导论：纪律检查工作是一门科学

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央着眼于新的形势任务，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，把党风廉政建设作为全面从严治党的重要内容，正风肃纪，反腐惩恶，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对加强和改进纪律检查工作提出了全面要求。在党中央的大力支持和直接推动下，一系列改革措施循序渐进、一步一个脚印地扎实推进，党风廉政建设和反腐败斗争取得新的重大成效。习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争的系列重要论述，以及党中央、中央纪委关于深化纪律检查体制改革的系列重要举措，进一步深化了我们对纪律检查工作规律的认识，由此带来的思想创新、观念转变、制度创新和改革“红利”，使我们深刻认识到：纪律检查工作有其内在的运行规律、职责定位和治理结构，纪律检查工作是一门科学！

纪律检查工作是一门科学。但这个问题远远没有被全社会所认识，也没有引起纪检监察干部的足够重视。有些纪检监察干部简单地把纪律检查工作混同于司法工作，认为纪律检查工作就是搞法律的、办案的、查人的。这种理解是不准确的。执纪办案是纪律检查机关的一项重要工作内容，也是纪律检查工作与公检法机关的相似之处。但仅仅是为了查办案件，那么贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪由人民检察院立案侦查；其他刑事案件由公安机关负责；若是涉及危害国家安全的刑事案件，还有国家安全机关，而纪律检查机关的职责是什么呢？实际上，纪律检查与司法检控有着本质性的区别，一个是依“纪”、一个是依“法”，二者不能混淆。中国共产党的性质和宗旨都决定了纪严于法、纪在法前，纪律检查机关作为党内监督的专门机关，它的本质是“纪律监督”，就是要把党的纪律和规矩挺在前面，用严明的纪律管住所有党组织和党员干部。纪律检查工作的根本目的，是保证中国共产党这样一个有着8700多万党员的、60多年执政地位、世界上最大的执政党执好政，确保中国特色社会主义事业长治久安。

自1927年党内专门的纪律检查机关——中央监察委员会成立以来，自1949年政府专门的行政监察机关——中央人民政府人民监察委员会成立以来，自1993年纪检监察机关合署办公以来，纪律检查机关作为管党治党的重要力量，为保持党的先进性和纯洁性，为维护和巩固党的执政地位，为发展中国特色社会主义事业作出了不可磨灭的贡献。可以说，没有纪律检查工作的支撑和保障，我们的党、我们的社会主义事业就难以取得今天这样伟大的成就。但是遗憾的是，由于我们对纪律检查工作的研究整体比较零散，理论创新动力不足，加之缺乏学科基础理论支撑，使得我们对纪律检查的规律认识不足，没有形成本领域特有的专业术语、“话语体系”和知识结构，对很多问题的认识摇摆不定，制度设计不够科学系统，一些决策和改革措施缺乏顶层性、创新性和持久性。与此同时，学科建设的滞后也使得我们不能准确解答当今中国社会舆论和公众对党风廉政建设和反腐败工作，以及纪律检查工作普遍存在的一些困惑。许多人对党风廉政建设和反腐败工作的认识，大都基于个人的感性认识或切身利益诉求作出判断，进而导致人们对党风廉政建设和反腐败工作的理解充满着误读乃至扭曲，党风廉政建设和反腐败工作常常成为一个被人们视为无需证明而肆意夸大和批判的领域。在这样的话语生态下，事实和逻辑在其中似乎变得不再重要，一个单一的个案可以成为人们否定党风廉政建设和纪律检查工作所有成就的依据，一些带有意识形态偏见或特殊利益诉求的群体甚至个人可以根据自己的偏好任意为党风廉政建设制定价值判断标准，并根据自身感性判断来代替党和国家制定党风廉政建设和反腐败工作议程，合理和现实的解决方案因此往往被有意无意地选择性忽视。毫无疑问，这样的价值偏好无助于为党风廉政建设和反腐败工作提供合理解释和解决方案。当今的纪律检查工作从根本上说更加需要的不是批判而是建设，更不是提出问题甚至夸大事实而是切实地解决问题。

