第一节 其他国家级新区行政管理体制变迁发展的一般趋势

先于舟山群岛新区成立的国家级新区按时间排序分别为上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区。由于重庆两江新区设立时间较晚，在行政管理体制上尚待进一步改革，而上海浦东新区与天津滨海新区自成立以来行政管理体制已作了几次大的变革与调整，其实践经验可借鉴更多一些。通过深入研究，可以发现其他新区行政管理体制变迁发展的一般趋势，即新区行政管理体制自新区成立直至未来完善成熟，大致须经历三个阶段，做出三次大的调整。

一、开发启动阶段——新区尚未作为独立行政区

从上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区来看，新区范围的划定当初并未完全按照行政区划来，所以新区的开发管理会涉及直辖市内不同区级政府的，为了便于在新区开发过程中的协调管理，新区所属的直辖市都会设立诸如开发办公室、管委会、开发公司等机构。如上海市政府于1990年5月3日设立浦东开发办公室。并设立了四个开发公司，分别是张江科技园区开发公司、外高桥保税区开发公司、金桥出口加工区开发公司和陆家嘴金融贸易区开发公司，负责各自区内的开发建设和招商引资工作。天津市于1994年3月设立滨海新区领导小组，并于1995年6月成立滨海新区领导小组专职办公室，到2000年9月成立滨海新区党工委和管委会以取代滨海新区领导小组和办公室。而重庆两江新区也采用管委会模式，只是在之上的市级层面还设有“两江新区开发建设领导小组”，由重庆市主要领导组成，以加强在宏观层面对新区建设的规划和协调。

但是以上三大新区在初期的具体运作模式上各有特点：

（1）上海浦东新区在开发区管理体制上呈现出“政企合一”的特点。1990年5月3日，上海市政府对浦东开发办公室正式挂牌。同年9月，上海市外高桥保税区开发公司、上海市金桥出口加工区开发公司和上海市陆家嘴金融贸易区开发公司在塘桥由饭店挂牌成立。1992年7月28日，张江高科技园区开发公司也正式挂牌。四家开发公司的设立预示着浦东四大开发区实践运作的开始。1993年，中共上海市浦东新区工作委员会、浦东新区管委会正式挂牌成立。由于考虑到浦东开发区域面积大，开发资金短缺，政府实行了成立开发公司以确立开发主体的思路，通过“土地空转、成片开发、滚动开发”“以地合资、以地集股、以地抵押”方式推进浦东的区域开发，为此，构建了“多块牌子、一套班子；公司为主、政企结合”的开发区管理体制。按政府的规定，开发公司必须负责区内道路、河道、桥梁等市政设施的建设；公司还要承担区内科教文卫、公安消防、商业等公共服务设施建设和部分社区管理等行政和社会管理职能。相应地，政府也给予开发公司一定的特权，如公司可通过二级市场出让各自小区内的土地；政府视规划的实施和招商的进展情况，及时进行小区周边的道路、绿化等大市政建设；公司遇到包括资金周转在内的各种困难时，政府会出面协调、帮助解决，在特殊情况下，政府部门还会动用财政资金给予帮助。可见，此阶段浦东开发区管理体制呈现出“政企合一”的特点，即通过四大开发公司来推动浦东四大开发区的开发运作。开发公司作为开发主体，在开发之余还要承担市政设施建设和开发区内行政与社会管理职能。当然政府也会给其一定的政策与资金上的支持。

（2）天津滨海新区在开发区管理体制上突出上级政府的集权。天津滨海新区主要涵盖三个功能区和三个行政区，包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区三个功能区，以及东丽区的无瑕街、津南区的葛沽镇两个部分，规划面积为2270平方千米。虽然通过成立滨海新区党工委和管委会，来协调新区内各行政区和功能区的各项工作及跨行政区和功能区建设的项目。但滨海新区管委会并非领导机构，很难有效发挥指导和协调功能。新区内各个行政区和功能区在行政上都直接对天津市人民政府负责，滨海新区管委会的行政管理权限也都集中在天津市人民政府。因此，天津滨海新区行政管理体制在不同的历史发展阶段做过几次调整。1994年3月，天津市决定开发滨海新区并设立滨海新区领导小组。1995年6月，天津市成立了滨海新区领导小组专职办公室，开发主体为三个功能区和三个行政区。2000年9月，天津市委市政府决定撤销滨海新区领导小组和办公室，成立滨海新区工委、管委会，管委会设有经济计划发展局、规划建设发展局、投融资促进局和办公室（“一办三局”），对新区内各行政区和功能区的经济建设工作及跨行政区和功能区建设的项目进行统一的指导和协调，滨海新区内各区人民政府、各经济功能区管理机构，接受滨海新区管委会对其经济发展工作的指导和协调。尽管作为天津市委、市政府的派出机构，管委会专门负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等，增加了统筹的力度，但是没有改变功能区和行政区各自开发的格局。因为从总体上来看，滨海新区内各行政区和功能区是平级的，新区内各个行政区和功能区在行政管理方面都直接对天津市人民政府负责，各区（包括行政区和功能区）连同滨海新区管委会的行政管理权限都集中在天津市人民政府。并且塘沽区、汉沽区、大港区三个传统行政区的区政府拥有完备的组织——党委、政府、人大、政协和法院，行使着一个行政区应该履行的职责和功能。可见，这一时期的滨海新区管委会只具有指导和协调的功能并非领导机构，滨海新区的行政管理权限都集中在天津市人民政府，滨海新区在开发区管理体制上明显地突出了上级政府的集权。

