设的普遍意义上讲，纪律检查制度的基本内容，应当包括以下六个方面：

（一）纪律检查机关的性质和任务

纪律检查机关与其他党政机关相比，是一个什么性质的机关，以及由纪检机关的性质所决定、与这种性质相适应的纪检机关应当承担的任务是什么，这是纪律检查制度首要要回答的问题。纪律检查机关的性质也决定了纪律检查机关在整个国家机构体系和政党中的地位以及与其他国家机关之间的关系。

（二）纪律检查机关的机构设置

纪律检查机关是纪律检查活动的主体，纪律检查机关的设置是纪律检查制度的重要组成部分，是纪律检查制度存在的外在表现。机构设置要回答党在什么层面上或者根据什么原则设置纪律检查机关，纪律检查机关之间如何建立起组织领导体制、保持相对独立性等组织体系的一系列重大问题。纪律检查机关的机构设置，在广义上，也包括与机构密不可分的人事制度，纪检监察干部的任职资格、人员数量、任免方式及纪检机关内部的组织管理制度等。

（三）纪律检查机关的职权配置

纪律检查权是纪律检查制度的核心内容。纪律检查机关的职权是由纪律检查机关的性质和任务决定的，是发挥纪律检查机关功能作用的先决条件。纪律检查机关依法享有哪些职权，这些职权在上下级机关、派出机关与派驻机构等不同级别的纪律检查机关之间如何分配，这些职权如何行使，以及如何防止这些职权在行使过程中被误用和滥用，是纪律检查制度不可或缺的组成部分。

（四）纪律检查机关的活动规则

纪律检查机关行使职权的基本活动称之为纪律检查机关的职能活动。纪律检查机关在职能活动中应当遵循什么样的原则，按照什么样的方式监督执纪问责，怎样组织和管理纪律检查机关各个主体切实履行职责，这是提高纪律检查机关履职能力的重要保证，也是防止纪律检查权滥用的保证。这就要求纪律检查机关在党风政风监督、线索管理、执纪审查、执纪审理等各项职能活动中都必须遵循特定的活动规则，按照一定的程序、纪律和规则办事，依规履职。

（五）纪律检查机关的内部管理

纪律检查机关由不同的部门和人员组成，纪律检查机关的职权也是分别由不同的部门和人员行使的。在纪律检查机关内部，如何对不同的部门和人员进行管理，如何保证各个部门之间在行使职权过程相互配合协调，保障纪律检查资源的合理整理和充分利用，这是纪律检查制度必不可少的内容。纪律检查管理既包括对履职过程的协调管理，也包括严格的自我监督和制约机制；既包括宏观决策和政策指导，也包括具体问题的处理；既包括对行使纪律检查职能的业务活动管理，也包括纪律检查机关人事行政方面的管理。

（六）纪律检查机关的供给及其保障体制

纪律检查机关的经费、装备、设施的供给渠道和保障制度，是纪律检查制度的一个重要内容。它关系到纪律检查机关能否有效地组织正常的运作和独立公正地行使职权。纪检职权的行使、纪检机关的运营，都离不开必要的经费和装备，离不开一定的场所及其设施。没有一定的和必要的物质保障，纪律检查制度就是空中楼阁。

三 纪律检查制度的基本特点

根据党章和相关党内法规规定，中国共产党纪律检查制度具有以下基本特点：

（一）纪律检查是一种监督制度

《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。”纪律检查工作与立法监督、司法监督在本质上有着根本性的区别。纪律检查制度的本质是“纪律监督”，就是要坚持纪法分开、党纪严于国法，把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律管住所有党组织和党员干部。有一种观点认为纪律检查机关是以公共权力的监督和制约为主的“控权监督”，这种观点是不准确的。如果把其定位为“控权监督”，那么纪律检查的监督对象就只能是权力的行使者，即少数领导机关或领导干部，就会把广大党员排除在监督的主体之外。