纪律检查机关作为国家治理体系和政党治理结构的重要组成部分，是党的建设和全面从严治党系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。习近平总书记强调：“加强党风廉政建设和反腐败斗争、提高党的建设科学化水平，对完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。”王岐山同志也多次指出：“纪检监察工作是国家治理体系的重要组成部分，要改革反腐败体制机制，逐步实现治理能力现代化。”作为一项专业性很强的工作，纪律检查工作有其相对独立的研究对象和研究领域，有其特定的理论范畴和运行规律，完全可以也完全有必要作为一门科学、作为一门独立的学科进行研究。胡塞尔在讨论哲学作为一门严格的科学时指出：“科学的学习从来都不是一种对精神以外材料的简单接受，而始终立足于自身的活动，立足于一种内部的再造，即通过创造性精神而获取的、按照根据与结论而进行的理性明察的内部再造。”而这种“内部再造”对现实的指导作用是巨大的，比如，“纪律检查工作的本质是什么”就是一个重大的基础性理论问题。纪律检查工作的本质是“监督法律”，还是“监督纪律”，抑或是“监督权力”？这种定位的不同决定了纪律检查机关职责的不同。如果把其定位为“监督法律”，那必然导致纪律检查工作退到法律的底线上，错把法律当成工作的尺子，只重视查办能移送司法机关的腐败案件，把干部违纪问题当成“小节”，党员不违法就没人管、不追究，就会造成要么是“好同志”，要么是“阶下囚”；如果把其定位为“监督权力”，那么纪律检查监督的对象就只能是权力的行使者，即少数领导机关或领导干部，那就会把广大党员排除在监督之外。由此可见，理论研究的不足对整个党风廉政建设和纪律检查工作影响有多大！因此，当前最迫切的是通过学科建构，打破学科壁垒，克服党风廉政建设和纪律检查研究上的分散性，调动不同的学科研究方法，将相关知识综合起来，形成一门新的学科、一种新的知识体系。“为学科构建体系，从某种意义说，意味着要使直观认识上升到理念，要把经验知识凝练为范式，要使理论思想升华到新的更高境界。”纪律检查学科的研究目的，就是为了深刻认识纪律检查制度的基本原理，把握纪律检查制度发展变化的规律性，为纪律检查制度的发展完善提供理论支撑。通过纪律检查学科的力量，对纪律检查制度的概念性质、职责定位、机构设置、权力配置、活动规则、运行机制和保障机制等一系列相关问题作出理性判断的基础上提供合理的理论支持，以全面系统的观点对党风廉政建设和反腐败斗争的道路和模式进行理性探讨和设计，通过采取切实有效的行动实现治理体系和治理能力现代化，推动全面从严治党和廉洁政治建设。

党的十八大以来，全党对党风廉政建设和反腐败斗争重要性的认识不断提高，在党风廉政建设和纪律检查工作方面提出了一系列新思路、新谋划和新举措，构成了一个完整的思想理论体系。在思想创新方面，习近平总书记提出了“全面从严治党”、“严明党的纪律和规矩”、“依法治国与依规治党相结合”、“党纪严于国法”等一系列新思想；在反腐败形势判断方面，党中央冷静清醒判断形势，客观审视面对的挑战，指出当前党风廉政建设和反腐败斗争形势“依然严峻复杂”，提出了“以零容忍态度惩治腐败”的工作立场和“坚决遏制腐败蔓延势头”的工作目标；在反腐败战略策略方面，党中央深刻把握纪律检查工作规律，提出“尊崇党章，坚持以德治党与依规治党相统一”、“把党的纪律挺在前面”、“运用监督执纪‘四种形态’”、“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”等一系列战略部署；在反腐倡廉建章立制方面，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，着力完善党规党纪这个制度的笼子，修订出台了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等一系列党内法规；在纪律检查体制改革方面，党中央审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，推动“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任、纪委负监督责任”贯彻落实，推动纪律检查双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，深化派驻机构和巡视工作改革；在纪律检查机关职责定位方面，中央纪委深化转职能、转方式、转作风，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，调整内设机构，明确“监督执纪问责”主要职责；在工作程序方面，中央纪委健全完善了组织协调、信访举报、线索管理、纪律审查、巡视工作等各项工作程序，各级纪检机关对问题线索全面清理，有效提升了反腐败各项决策的执行力；在自身建设方面，中央纪委强化自我监督，增设纪检监察干部监督室，努力做到“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”，建设忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍，等等。这一系列重要思想和改革举措，环环相扣、脉络清晰，稳打稳扎、有力推进，构成了一个完整的思想体系、行动指南和改革蓝图，为深化纪律检查理论和实践研究，推动纪律检查学科建设奠定了扎实基础。

