第二节 其他国家级新区行政管理体制变迁发展的经验启示

从上海浦东新区、天津滨海新区的行政管理体制变迁来看，它们既有自身特殊的改革经历又有共性的发展趋势，从中可以为舟山群岛新区创新行政管理体制带来一定的启示。

一、创新行政管理体制，须充分把握新区自身的特殊性

从其他新区来看，没有哪个新区的管理体制是完全相同的，这是因为每个新区的历史传统、地理环境、行政区域构成，以及经济发展水平等方面都存在诸多不同。即每个新区行政管理体制的改革必须要考虑其自身的特殊性。就舟山群岛新区而言，其特殊性主要体现在以下几个方面。

一是舟山群岛新区的范围涵盖舟山整个行政区域，这是与其他国家级新区的最大不同，会导致两方面结果：一方面由于不存在与外围其他行政区域的交叉重叠问题，因此，在行政管理体制改革过程中不需要花大力气调整与其他行政区域的管理体制，而是重在调整新区内的管理体制即可；另一方面，在人员的分流过程中，将面临无法“赴外消化”的可能，只能“就内而处”的困境。

二是舟山群岛新区是依群岛而设的新区，这一区域特征造成辖内经济功能区划分困难，也很难形成大规模、集中性的开发功能园区。此外，宽广的海域加上众多分散的离岛，给新区管理增加难度，难以精简机构与实现有效地扁平化管理。

三是与其他三个新区都是直辖市内设立的新区不同，舟山群岛新区是首个在省辖地级市层面设立的新区。这就赋予舟山群岛新区特殊的历史使命，其在土地、财税、规划等方面的行政管理体制及其实践经验将为省辖型新区提供参照样本，起到示范和导向作用。

二、创新行政管理体制，须深刻认识体制改革的渐进性

无论从理论还是从实践来看，行政体制改革都不可能是“一蹴而就”的，试图从一开始便设计一种“完美无缺”的行政管理体制，从而一步到位地变革完成，这是不切实际的。从上海浦东新区与天津滨海新区行政体制变革实践来看，没有哪个新区的管理体制是一步到位、一成不变的。浦东新区行政管理模式从“开发办——管委会——新区政府”的演变过程历时10年。而滨海新区行政管理模式从“开发领导小组——管委会——新区政府”的演变过程历时15年。也就是说浦东新区与滨海新区分别花了10年和15年的时间才渐进地完成了在第一阶段新区层面的体制变革，而之后在新区次级层面的管理体制变革一直持续至今。如2005年后浦东新区为实现“区镇联动”而设立六大功能区管委会，后因这一体制造成了管理层级增加、协调困难，又自2010起推出了“7+1”的新生产力布局，重回开发区管委会体制。天津滨海新区目前功能区管委会和城区管委会的设置，也只是一种过渡性的体制，是在开发区经济社会发展还不够成熟阶段，为应对管理幅度过大难题，切实提高基层管理机构行政效率而采用的权宜之计。所以无论是上海浦东新区还是天津滨海新区，目前运行的行政管理体制还是存在一些问题，还有待在实践中不断探索完善。

新区行政管理体制构建之所以体现渐进性特点，主要有以下几方面原因：

（1）新区的不同发展阶段对政府职能有不同要求。不同的发展阶段有不同的政治经济发展任务，政府管理的形式和职能应跟着形势的发展和时间的推移做出相应的变化和调整。通常在新区建设启动初期，更多地依赖政府在土地、资金及政策上的扶持，从而推动新区的开发建设进程。当新区发展日益成熟时，政府的职能重点转移到保障市场主体有序竞争和社会管理上。而新区政府职能重心的转移必然要求行政管理体制做出相应的调整。

（2）新区的不同发展阶段政府需要在实践中探寻最佳的管理幅度与管理层级。虽然行政体制改革的总体方向是大部门、扁平化，但是在新区的不同发展阶段，如何把握好“度”以发挥最佳行政效能，这需要在新区的管理实践中不断探索。