（3）重庆两江新区管理体制的特点可以概括为“以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式，以开发公司为纽带”。“以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式”表现为“1+3”“3托1”的管理模式。“1+3”是指两江新区管理委员会（党工委）规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。“3托1”则是指两江新区管理委员会（党工委）受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设，以三个区域的现有基础为支撑，推动整个新区的发展。“以开发公司为纽带”表现为在片区开发与建设上，成立由两江新区管委会控股、各行政区参股的“重庆两江新区开发投资集团有限公司”。具体地讲，两江新区的建设明显延续和继承了浦东新区和滨海新区建设过程中采用的管委会模式。由重庆市主要领导组成“两江新区开发建设领导小组”，在宏观层面对新区建设进行规划和协调；同时，在其下设立“两江新区管理委员会（党工委）”，负责新区范围的规划布局、开发建设与综合协调等工作。在具体行政架构上，两江新区管理委员会则分解为“1+3”“3托1”的管理模式。在片区开发与建设上，成立重庆两江新区开发投资集团有限公司，由两江新区管委会直接领导，以公司为主体负责新区开发。开发新片区时，重庆两江新区开发投资集团有限公司与所在地行政区合资成立控股公司进行开发，由所在地的一名区委常委担任公司总经理，与两江新区任命的董事长一道领导公司负责片区的开发。同时，在两江新区管委会之下设园区管委会，由两江新区开发集团总裁和各区区长同时出任各园区管委会主任。总之，两江新区是在尊重原有行政区划和功能区的基础上成立的，在代管或直接管理的功能区基础上，成立开发公司并将两者相结合。通过以开发公司为纽带，实现开发成果共享以调动各方积极性。

二、全面建设阶段——新区整合为独立的行政区但各开发（功能）区尚未作为独立行政区

由于新区的开发管理涉及直辖市内不同的行政区域，鉴于自身利益考量，当新区发展到一定阶段，不同行政区域之间终将产生大量的矛盾。为了便于统一管理，消除和融合矛盾，这一阶段新区整合为独立的行政区。与此同时，管理体制上的矛盾下移，焦点则是新区下各开发（功能）区和各行政区之间的管理体制问题。

（一）新区整合为独立的行政区旨在消除新区与所涉不同行政区的矛盾

（1）上海浦东新区的整合经历。浦东新区政府成立之前，矛盾的焦点是“一地六府”模式所引发的上海市、各开发公司和“三区两县”在开发区工作中协调难的问题。因为在浦东开发的起步和准备阶段，上海市虽然设立浦东开发办公室来协调上海市、各开发公司和“三区两县”开发区工作事宜。但在浦东开发的问题上“三区两县”有着自身的不同利益，浦东开发办协调困难。这迫使上海市下决心调整浦东新区的行政区划，一是撤消了川沙县和上海县的行政建制，二是将黄浦区、南市区和杨浦区中属于浦东规划的区域完全划归浦东新区管辖，并于1993年1月1日正式成立上海市浦东新区党工委和管委会，对浦东新区进行统一管理。在此基础上于2000年8月6日，正式成立浦东新区政府，明确了法律地位，彻底消除了新区与所涉不同行政区各自为政、相互扯皮的现象。

（2）天津滨海新区的整合经历。与上海浦东新区的整合经历略有不同，上海市浦东新区党工委和管委会作为上海市委和市政府的派出机构来管理整合后的新区。而滨海新区管委会是在新区尚未整合之前设立的，作为协调机构，职能很多而权力不足。它与所辖行政区都是同级别，没有实施区域管理所必需的人事任免权、财政调配权和土地管理权等，难以改变在利益驱动下各功能区自行其是、各行政区各自为政的状态。为此，2009年10月21日国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。滨海新区管理体制改革的主要内容包括：撤销原先的滨海新区工委和管委会这个协调机构；撤销塘沽、汉沽、大港三个区级行政建制，其全境划归新成立的滨海新区行政区管辖。组建两类区委、区政府的派出机构，即城区管理机构和功能区管理机构。城区管理机构为塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。功能区管理机构为九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。这样从根本上消除了新区与所涉不同行政区的矛盾。