鉴于此，我鼓起勇气写作了《中国共产党纪律检查工作概论》一书。虽然我在前文中用很大的篇幅阐述构建纪律检查学科的迫切性，但在书中我却并没有用纪律检查“学”的逻辑和体例去书写。原因有二：一是我没有信心能够驾驭。因为若将纪律检查称之为“学”，就意味着与纪律检查相关的理论已经相对成熟，而且任何一门科学成熟的标志，总是表现为将已经取得的理性知识成果——概念、范畴、定律和原理系统化，构成一个科学的理论体系。在这方面，我尚需要进行更加深入的研究，这也是我下一步的研究目标。二是我认为目前首先应当把纪律检查的一些重点问题研究明白。与其仓促地构建“纪律检查学”，还不如扎扎实实地把一些纪律检查的重要难点问题研究明白，比如，纪律检查的基本原理、历史沿革、职责定位、领导体制、职权配置、运行机制、约束机制等。这样，就能够以点带面、以点带线，为今后构建“学科”奠定基础。基于以上考虑，本书主要分为以下内容：

第一章主要研究纪律检查制度的基本原理。研究纪律检查工作，不能仅仅关注纪律检查的业务工作，更要把它作为一种制度形态来对待、来研究。纪律检查制度内涵是什么？基本内容是什么？根本属性是什么？主要特征是什么？基本要素有哪些？这是研究纪律检查制度的前提性问题。本书认为，纪律检查制度是中国共产党制定和认可的关于纪律检查机关的性质、机构设置、权力配置、活动规则和运行机制等一系列规范的总称。纪律检查制度的根本理论基础是党的纪律，这是研究纪律检查制度的基本出发点和立足点。纪律检查制度的本质是“纪律监督”，就是要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律管住所有党组织和党员干部。

第二章主要研究纪律检查工作的基本范畴。纪律检查工作的基本范畴，作为纪律检查的基础内容，是构成纪律检查制度的细胞和基本单位。本章以纪律检查工作的要素范畴、价值范畴、原则范畴为重点，展现纪律检查工作的整体全貌。纪律检查工作的要素范畴有五个基本方面，包括纪律检查的主体、对象、职责、职权和基本程序；纪律检查工作的价值范畴强调，纪律检查工作作为国家治理体系和政党治理结构的重要组成部分，是党的建设和全面从严治党的“免疫系统”，具有揭示功能、纠偏功能、维护功能和助推功能；纪律检查工作的原则范畴强调，纪律检查工作应当遵循把党的纪律挺在前面、依纪依规独立行使、纪检监察一体化、专业化、秉公执纪、保障党员权利等基本活动原则。

第三章主要研究纪律检查工作的职责定位。从事任何一项工作，首先要明确职责定位，定位准才能责任清。纪律检查工作的职责，是指各级纪律检查机关依据党章和其他党内法规规定，应当依法履行的法定义务，以及完成这些工作任务所需承担的相应责任。纪律检查机关的职责具有法定性、纪律性、监督性、聚焦性四个基本特征。本书系统梳理了纪律检查机关在每个历史阶段的工作职责和工作任务，认为纪律检查机关的主要职责就是要把纪律挺在前面，强化监督执纪问责。同时本书将内容细化，就纪检机关应当如何履行监督职责、如何履行执纪职责、如何履行问责职责，分别进行了专题阐述。

第四章主要研究纪律检查工作的领导体制。纪律检查领导体制，是纪律检查机关组织体系的重要组成部分，是纪律检查权有效行使的重要组织保证。从纪律检查机关改革的历史来看，领导体制一直是纪律检查体制改革的核心议题之一，各项改革无不直接或间接地涉及纪律检查机关的领导体制。完善纪律检查领导体制，必须遵循监督权运行的基本规律，坚持“三个有利于”原则，即有利于发挥纪律检查机关的监督权威，有利于提高纪律检查机关的相对独立性，有利于实现纪律检查机关与国家监察机关的整体监督合力。本书系统梳理了新中国成立后纪律检查领导体制改革的历史脉络，辨析了当前学术界和实务界热议的“垂直领导模式”、“平行领导模式”、“新双重领导模式”，以及整合反腐败专门机构等改革设想，认为，当前完善纪律检查领导体制的最优选择是继续实行双重领导体制，并加强上级纪委对下级纪委的领导。本书同时对十八大以来，党中央关于纪律检查体制改革的一系列内容进行了系统阐述。

