第三节 行政体制的内涵

行政体制又称行政管理体制，主要指政府系统内部中的行政权力划分、机构设置、职能配置、运行机制等各种关系和制度的总和，它有国家的基本政治制度规定，受国家经济制度、文化传统等因素的制约；其核心是行政权力的划分和行政职能的配置。行政体制产生、发展源远流长，伴随国家的产生和发展。“行政”，又称行政管理、公共行政、公共行政管理，英文为“Public Administration”，是指国家行政机关及其工作人员在开展其活动中，为实现各种行政目标与价值追求而进行的包括决策、组织、协调、管理、调控、监督等各种行政行为的总和。“体制”, 《辞海》解释为，国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。一般来说，在“行政”话语体系下的“体制”主要是指国家机关。在这个语境下，“体制”包含两层意思：一是组织机构设置；二是组织机构的活动原则与组织方式，即如何规范行政机构运行方式、行为及组织方式。可见，体制优劣与行政效能的高低、行政机构的设置是否合理、机构内部是否统一协调、机构间及机构与外部环境的关系是否和谐等一系列问题密切相关。

行政体制是政治体制的重要组成部分，准确理解其内涵还须把握以下四点：

其一，行政职能是建立行政机构的根本依据。职能一词包含两层意思，一是职责，二是功能，职能是职责与功能的统一体。行政职能体现了公共行政的本质要求，是确定各级政府权力范围和任务的基础，反映行政机构活动的基本方向、根据任务及主要作用。任何一个政府机关的权力设置、机构规模、组织形式和管理模式都必须根据已经确定的职能来进行，否则就有可能导致职能的越位、缺位和错位。同时，行政机构是行政职能的基本载体，行政职能的发挥必须依托其进行，否则就会成为“无根之木”。

其二，行政权力的配置是行政体制的核心内容。权力是一定主体对一定客体的支配。行政权力和行政职能之间是手段与目的的关系，行政职能的设定为各级行政机构确定工作的价值目标和任务方向，而行政权力的配置则为行政机构创造完成这些任务的条件与途径。行政权力配置包括行政权力在中央与地方各级政府之间的配置，在互不隶属的同级机构之间的配置，以及在具体一个机构中的各个部门的配置，因此，行政权力配置必须与其实际职能联系在一些，各个行政机构的地位和权限，主要由其权力配置来决定。

其三，运行规则是行政体制要遵行的基本规则。“运行”本是一个物理学术语，指物体运动和行进的过程，强调物体的一种运动状态。行政权力的运行规则是各级行政机构和部门之间在职能定位和权力配置的基础上，行政权力在行政系统内的运作过程。行政权力的运行贯穿于行政权力行使的所有环节，是引导、规范和制约行政权力运行基本轨迹的制度体系。由于行政权力运行涉及人事、资金等大量公共资源的配置和使用，所以，行政权力运行规则就显得尤为重要。引导和制约行政权力运行的应该是一套公开、透明、明确的科学规则体系。在市场经济深入发展的时代，传统权力运行规则在逐渐瓦解，而新的权力与权利运行规则尚未发展成熟，因此容易导致行政权力运行偏离正常轨道，背离行政权力设置初衷。

其四，行政法治的保障是行政体制的重要基础。法治视角下的行政权力，是指各级行政机构，以及依法履行公共管理和服务职能的行政主体，在履行其公共行政职能的过程中，依照法律法规的规定所享有的影响力、支配力。以行政法学观点来看，行政法治就是以法律作为公共行政的基本依据。如果背离“职能法定”“法无明文授权不得为”原则，缺乏严格、刚性的法律制度规范，行政机构就容易出现职能交叉。如果缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督，制度性腐败和“潜规则”就会盛行。因此，行政体制不可能回避法律的价值与作用，法治保障与职能定位、权力配置、运行规则等环节一样有着十分重要的地位。

无论是基于传统还是契合当下情境，行政体制的合理、高效、科学一直是公共行政的永恒追求，行政体制改革便成为一个恒久长存的命题。行政体制是围绕行政职能的设定、行政权力的配置、行政运行规则的确定、行政法制的保障而形成的制度体系，而这一系列因素决定了行政体制改革成为政治体制改革的重要组成部位，是上层建筑适应经济发展的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设全过程。因此，行政体制改革的目的就是科学合理的设计、建立和完善相应的制度机制，以保障行政管理的科学、高效。

党中央、国务院历来重视行政管理体制改革。改革开放以来特别是党的十六大以来，加强政府自身建设，不断推进行政管理体制改革，已成为改革的重中之重。党的十八大报告明确指出要“深化行政体制改革”。党的十八届三中全会对全面深化改革做出了战略部署，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。习近平总书记反复强调，改革是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革。李克强总理提出，改革是最大的红利，要勇于打破固有利益格局和行政区域限制，调整利益预期，在法律框架内大胆、灵活地推进改革，先行先试。作为全面深化改革的重要内容，行政体制改革主要包括两方面：一方面，全面正确履行政府职能，辩证地处理好政府和市场的关系，推进简政放权、深化行政审批制度改革，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定与市场活动监管；另一方面，不断完善政府组织结构，对机构设置、职能配置、工作流程等进行优化，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。经过多年的努力，行政体制改革与政府职能转变迈出了重要步伐，取得了明显成绩，但是，现行行政管理体制依然存在许多不相适应的地方，比如政府机构设置不优、职责不明、权责不等、运行不顺、监督不严，对微观事务和经济运行的干预仍然过多，社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱等。这些问题的存在，一定程度上制约着经济社会发展的快速、良性发展，甚至成为发展的桎梏，必须通过深化改革加以破解。