（二）纪律检查机关拥有较高的监督地位

党章规定，“中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，地方各级党的纪律检查委员会由党的地方各级代表大会选举产生。”这表明，党的纪律检查委员会是一个规格较高的党的委员会机构，或者说是党的领导机关，而不是党委的工作部门。《行政监察法》也规定，“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”这都赋予了纪检监察机关很高的监督地位。在我国，党内监督在整个国家监督体系中处于主导地位。中国政治体系的成长逻辑，决定了加强党风廉政建设和反腐败斗争，根子上还是要依靠党内监督。

（三）纪律检查机关具有独立严密的组织体系

党章规定，党的组织由中央组织、地方组织和基层组织三个层次构成。同样，党的纪律检查机关也设立了中央纪委、地方各级纪委和基层纪委等遍布全国的严密组织体系。根据《行政监察法》规定，县级以上人民政府成立行政监察机关。1993年中共中央决定纪检监察机关合署办公，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。目前除了深圳特区保持纪检、监察相对独立的工作体制外，其余地方各级纪律检查机关和行政监察机关全部合署办公，实行“一套人马，两块招牌”，总称为纪检监察机关。

同时，纪律检查机关形成了健全的领导体制。中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。根据2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，应进一步推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

（四）纪律检查机关拥有特定的职责

党章第八章对纪律检查机关的职责定位做出了明确的规定，其中第44条规定了各级纪律检查委员会的“三项主要任务、五项经常性工作”。三项主要任务分别是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。五项经常性工作分别是：经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。另外《行政监察法》对行政监察机关的职责作出了明确规定。

（五）纪律检查机关拥有法定的职权

职权不同于职责。职权是指职责范围内的权限，它的落脚点是“权”而不是“责”。《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规都对纪律检查机关的职权作出详细规定。《行政监察法》第四章专门规定了监察机关的权限。目前，有的学者将纪律检查职权归纳为检举监督权、检查权、审批权、处分权、立“法”权、申诉权六项权力。有的将其归纳为检查权、调查权、建议权、决定权四项权力。无论如何归纳，这些职权都应当“权自法出”，都应当来自党章、党内法规和国家法律的规定。

（六）纪律检查工作有固有的规律规则

纪律检查工作是一门科学。纪律检查工作有其相对独立的工作对象和工作领域，有特定的话语体系和客观规律，有区别于其他职业的思维方式、工作方法和专门技术。党章和其他党内法规对纪检机关依纪依规履行职权作出明确规定。比如在纪律审查方面有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，在执纪审理方面有《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》，在纪律处分方面有《中国共产党纪律处分条例》，在行政监察方面有《行政监察法》和《行政监察法实施条例》，在巡视工作方面有《中国共产党巡视工作条例》，等等。纪检机关在党风政风监督、线索管理、执纪审查、执纪审理等各项职能活动中都必须坚持法治思维和法治方式，遵循纪检工作的客观规律，依纪依规履行职责，这是提高纪检机关履职能力的重要保证。

（七）纪律检查职权受到多方面监督制约

从政治监督学的角度来看，任何一种权力都有被滥用的倾向，任何一种权力都必须接受监督。纪律检查机关同样也必须遵循公权力行使的一般原理，建立严格的监督和制约机制，健全内控措施，自觉接受党内和群众监督，坚决防止“灯下黑”。第一，必须在党的统一领导下进行。中国共产党是执政党，在我们国家只有坚持党的领导，才能保证各项事业前进的方向。纪律检查机关在履职过程中，应不断探索和完善依靠党的领导的实现形式，绝不能自行其是、自作主张。第二，强化纪律检查工作的内部约束，比如建立健全纪委常委会监督制约机制，发挥纪检监察内部专门监督部门的职能作用，构建以案件管理部门为主导的纪律审查监督机制，等。第三，强化纪律检查工作外部约束机制，比如，完善特邀监察员制度，接受人大政协工作监督，接受舆论监督和民众监督等。