粮食管理体制亟待改革
——粮食问题调研报告之五
我国现行粮食管理体制成型于2000年。基本架构是，国家发展改革委管理的国家粮食局负责全国粮食流通宏观调控具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理；中国储备粮管理总公司具体负责中央储备粮的经营管理，承担中央储备粮的数量、质量和储存安全责任。这种建立在粮食收购尚未全面放开、粮食宏观调控主要是行业调控基础上的粮食管理体制，对促进粮食生产发展、保障国家粮食安全曾经发挥了重要作用。但随着以国有粮食企业为主导、多元市场主体共同参与的粮食流通新格局的逐步形成，特别是最低收购价、临时收储等政策性粮食购销制度的相继实施和不断扩大，现行粮食管理体制越来越难以适应形势发展变化的需要，出现了许多亟待解决的问题。主要表现在：
（一）中央和地方粮食安全责权不清使中央承担了过多粮食安全责任。在现行体制下，一些应由或主要应由地方政府承担的职能，如稳定区域粮食市场、保证区域市场供应、局部地区应急救灾等职责，全都转移到中央政府。这种不对称的责权配置，不仅使地方在粮食安全上过度依赖中央，而且使地方政府粮食安全观念淡化，危机意识和责任意识缺乏，放松粮食生产、忽视粮食流通的问题日益突出。特别是在粮食生产连年增产、粮食市场供应较为充裕的近年来，中央政府面临巨大的收储压力和财政负担，而主销区对健全地方粮食储备和应急体系并不关心。
（二）粮食流通多头管理致使效率低下。目前的粮食流通管理职能，分散和交叉于多个部门，是典型的“九龙治水”。在行政管理上，不仅有国家发展改革委管理的国家粮食局，还有国家发展改革委内设的经贸司，二者的机构职能几乎相同，工作重叠很多。在粮食流通环节，有多个部门“切块”管理。比如粮食流通宏观调控具体业务、粮油购销、行业管理等由国家粮食局管，质量问题由质检总局管，批发和零售市场由工商总局监管，进出口由发改委和商务部管，质量安全问题由食药总局管。多部门管理，造成职责交叉、环节增多，严重影响了行政效能和责任的落实。一旦出了问题，似乎谁都有责任，又谁都没责任，问责的“板子”也不知打向谁。
（三）政策性粮食收储管理不到位。按照现行的政策性粮食收储组织实施管理办法，作为执行主体的中储粮总公司自身库点少、仓容不足，满足不了日益繁重的政策性粮食收储任务，只能大量委托具有资格条件的其他粮食企业承担收储任务，造成执行主体与实际操作主体的错位。加上执行主体本身也从事商业性经营，很容易导致政策性粮食收储在市场上逆向操作，经营过程中的违法违规行为也时有发生，既给中央储备粮的安全带来很大隐患，也使政策性粮食收储经常偏离国家宏观调控的方向。比如在市场粮价较低需要及时启动收购预案来稳定市场价格时，一些直属储备库为了以较低的价格完成储备粮轮换和贸易粮收购任务，经常不按要求简化预案启动程序，造成政策性粮食收购预案启动时间明显滞后。
粮食管理体制存在的这些问题，不仅会制约粮食流通效率的提高，而且会影响粮食生产的稳定发展。要充分认识完善粮食管理体制对保障国家粮食的重要性和紧迫性，针对当前粮食管理范围、对象和方式方法的新变化，加快建立适合我国国情、粮情的粮食管理体制。具体建议如下：
（一）全面落实粮食省长负责制，进一步强化地方政府粮食安全责任。我国地域辽阔，粮食生产、流通和消费区域性特征明显，保障国家粮食安全，必须充分发挥中央和地方两个积极性，真正建立起在国家宏观调控下省级人民政府对粮食全面负责的粮食管理体制。为此，一要明确地方粮食事权，省级人民政府要负责本行政区域内粮食供求平衡，特别是要履行好发展粮食生产、促进粮食流通、加强粮食仓储物流设施建设等职责。二要明确地方政府粮食安全责任，在粮食生产方面，要落实最严格的耕地保护制度，增加粮食生产能力建设投入；在粮食流通方面，要充实和加强地方粮食储备，管住用好粮食风险基金，加强粮食应急和监测预警体系建设，维护粮食市场秩序；在产销衔接方面，要制定具体的措施和办法，真正建立紧密联系。三要明确考核标准和奖惩办法，制定粮食安全责任制考核具体指标，对落实情况进行量化考核，并将结果公开通报，及时兑现奖惩。
（二）理顺粮食行政管理体制，进一步强化粮食管理机构职能。近年来，国际粮食市场跌宕起伏、形势错综复杂，国内区域间粮食流通量逐年增加，粮食流通管理任务越来越重，加强粮食管理的要求越来越迫切。应按照《国务院机构改革和职能转变方案》中“减少部门职责交叉和分散”、“最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系”的要求，将粮食行政管理职能归口交由一个部门全面负责，实行集中统一管理，尽快改变目前粮食管理职能交叉、分散的现状。同时，还应根据管理全社会粮食流通、开展粮食行政执法、粮食流通统计、维护区域粮食安全等需要，加快完善粮食行政管理体系，为加强粮食流通管理、督促粮食安全省长负责制落实提供必要条件。
（三）改革政策性粮食收储体制，进一步强化经营管理。目前，政策性粮食收储几乎覆盖到所有主要粮食品种，粮食市场的“政策化”倾向越来越明显，现行政策性粮食收储体制越来越难以为继。要回归政策性粮食收储保护种粮农民利益、服务服从国家宏观调控的政策制定初衷，改革收储管理体制和实施方式，把惠农政策真正落到农民头上，让调控政策真正发挥作用。具体做法是，中央确定政策性粮食收储品种、价格水平、实施范围和执行时间，将收储的执行主体下放给省级政府，由省级政府按照最低收购价执行预案和临时收储办法的规定，负责收储的数量、质量、库存管理和销售出库及监督检查等具体工作。如果启动了政策性粮食收储，中央财政将就费用和利息等补贴拨付给省级政府包干使用；如果没有启动，中央财政则不予拨付补贴。这样，既可以及时启动政策性收储，让农民得到实惠；又可以保证补贴补到实处，防止虚报冒领。
2013年10月14日
（执笔：张顺喜）