（3）新区不同发展阶段的开发模式也影响到新区管理体制。在新区开发建设早中期，通常采用“政企合一”的开发模式，上海浦东新区与天津滨海新区都是如此。浦东开发初期确立以政府全资公司为主体启动与主导开发。天津经济技术开发区的“党政企合一”、高层次、高授权、高自由度的体制框架整合了三方优势——在党委的领导下，管委会和总公司职能互为补充，大大提高了办事效率。但当新区的开发建设进入相对成熟阶段，政企分开是必然的，政府的全资开发公司也必须转型，从而促使政府调整行政体制重新分配管理职能。政府应将工作重点转向加强社会管理和提供优质的公共服务，创造公平公正的市场环境，以利于各类市场主体发育与发展。

此外，新区行政体制改革过程中对行政区和功能区的调整与整合也会受到旧有体制机制的困扰，使得行政管理体制改革更加复杂，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。总之新区管理体制只有在经历渐进改革、不断调整之后，才会逐渐趋于合理。

三、创新行政管理体制，须始终关注体制运行的高效性

高效运行的管理体制是推动新区又好又快发展的重要保障。从各大新区的改革实践来看，都非常注重新区管理体制的运行效率，突出地表现为“少机构、大部门、扁平化、高服务”上。

（1）少机构。即机构设置少而精。针对传统体制机构臃肿、人浮于事、效率低下的弊端，各大新区都建立了精简高效的管理机构。浦东新区在1992年设立党工委、管委会后，总共只设立10个部门，在机构数量上比其他区县建设少2/3，人员编制减少1/3。然而，这10个部门却在整体上涵盖了党委和政府主要的工作领域，而且重点突出了开发区的实际。后来，开发区因为发展的需要增加了机构和人员编制，但即使是南汇区并入浦东，新区政府机构也只有19个，仍低于普通区县26～28个的规模。滨海新区区域面积2270平方千米，行政区域面积大且区域构成情况复杂，但滨海新区政府的内设机构也只有19个。

（2）大部门。即推行大部门体制，将职能相近、交叉的部门加以优化组合。这样既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时有利于精简行政审批流程，节约行政成本。浦东新区自1992年设立管委会时就尝试实行大部门管理体制。如社会发展局，就囊括了新区科技、教育、卫生、文化、体育、民政等领域的管理服务工作；办公室的职能则涵盖了外事、宣传、档案、对外接待、统战等职能范围。其他的部门如组织部、纪检委、综合土地规划局、经济贸易局等也都大系统管理。这样既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时有利于精简行政审批流程，节约行政成本。

（3）扁平化。即减少层级，向下放权。扁平化管理是新区行政体制的共同特点。如浦东新区尽管内部体制多变，但在纵向权力结构上基本维持“新区—乡镇（街道办事处）”的二级权力结构模式，开发区与街镇平级互不隶属，都直接接受新区政府管辖领导。此外与浦东新区对下面街镇放权类似，滨海新区也向下放权，让城区管委会和功能区管委会享有“扩大的区级权限”。通过放权来实现扁平化管理，提高行政效能。

（4）高服务。即提供高档次、高水准的优质公共服务，使新区成为服务型政府的典范。如浦东新区建立了覆盖全区的区级市民中心、功能区事务办理服务中心和街道社区事务受理服务中心，形成“1（市民中心）+6（功能区）+23（街道）”三个层次的便民高效的公共服务平台，将办事项目进入市民中心窗口，各委办局多条专线接入中心平台，改变了传统政府服务的模式。同时，浦东新区还出台了《浦东新区行政效能投诉暂行办法》《浦东新区行政首长问责暂行办法》《浦东新区行政效能评估暂行办法》和《浦东新区行政审批电子监察暂行办法》，探索建立体制内的监察制、体制外的投诉制、社会化的评估制、自上而下的问责制。还以行政审批改革为切入点，大幅精简审批事项、优化审批流程、提高审批效率。同时充分发挥社会潜力，利用社会组织承担了大量原本属于政府的职能。如新区的经济法律咨询服务中心、税务咨询事务所、环保科技咨询事务所、报关中心、劳务中心、人才交流中心等社会组织提供咨询媒介服务，起到了很好的作用。

