第4章 人民代表大会制度的理论与实践(4)

我们的人民代表大会制度，特别是1979年在地方确立人大常委会制度以后的我国人民代表大会制度，既不同于代议制的第一种形式，因为在我们国家一切权力属于人民，属于人民代表大会，不搞三权分立；也不同于代议制的第二种形式，因为在我们国家经由人民代表大会分别把行政权、审判权和检察权授予政府、法院和检察院，并统一由人民代表大会行使对它们的决定权和监督权，也不是议行合一。实际上我们的人民代表大会制度既克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点；既克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。可以说，我们的人民代表大会制度是对代议制历史上出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统或合的一面，它把所有国家权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力；其次，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、人事任免权和监督权留给了自己，也把行政权、审判权和检察权经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。由此，我们可以说，我们的人民代表大会既不是三权分立的，也不是议行合一的，而是有统有分、统分结合、一统三分的一种新模式，是代议制发展历史上继三权分立和议行合一之后的一个新的阶段。正是从这个意义上我们说，我国的人民代表大会制度在代议制历史上登上了一个新的高度，是中国特色社会主义政治发展道路对世界政治文明的一个贡献。

四、坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进

以上我们从宏观上介绍了有关人大制度的基本理论和基本实践，还有一个如何看待我们的人民代表大会制度的问题。我们党和国家对于人民代表大会制度有比较定型的说法。一是源自于邓小平、江泽民的一句话：“坚持和完善人民代表大会制度”（邓小平讲了坚持和改善，江泽民把它定型为坚持和完善），这已经成为党和国家的既定方针；二是胡锦涛讲的：“对人民代表大会制度要坚持好、完善好、发展好。”三是十八届三中全会决定中讲的：“推动人民代表大会制度与时俱进。”这些说法，从根本上说是一致的，没有冲突；但是它有语气上的不同，有侧重点的不同。第一句是讲对于人大制度应该是坚持和完善的结合、统一。第二句比第一句多了一个“发展”，显然是要强调发展；同时，胡锦涛同志在讲坚持和完善的关系时，还讲过一个意思，叫做“重在完善”，也是强调改进、发展的意思，可以相互印证。第三句是新提法，意思很清楚，就是强调“推动”人大制度的“与时俱进”，也是重在完善、重在发展、重在推进的意思。我们还是把要说的话分成坚持、完善、发展三层意思来说，可能更清楚一些。而且，我们只要能把其中的内容认真地付诸于实践，也就是在推动人大制度的与时俱进了。

（一）一定要坚持好人民代表大会制度

这是指在现有的体制框架内，从工作层面落实已有的法律制度问题。我想借用北京市人大常委会主任杜德印同志的一个说法，来表达“坚持好人民代表大会制度”这个意思，那就是他讲的三句话：一是人大制度是个好制度；二是人大制度要好好用；三是在人大工作的同志要好好干。

首先，人大制度是个好制度。说人大制度是个好制度，是讲实践证明，我们的人民代表大会制度既是符合人类政治文明发展潮流和趋势的体现主权在民的代议制度，又是符合我国国情的能够体现我国的国体和政体的实现人民当家作主的政治制度。对于这样一个既不同于西方三权分立模式也不同于苏联议行合一模式，同时又克服了这两者的弊端兼有这两者的优点的崭新制度，我们没有任何理由不好好坚持。

其次，人大制度要好好用。说人大制度要好好用，针对的问题是人民代表大会制度目前还没有得到很好的运用，还远没有把人民代表大会制度的优越性充分发挥出来。也就是说，我们的老一辈革命家当初设立这样一种制度，就是共产党支持和保证人民当家作主、行使国家权力的制度载体，而我们还没有来得及好好运用，就走上了越来越“左”的道路，最后在“文化大革命”中连人民代表大会制度本身也束之高阁、弃置不用了。现在，经过1979年变革之后的人民代表大会制度，恰恰是实现党民主执政和依法执政这一科学执政理念的制度载体。问题是从整体上说，现在我们对这个问题的认识还没有完全到位，对发挥人大制度这个执政载体的思考还未完全成熟，还需要我们做出很多努力。

再次，人大代表和人大工作者要好好干。这个问题在意思上是很清楚的，就是讲在现有的民主法治进程中、在现有的认识和体制格局下，我们作为人大代表、作为常委会组成人员、作为专门委员会组成人员、作为人大工作者，应该有一种觉悟和境界，即决不能因为我们工作的缺点而损害这个制度本身，或者导致人们对这个制度的误解，而只能由于我们工作的出色给这个制度增光添彩。

（二）一定要完善好人民代表大会制度

毫无疑问，我们的人大制度历史还不长，还有许多不够完善的地方，还处在生长的过程之中，特别是在它的许多具体制度和体制机制层面，更是如此。所以，我们这里讲的“完善”主要是指在现有的制度和体制框架内，把我们人大的一些具体制度和体制机制层面的东西进一步完善起来。