（二）新区整合后体制改革重点是解决新区之下次级行政区与开发（功能）区的矛盾

新区整合为独立的行政区，在新区层面解决了新区与所涉不同行政区、所涉不同行政区与功能区的不协调问题。但是在新区之下的次级层面，行政区与功能区的协调性远没有解决。所以如何解决新区之下次级行政区与开发（功能）区的矛盾成为管理体制改革的重点。最典型的是上海浦东新区。

2000年浦东新区政府正式成立后，在新区下面次级体制调整上先后走了三步。第一步，成立开发区管委会，实行政企分离。开发公司逐渐实施市场化运作，不再承担行政与社会管理职能。四大开发区的一些管理职能或上收到新区政府，或交由新成立的开发区管委会承担。这一体制持续到2005年前后。第二步，成立功能区管委会。浦东新区以“国家综合配套改革试点”为契机，将各开发区管委会与邻近街镇组合，陆续设立陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林六大功能区，并由功能区管委会在受新区委托后负责进行相应的政府管理。目的是通过强化“区镇联动”，来加大开发区对周边地区的辐射带动作用。新区委托功能区管委会对邻近街镇履行相应的行政管理职能。第三步，重回开发区管委会体制，着力打造“7+1”新生产力布局。改革的原因是功能区管委会体制不能实现预设目标，难以协调开发区与街镇之间的关系，反而增加了管理层级，降低了行政效率。所以自2010年南汇区并入浦东新区之后，浦东新区取消了功能区管委会，重回开发区管委会体制，并着力打造“7+1”新生产力布局，提出了“凸显开发功能，凸显开发区作用，凸显重心下移”的管理体制调整思路，并按照“上面轻型化、下面扁平化”的行政管理体制改革要求，进行大范围的新区事权下放。市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛搞开发。同时基于扁平化管理理念对38个街镇下放财权、事权，由新区政府直接管辖领导，与开发区互不隶属。各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以密切开发区管委会与新区政府的联系，更好地协调管委会下各开发公司的统一运作。

三、成熟运行阶段——新区内各开发（功能）区也将逐渐转变为独立行政区

虽然就行政管理体制而言，目前我国国家级新区均未进入成熟运行时期，但行政区与开发（功能）区的不断转换是新区行政管理体制改革的一大特点和趋势。这种转变最初体现在新区层面的行政区与开发（功能）区的转换，而之后必将涉及新区下属层级的开发（功能）区与行政区的转换。

因为在我国现行政治体制下，开发（功能）区预期功能和发展目标的实现需要以“行政区”为依托；另一方面，开发（功能）区也反作用于“行政区”，影响着行政区划的调整。当区域发展到一定阶段，原有行政区划制约着区域发展的现实需要时，就必须对行政区块进行适当的调整，开发（功能）区就成为行政区划改革的一个重要依据。特别是在我国“行政区经济”作用下，这种分割切块式的以行政区划单元为载体的管理模式，在多元利益主体逐渐强化的情况下，必然带来各自为政、难以协调等问题。管理体制的割裂成为新区内部区域发展不平衡的制度根源。从上海浦东新区、天津滨海新区的行政管理体制变迁来看，当初整个浦东新区和滨海新区就是一个经济开发（功能）区，而这个经济开发（功能）区又分属于不同行政区，使得各自为政不可避免。为此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政区划，使新区成为一个独立行政区。虽然新区成为一个独立行政区后，新区层面的矛盾暂时得到解决，但新区内也存在次级的行政区与开发（功能）区问题。并且随着各开发（功能）区开发任务的完成，次级经济开发（功能）区的管委会很难胜任愈加繁重的社会管理任务，于是次级经济开发（功能）区的管委会转变为一级政府、次级经济开发（功能）区转变为行政区势所必然。尽管现在还没有被现有国家级新区提到改革议程，但这种趋势是明显的，只是目前各新区内的开发（功能）区尚未开发完毕，开发任务尚未全部完成，新区内次级开发（功能）区管委会体制还有其存在的必要性。等到将来开发任务完成，各新区进入成熟发展时期，新区内各开发（功能）区及管委会也将完成历史使命、退出历史舞台。新区内原开发（功能）区层面的行政机构的功能定位也将从原来的重经济开发向重社会管理与公共服务转变。