第四节 国家级新区行政体制的内在要求

新区行政管理体制是指新区的职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素的有机整体。其中，职能构成新区行政管理体制的基本条件，权力的划分与设置构成新区行政管理体制的核心，新区所属的机构组织是新区行政管理体制得以运行的载体，而权力的运行机制则是新区行政管理体制的灵魂。作为国家战略，国家级新区设立、总体发展目标、发展定位等均由国务院统一进行规划和审核，相关特殊优惠政策和权限等由国务院直接批复，且在特定领域的制度改革与创新的探索工作中被授予“先行先试”的权利。为此，相比于一般性功能区，国家级新区行政体制改革内在地体现出五个方面要求。

一、战略导向性

国家级新区的根本性质在于承担国家重大发展和改革开放战略任务。作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，国家级新区往往被赋予特殊的国家战略使命，其发展不仅关系到某一区域的经济社会发展，更关系到我国总体经济社会发展战略部署与安排。创新行政体制是高效推进新区建设的基础性和先导性工作。因为国家级新区从根本上而言，就是实施国家的经济社会发展重要战略，实施对内更加搞活、对外更加开放的特殊政策。这一特性决定了新区必须体制创新先行，必须用宽广的胸怀、战略的眼光和全局的观点，紧紧围绕国家赋予的战略使命要求设计，突出国家战略导向。

一是国家级新区行政体制改革应在现有区域政策基础上进行更高的改革试验。国家级新区行政体制改革应该是建立在经济特区和各种综合配套改革试验区（新区）改革的基础上，在社会主义市场经济体制逐渐完善、依法治国和建设法治政府的条件下，基于国家战略的需要，为国家某一项战略破题而进行更为独特和更高水平的综合改革试验。

二是国家级新区行政体制改革应肩负着为国家战略实施进行体制机制探索创新的重任。2015年6月19日，在第一次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会上，国家发展和改革委副主任何立峰表示，要建立健全推进新区发展建设的机制，各新区要根据自身发展特色定位，寻求错位发展。这次会议指出，国家级新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合平台，应该是我国改革开放的先行者、探索者、排头兵，在面对实现“四个全面”战略布局的新要求和经济发展进入新常态的新形势下，急需国家级新区为我国经济社会发展带来新动力、新平台、新体制、新精神。2015年7月，国家发展改革委发布《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》，明确了每个新区2015年体制机制创新探索的重点问题（见表1-5）。并强调各个国家级新区要应着眼于服务全国改革开放大局，立足自身基础和特点，结合各自特点和优势，进行重点领域的体制机制创新，切实发挥好新区在引领改革发展和创新体制机制等方面的试验示范作用。

表1-5 国家级新区2015年深化重点领域体制机制创新要求

数据来源：《国家发展改革委关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区〔2015〕1573号）

三是国家级新区行政体制改革应是基于制度的创新。合理的制度安排会极大促进经济社会发展的步伐，反之，无效的制度安排会制约经济社会发展。“国家级新区的设立是为了深度挖掘现有社会制度的问题和弊端，重点在于对深层次问题的提取和解决”。尤其是在我国已经基本完成从计划经济体制向市场经济体制转型的历史时期，面对新时期生产力发展和深化改革的新要求，国家级新区行政体制改革应重在特定区域进行新的制度的探索。

二、职能科学性

行政职能在行政体制中占有重要地位，是确定行政机构权力范围的基础，是建立科学合理的行政机构的根本依据，职能的分配直接影响到行政管理的效率和效能，决定着区域发展方向和效益。党的十八大以来，新一轮行政体制改革提出以中国特色社会主义行政体制为目标，推动建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，其中转变政府职能是深化行政体制改革的核心，也是推进行政体制改革的难点。面对国家战略和区域发展的多样化、社会公共需求的无限性，政府的供给能力始终是有限的，必须科学厘清政府、市场和社会之间的职能关系，明确“该管什么不该管什么”，从无限政府走向有限政府。这就要求“必须摆脱计划经济传统模式的束缚，使之与市场经济相适应。这包括与市场经济运行相悖的政府机构、职能、职责将被取消，代之以建立、健全与市场经济要求相适应的一套机构、职能、职责”，其关键就是要改变政府包办、代替社会管理的局面，从一部分领域中退出，引入竞争机制，推行公共服务市场化，培育社会自治能力，实现“国家权力从经济、社会领域的有序退出，还权于企业，还权于社会”。对于国家级新区而言，由于管委会和政府的职能定位、权力边界、机构设置、职责分工等问题错综复杂，其职能的科学性不能只是简单地按照“有限政府、有限责任”理念笼统界定，也不能抽象地在结构的“合理性、科层性或者扁平性”之间进行简单选择，而是应该按照新区经济社会改革发展的实际要求，遵循强化行政能力、责任和绩效的原则，以政府职能转变为着眼点和基础，理顺政府内部的责权关系和职责分工，减少职责交叉，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。特别要注意功能区与管委会、地方政府之间的职责划分，经济管理与社会管理之间的职能分工。