四、创新行政管理体制，须重点抓好行政区与功能区的协调性

功能区的概念较广，但对于国家级新区来说，功能区一般是指由新区上级政府，以及新区管委会或新区政府批准设立的，在新区区域范围内的特殊区域内，具有特定发展功能的区域，一般主要是经济功能区。功能区往往承载着国家级新区战略使命的具体落实任务，是新区开发开放、先行先试的主战场，在国家级新区建设发展中具有重要的作用，尤其是在新区初始发展阶段，更是具有不可替代的重要作用。而行政区是国家级新区中是固有的单元，不管管理方式如何转变，行政区始终是其基本元素。因此，处理好功能与行政区的关系，从一开始便成为各个国家级新区行政体制改革要面临的问题。同时，从其他国家级新区来看，在推进新区行政体制改革进程中，如何处理功能区和行政区的关系，都是个无法回避的难题，也是目前其他国家级新区体制变革所经历的两大阶段中所要解决的核心问题，而且是到目前为止仍没有完全解决好的一大难题。可见，行政区与功能区的协调性是浙江舟山群岛新区行政体制改革设计所必须重点考虑的方面。

（1）从上海浦东新区来看。从设立新区至今，上海浦东新区一直试图协调好新区与新区辖内两个层面行政区与功能区的关系。新区设立之初，为消除“三区两县”在浦东开发的问题上的利益分歧，新区整合成独立行政区，并正式成立上海市浦东新区党工委、管委会，全面履行浦东新区的开发建设和社会管理职能，避免了各自为政、相互扯皮的现象。但是由于管委会法律地位不明确，在行使权力的时受到一定的制约。为此于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府。浦东新区政府正式成立，虽在新区层面解决了行政区与功能区的不协调问题，但是在新区之下的次级层面的行政区与功能区的协调性并没有解决。因此浦东新区政府成立之后，协调重点转向新区之下的次级层面行政区与功能区的关系。为此于2004年9月开始陆续设立六大功能区，通过“区镇联动”，发挥功能区的辐射作用，推动地区平衡发展。但事与愿违，效果不明显。反倒是功能区增加管理层级，降低了工作效率。于是又做出“7+1”管理体制的调整，以加快开发区的开发进程。但在“新区——管委会”的权责配置中存在的“下而不放”的情况，加上这八大板块自身存在的发展水平、发展条件和管委会性质的差异等问题，“7+1”在实际运作中也存在这样或那样的难题。典型的如开发区与周边街镇发展的协调问题。基于扁平化管理理念对38个街镇下放财权事权、开发区和街镇互不隶属，这都隐含着38（即38个街镇）与8（即“7+1”）之间的重复建设和恶性竞争的可能。所以如何理顺38与“7+1”之间竞合关系，有效实现以1（即新区政府）对38+8的管理成效，这是摆在浦东新区面前的一大课题。

（2）从天津滨海新区来看。在2009年天津滨海新区整合为一级政府之前，滨海新区区域内存在着滨海新区管理委员会、新区内各行政区政府、国家级功能区管委会等相互独立的管理主体。各行政区政府、经济功能区管委会在其管辖范围内都能有效行使各自的行政管理权，而作为天津市政府派出机构的滨海新区管理委员会由于行政级别不够，缺乏足够授权，难以发挥“协调”功能。从而导致新区内行政区和功能区基于自身利益在发展中各自为政、盲目竞争和无序开发。为此2009年之后天津滨海新区整合为一级政府，管理体制变革的核心是组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能；一类是功能区管理机构，主要行使经济发展职能。这样做隐含着两大问题：一是城区管委会也保留有经济管理的职能，在具体的运作中仍存在着与功能区管理机构的经济发展职能产生一定冲突的可能。二是两类管理职能机构并行运转、互相配合，仍然存在一定程度的协调问题。并且从长远来看，功能区与行政区的融合是趋势，两类管理职能机构并行运作只是作为过渡的权宜之策，但却可能会为新区未来的后续改革增加难度。

综上所述，行政区与功能区的协调性是新区管理体制建设的重点。要在体制设计上能确保在共同发展的前提下各有侧重，即行政区重在加强社会管理、提供优质公共服务，功能区要加强开发建设，促进区域融合发展。