比如，在选举方面，如何处理好代表选举中党派提名和选民联合提名的关系；如何处理好国家工作人员选举中党派提名和代表联合提名的关系；如何处理好主要领导是差额选举还是等额选举的关系等，都需要有进一步细化的规定。比如，在人大常委会行使重大事项决定权方面，什么是重大事项需要进一步明确，党委对国家事务进行领导的内容和程序也需要进一步界定，人大及其常委会的重大决定权和政府的行政事务决策权之间的界限也需要进一步清晰等。比如，在人大常委会行使人事选举任免权方面，党委的国家机关重要干部建议权与人民代表大会及其常委会的国家机关工作人员的选举任免权如何进行有机衔接，也应该有制度性的规范。比如，在人大常委会行使监督权方面，我们虽然有了一部监督法，但是许多规定尚不够细致，缺乏可操作性；许多地方人大常委会创造的比较成熟的监督经验，还没有被法律吸收；许多应该监督的事项还没有开展起来，也与法律规定的过于虚泛有关。这些方面都是需要也可以加以完善的。如果真正下决心去做，事情也并不复杂。总之，我们在完善人大的具体制度方面、在完善人大工作的体制机制方面，还有很大的空间，还有许多事情可做。

（三）一定要发展好人民代表大会制度

这里讲的“发展”是指在需要完善的那些方面之外，我们还有一些比较大的方面，需要在理论上制度上有所突破，有所拓展。应该说，这里说的发展，不同于前面讲的完善，那里主要是讲实践层面的问题，而这里讲的发展，既有理论上的发展，也有实践上的发展，而这也就是十八届三中全会决定讲的“推进人民代表大会制度理论和实践创新”。

比如，我有这样一个认识。一方面，我们的人民代表大会制度对于人大所赋予的权力是非常之大的，因而人大的责任十分繁重而艰巨，就是说人大的使命具有繁重性；这种繁重性表现在它比任何一个国家的代议制赋予它的议会的权力都更大、更集中。另一方面，我们的人民代表大会制度对于人大的运行方式的设计又是极为简便的，就是说人大的运行方式具有简便性；这种简便性既表现在代表的兼职性、代表大会的一年一次性而且仅有几天，也表现在1979年以前地方实行的是议行合一的人民委员会制等。这样，就在人大使命的繁重性和它的运转的简便性之间，存在着很大的不适应，使得人大很难承担起它的繁重使命。我认为，这两者之间构成了一对矛盾，从人民代表大会制度诞生的时候起，这个矛盾也就开始了，它伴随着人大制度的发展而发展，我们党和国家也始终在自觉或不自觉地触摸着、思索着、解决着这个问题。1979年，我们在全国县级以上地方建立了人大的常设机构——人大常委会，就是沿着这个方向迈出的一大步。这一步使我们人大的运转方式健全起来了，解决了国家权力机关上下不一致、地方国家权力机关不能经常性地运转等若干重大问题。但是，人大使命的繁重性和它的运行方式的简便性之间的这种不适应，并没有因此而彻底解决。它表现在我们的人大常委会组成人员的大部分仍然是兼职的，人大常委会虽然规定每两个月召开一次会议，但是仍然不能够经常性地运转，也表现在人大的专门委员会组成人员更多的是兼职的，更不能经常性地运转。我们可以举一个例子：在绝大多数代议制国家，对于政府预算，都是由议会提出框架，政府进行细化，再由议会的专门委员会和议会全体进行细致的审议。这个期间一般需要6到9个月，最快也需要3个月，而我们则只有几天甚至是几个小时。我们人大运行的简便性由此可见一斑。显然，我们要想解决这个问题，建立人大常委会是绝对必要的，但仅仅建立人大常委会又是不够的。要从根本上解决这个矛盾，还必须在制度上有新的突破。怎么突破？实现这个突破的方案中央早在1987年就提出来了。方向就是党的十三大报告中提出的“常委会组成人员专职化”，途径就是逐步提高专职委员的比例。十八大报告提出的“提高专职委员比例”，是对十三大报告的一种对接；当然十八大报告比十三大报告有一个扩展，那就是把提高专职委员比例中所说的“委员”从单指常委会委员，扩展为常委会委员和专委会委员两个层面。我认为，这就是党中央很早就提出的解决人大使命的繁重性和人大运行方式的简便性之间的矛盾的制度性出路所在。我认为，我们将来的人民代表大会制度，就广大普通代表来说，依然是兼职的；但就常委会组成人员和专门委员会组成人员来说，应该是专职的或者基本上是专职的。到那个时候，我们的人民代表大会不但有常委会，而且有专职人员组成的常委会和专委会，它的运行方式和繁重使命之间就可以互相匹配了。这是我对未来人民代表大会制度的一种不无根据的展望。

当然，类似的需要在理论上实践上有所创新有所发展的方面还有很多。比如，要不要设置违宪审查机构？怎样设置违宪机构？是在司法序列设立宪法法院，还是在人大序列设立宪法委员会？也应该进行理论上和实践上的探索和创新。比如，在机构设置方面，需要进一步充实和强化权力机关，能否把审计部门、编制部门划归人大序列？能否在区县一级人大也设立专门委员会？也都需要进行理论上和实践上的探索和创新。比如，乡镇人大如何定位，朝什么方向发展，是与地方人大常委会设置统一起来，把主席团常设化；还是走议行合一的道路，实行人大主席团与政府机构的交叉融合，都需要进行理论上和实践上探索和创新。

总之，人民代表大会制度是中国共产党领导人民进行的伟大创造，是我们国家的根本政治制度，是我们中华人民共和国的命脉所在，我们全党全民都应该为坚持好完善好发展好人民代表大会制度、为推动人民代表大会制度的与时俱进贡献力量。