三、结构适应性

行政体制改革的重要方面是适应经济社会发展环境，调整行政机构内部体制与组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间的关系，高效公平地处理社会公共事务。从历史、现实和国际比较来看，政府规模不是越小越好，政府机构也不是越少越好，“政府规模大小和政府机构多少，取决于经济社会发展需要，服从于政府职能的科学定位、政府结构的优化和政府效能的提高。换句话说，在科学合理定位政府职能的基础上，从优化政府结构和提高政府效能出发，实事求是地确定政府规模和机构数量，需要多大就多大，需要多少就多少。”可见，政府结构的优化对于行政体制而言十分重要。一般来说，政府结构优化，在横向上主要表现为立法、司法和执行部门的权力平衡与制约，在纵向上则强调合理划分事权与财权，以及政府内部的结构合理性。对于国家级新区而言，必须把优化行政管理结构作为重要工作，包括建立健全合理分权、实现组织结构扁平化、减少行政层级、缩短行政运行纵向链条、实行职能有机统一的大部门制、健全部门间协调配合机制等，使新区的行政体制结构总体上适应承担国家战略使命的职能需求，适应新区不同阶段经济社会的发展水平和社会公众的合理诉求，适应与现有政府行政管理体系的关系。具体在优化结构过程中，要注意三个方面：一是要注意区域适应性。从目前实际来看，国家级新区所处区域情况各不相同，如行政区域大小、行政级别高低、行政层级多少等，不同的区域特点对体制结构有着不同要求。比如涉海区域的国家级新区对于涉海职能部门的设置就有自身的独特需求。二是要注意阶段适应性。新区建设不是一蹴而就的，体制结构也总是根据新区发展阶段的变化而不断调整，“在各阶段具体管理体制的改革创新中，要充分考虑体制机制调整的可行性、可操作性和改革成本”，以适应不同发展阶段的需要。比如新区在开发启动阶段，势必要凸显开发导向职能，重点关注经济功能区设置。三是要注意不同开发主体适应性。国家级新区往往涵盖许多开发主体，除政府机关、各种管委会之外，还有企业、各类中介组织等不同主体，因此，行政体制结构优化过程中，要注意整合各类开发主体，充分调动其积极性，形成合力。

四、运行高效性

自威尔逊和马克斯·韦伯建立行政学来，效率一直是行政学追求的基本目标，并以此为模式创建了一种行政学范式。可以说，高效性是当代公共行政理论流派共同追求的目标之一，因为“政府相对社会而言，是社会投资的一个成本，社会资源相对有限，政府行政必须考虑效率。政府自身的建设应适应干预社会的需要，政府在组织机构、运行机制、行为方式与手段等侧面都要尽可能满足科学化、技术化的要求，力求‘最小投入、最在产出’来实现行政高效”。通过市场机制、民主导向与合作共治，提高政府的行政效率和公共服务质量，是行政体制改革从低效走向高效的必由之路。对于国家级新区来说，行政体制的运行高效性要求是其应有之义。这是因为，只有高效运行的行政体制，才能真正把国家战略要求和本地需求有机结合起来，同步保障国家战略实施和区域经济社会发展；只有高效运行的行政体制，才能在以“壮士断腕”的气魄扫除新区建设的体制机制障碍过程中，真正承担起先行先试的改革重任；只有高效运行的行政体制，才能通过体制创新、简政放权，从体制机制上为各类新区建设主体松绑，真正激发新区发展活力，为新区发展注入不竭动力。

五、经验示范性

从制度变迁模式来看，国家级新区与传统开发区不同之处在于，传统的开发模式是自上而下的推动，地方政府给予开发区优惠政策作为外生推动力，而国家级新区的制度变迁来自于区域范围内的市场主体主动参与，是一种内生动力，同时国家级新区被赋予的“先行先试”权力，可以形成以新区为制度创新源泉并最终形成能够在全国范围内进行推广应用的制度创新。可见，作为承担国家战略和先行先试使命的新区，国家级新区不仅要肩负带动区域增长的任务，更为重要的是作为国家制度创新改革的试验田，其所取得的成功经验，应该成为全国范围内的改革示范。为此，2015年，国家发展改革委明确要求国家级新区应该在全面抓好简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境等共性改革任务的同时，重点开展对某项重点领域、重点问题开展体制机制的创新探索，并形成可复制、可推广的经验。这既是对我国经济发展中的战略性问题的回应，也是针对新时期经济社会发展过程中出现的全新问题进行的系统化改革试验。国家级新区行政体制改革作为一项先导性、基础性的工作，理应形成一套具有普遍推广意义的体系和模式，为全国范围内的相关国家战略和区域发展提供借鉴。