第二节 国家级新区的内涵

国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区。更进一步地说，国家级新区是国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，承担某项国家战略的探索，其战略定位、总体发展目标均由国务院统一规划和审核，相关权限和优惠政策由国务院直接批复，在区内进行制度改革与体制机制创新探索的特殊区域，其发展不仅关系到某一区域的经济社会发展，更关系到我国经济社会发展的总体战略实施和布局。

一、国家级新区的基本内涵

从目前来看，学术层面对于“国家级新区”的定义与含义并未明确，我们认为，“国家级新区”兼具经济特区和国家综合配套试验区的双重内涵，并具有部分试验区、开发区功能。具体来说，至少包含以下几层含义：一是承担国家战略。国家级新区的设立肩负国家区域发展战略和引领区域经济发展重要使命，承担了培育新的经济增长极的历史使命。二是承担综合改革任务。与综合配套改革试验区类似，国家级新区的改革应是全面的，包括经济、社会、文化等方方面面，改革强调制度内生动力，创新建立适应经济社会发展要求的体制机制，彰显国家级新区的历史定位。三是承担试验区功能。国家级新区享有“先行先试”特殊权力，不单单承担引领区域经济发展，更为重要的是“突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用”，国家级新区得出的成功经验，可以作为全国范围内的改革示范借鉴，与此同时，失败的改革波及范围仅限于新区，对全国经济社会发展不会造成过大的负面影响，这也揭示了国家级新区制度创新的风险性和不可预知性。

二、国家级新区的主要特点

国家级新区作为承担国家发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区，区别于其他国家区域发展与非国家级城市新区，具有以下特点：

一是在规划审批方面。国家级新区的总体战略定位、发展目标、发展规划都由国务院统一规划、审核，相关特殊优惠政策和权限等由国务院直接批复。

二是在管理权限方面。国家级新区通常享受省级经济社会管理权限。

三是在管理体制方面。国家级新区行政架构有两种：政府或管委会。国家级新区管理体制着重在于建立高效运转的行政管理体制，建立适应新区发展阶段需要的行政管理体制。《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区〔2015〕778号）明确提出了国家级新区要建立高效运转的行政管理体制的要求，“在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓励先行先试，创造可复制、可推广的经验，赋予新区更大自主发展权、自主改革权、自主创新权”。“按照大部制、综合性、简政效能的原则，创新整合行政管理职能，加快建立统一高效的综合管理体制机制”，探索与新区发展阶段相适应的行政管理体制，以增强新区行政统筹能力，提高行政效率。

四是在战略使命方面。国家级新区突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用，深化重大改革创新，核心在于改革开放、先行先试。

五是在发展定位方面。国家级新区既含有城市新区，即城市功能区的含义，同时，也承担着“增长极”的任务，即肩负着带动某一经济区或局部区域的发展要求，是全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，凸显出在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位。（见表1-4）

表1-4 国家级新区主要特点

三、国家级新区与经济特区的比较

经济特区是实行特殊经济管理体制和特殊政策，主要以减免关税、提供优惠措施，吸引外商投资和促进出口的特定地区。国家级新区与经济特区相比，主要有以下几点不同：一是经济特区主要依赖于国家给予的政策优势，而国家级新区注重的是制度创新；二是经济特区主要体现的资源吸入功能，而国家级新区更注重的是释放能量，产生带动作用；三是经济特区是在特殊历史时期，针对涉外经济发展而设立的，而国家级新区则是在新的历史背景下，承载国家战略的发展区域。

四、国家级新区与国家综合配套改革试验区的比较

国家综合配套改革试验区是在经济特区发展取得巨大成绩下，同时面临着如何将经济改革与其他改革同步，寻找改革的新突破点的背景下产生的，是为了顺应经济全球化与区域经济一体化趋势，以及完善社会主义市场经济体系的内在要求，国家建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。国家综合配套改革试验区除了具有“经济特区”、经济开发区等内涵之外，还涉及政治、社会、文化等方方面面的改革，是一项以全面制度创新推进改革的系统工程。国家级新区与国家综合配套改革试验区同为经济特区之后更宽范围、更深层次的国家区域改革发展战略，各有异同。他们的共同点主要有：一是在国家层面，国家级新区与国家综合配套改革试验区均承担着国家战略，要有效提升所在地区经济社会改革发展，同时要为全国区域发展提供示范和带动作用；二是在改革的范围方面，国家级新区与国家综合配套改革试验区均具有综合改革内涵，不仅局限于经济改革，而是全方位改革、系统改革；三是在改革的动力方面，国家级新区与国家综合配套改革试验区均倾向于通过制度创新形成改革的内生动力；四是在改革的权限方面，国家级新区与国家综合配套改革试验区均承担着“先行先试”的改革探索任务。从不同之处来看：一是国家级新区与国家综合配套改革试验区的区域范围往往不一样，除上海浦东新区、天津滨海新区与对应的国家综合配套改革试验区区域范围一样之外，其他国家级新区均在500～2000平方千米，一般为直辖市、省会城市、计划单列市的部分区域（浙江舟山群岛新区为舟山市全部行政区域），而国家综合配套改革试验区往往为一个市、省，甚至是城市圈、城市群的范围，如成都市、深圳市、重庆市、山西省、武汉城市圈、长株潭城市群等。二是国家级新区承担着城市功能区的概念，而国家综合配套改革试验区没有。三是承担的国家战略方面，国家级新区一般较为具体，而国家综合配套改革试验区则较为宏观。

五、国家级新区与国家级经济技术开发区的比较

经济开发区是我国为实行改革开放政策而设立的现代化工业、产业园区，主要目的在于解决长期存在的诸如机构臃肿效率低、行政审核手续繁杂等制约经济社会发展体制问题。国家级经济技术开发区是由国务院批准成立，是中国对外开放的重要组成部分，在我国经济技术开发区居于最高地位。国家级经济技术开发区大都位于各省、市、自治区的省会城市，副省级城市，计划单列市，以及部分中小城市，在其中划定小块区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的制度环境，主要通过吸引外资，形成以高新技术产业或特色产业为主的现代工业体系，成为所在城市及周边地区经济发展重点区域。从1984年国务院首批批准14个沿海城市国家级经济技术开发区以来，截至目前，我国共设立219个国家级技术开发区。国家级经济技术开发区核心在于“园区概念”，而国家级新区则是“城市新区”、“功能区”，这是二者本质的不同。他们的主要区别有以下几点：一是从发展定位来看，国家级经济技术开发区核心定位在于发展经济，而国家级新区则着眼于提升城市综合功能并承担区域经济增长极战略任务；二是从发展规模来看，国家级新区的规模比国家级经济技术开发区要大，许多国家级新区中包含了一个甚至多个国家级经济技术开发区，部分国家级新区则是在国家级经济技术开发区发展的基础上设立；三是从管理体制来看，国家级经济技术开发区一般采用管委会形式，单纯从事经济发展功能，其辖区内的社会事务则由所在行政区来承担，而国家级新区往往综合采用管委会、政府、经济功能区（经济开发区）等多种管理形式，除承担经济发展功能之外，通常兼顾社会事务。