第五章主要研究纪律检查工作的职权配置。优化纪律检查职权配置是深入推进纪律检查体制改革的重要问题。纪律检查职权优化配置的目标是合理界定纪律检查职权，建立最佳权力结构和运行机制，提高纪律检查机关整体监督合力。优化纪律检查职权配置应当遵循职权明晰、互补协同和有效履职原则。本书结合当前纪律检查工作改革重点，从纪律检查机关内设机构的职权配置、上下级纪律检查机关之间的职权配置、纪律检查机关与同级党委的职权配置、派驻机构与驻在部门的职权配置等四个方面，对科学配置纪律检查职权进行了系统阐述。

第六章主要研究纪律检查工作的运行机制。纪律检查运行机制是纪律检查活动的动态反映形式。它是指在科学合理配置纪律检查权的基础上，为实现纪律检查职能和价值目标，通过制度安排而形成的纪律检查作用于监督对象的权力结构、运作模式和具体方式。根据职责定位，纪律检查机关的具体业务工作包括线索收集、案件管理、纪律审查、执纪审理等内容，其中纪律审查是核心，其他业务工作都是围绕纪律审查而展开的。因此，本章首先从总体上阐述纪律审查的理念方法，然后分别对纪律审查的两项重要工作内容，即党风政风监督机制和执纪审查机制进行分别阐述。此外，党的巡视工作作为党内监督的重要制度，是党风廉政建设和反腐败工作的重要制度保障，本章第四节对此作专门论述。

第七章主要研究纪律检查工作的制度保障。制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性。完善反腐倡廉相关制度保障，是完善纪律检查体制机制、推动纪律检查机关治理体系和治理能力现代化的基础性工作。完善反腐倡廉制度建设，必须坚持纪法分开、纪严于法，把执纪和执法贯通起来，切实发挥纪律和法律两道防线在治理腐败中的应有作用。具体来讲，纪律检查相关保障制度应当包括三个部分：一是反腐败相关国家立法，二是党内法规制度，三是纪律检查内部工作制度。本书系统地对上述三方面内容进行了专题阐述。

第八章主要研究纪律检查工作的约束机制。从政治监督学的角度来看，任何一种权力都有被滥用的倾向，任何一种权力都必须接受监督。纪律检查机关作为党内专门监督机关，也必须遵循公权力行使的一般原理，建立严格的监督和制约机制。根据职权的运行机理，纪律检查的约束系统具体可以分为实体约束系统与程序约束系统、外部约束系统与内部约束系统。本书对以上四个方面内容进行了系统阐述。

系统地研究党的纪律检查工作，既要有理论的储备和支撑，又要有实践的总结和提炼，还要重视历史的回放与梳理。尤其是把纪律检查作为一种制度形态，通过一种理论视野和方法体系，系统整合实践性很强的纪律检查工作特别是党的十八大以来纪律检查工作的一系列新理念、新经验，建立纪律检查专有的理论范式和话语体系，要求极高、难度极大！但毫无疑问，推动整个纪律检查工作的科学化，必须要有这种探索和努力。

《中国共产党纪律检查工作概论》只是本人这些年从事纪检监察理论与实践研究的一种探索，其中不免有不成熟之处。我一度对本书的出版非常惶恐，但对纪律检查工作的热爱，对理论研究的兴趣，给予了我极大的勇气。而且让我庆幸的是，自己能够处在当前党风廉政建设和纪律检查工作大改革、大发展的重大“机遇期”。特别是今年1月份召开的十八届中央纪委六次全会强调，“要适应党风廉政建设不断向纵深发展的需要，系统总结党的十八大以来纪律检查工作的新理念、新成效、新经验，开展全局性、实践性课题研究”。这些都给予了我极大的信心和鼓励。希望能够通过我大胆探索的这“一小步”，抛砖引玉，推动整个纪律检查理论体系建设迈上“一大步”！敬请各位领导、师长和同事批评指正。

王希鹏

2016年4月于中国纪检监察学院