我国社会养老服务体系研究评述

王武林 王晋媛

近年来，中共中央一直把改善民生的工作作为重中之重，人民的生活水平不断提高，特别是对老年人群体的保障也日益成为焦点。根据国家统计局第六次人口普查显示，中国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。预计到2013年年底，中国老年人口总数将超过2亿，到2025年和2033年将分别超过3亿和4亿，平均每年增加1000万老年人口。我国人口老龄化呈现出老年人口基数大、增长快、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增等问题，这无疑给我国构建适应新的社会要求的社会养老服务体系提出了严峻的考验。发展完善社会养老服务体系，有利于建设“老有所养、老有所教、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的社会主义和谐老龄社会。

一、社会养老服务体系的内涵和功能定位

（一）社会养老服务体系的内涵

在《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（2011）中将社会养老服务体系定义为是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。

（二）社会养老服务体系的功能定位

在《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》中认为我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老、机构养老三个有机部分组成。居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式；社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务；机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。机构养老服务体系主要针对老年人养老服务设施的建设，主要包括老年养护机构和其他类型的养老机构，重点职能在于生活照料、紧急救援和康复护具，旨在通过设施建设，实现其基本养老服务功能。

目前来看，我国主要是以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构照料为补充的养老服务体系。在城市，主要对象为子女白天在外上班无人照料或无充足精力照顾的老人。通过社区为他们提供养老服务设施，结合志愿者服务为他们打造一个舒适的以社区为单位的养老中心。从实际情况看，居家养老——社区养老服务成为最符合中国国情的城镇居民养老模式（龚静冶，2004）。在农村，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，主要为老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务，即以机构养老为主。从实际情况看，现有养老服务体系只反映了老年人的居住方式——在家庭还是在机构，没有对“养老服务”这一基本问题做出解释，明确其核心功能，致使养老机构发展缺乏分类，由此模糊和淡化了养老服务体系的建设目标（董红亚，2012）。

完善的社会养老服务体系是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上，调动一切优势资源为老年人群提供全方位服务的体系。构建社会养老服务体系的目的在于应对我国日益严峻的人口老龄化所引起的老龄问题，充分调动和发挥个人、家庭、社区和社会各类资源，满足老年群体的各类服务需求，提高老年人的生活质量。

二、社会养老服务体系存在的问题及成因

（一）社会养老服务体系存在的问题

中国的社会养老服务体系虽然在不断地完善和改革中，但是依然存在很多问题。许佃兵和孙其昂（2011）认为目前我国的社会养老服务体系是在夹缝中成长的，尽管当今社会已经形成了初级的社会养老服务体系，但这一社会养老服务体系对于完全解决社会养老问题，促进年轻人群体与老年人群体之间的平衡发展可谓相当之困难。

首先，养老服务的体系、制度并不完善。林宝（2011）认为政府公共服务职能不到位，对养老服务体系建设的推动不力；社区养老服务发展严重滞后，无法对居家养老形成有效支撑；养老机构功能紊乱，质量参差不齐，影响机构养老的补充作用。董红亚（2012）认为在现有的体系中，服务主体、服务对象、服务内容、服务方式，以及保障措施模糊不清。特别是国家、社会和家庭三个供给主体职责不够明晰，或者说是基于此的家庭、社区和养老机构三大平台缺乏呼应，甚至相互隔阂；另外运行机制开放性不足。现有体系实际上把居家老年人的服务限定在社区的地域内，由社区居委会或社区居家养老服务站提供，排除了市场化机制。

其次，养老服务资源没有得到真正的合理利用。董红亚（2012）认为在实践中出现了两种偏向：其一，把服务目标定在10%的老年人，弃90%的老年人于不顾。其二，直接导致机构福利反导向。一方面，公办机构目标人群入院率低；另一方面，由于福利机构床位的排他性质，经济条件和身体条件比较好的老人入住机构支付费用远低于市场交换的费用，却较长时间（入住后长则30年以上）享受着国家提供的公共资源。

再次，专业服务人员少且服务质量低。对于提供给老年服务的这些人员的素质和态度问题依然值得我们关注。李红芳（1999）认为由于老龄人口日益增多，加上传统文化的影响，养老机构在养老能力、专业人员服务质量等方面都面临着巨大的挑战。谭琳（2000）通过分析天津市养老机构入住老人的特点和不同类型养老机构的现状，探讨了养老院发展过程中存在的问题，并指出养老机构在自身经营管理、服务内容、服务水平等方面还有待进一步的提高。

最后，没有完善的监督机制。一方面，养老机构的年检和评估均为政府审核，没有第三方评估，可能造成了某些政府职员权力过大而出现寻租行为；另一方面，一些捐款没有公开透明的完善的体系，出现很多捐款堆积或不知去向的问题，这在一定程度上打击了对我国养老服务做出贡献的社会人士的积极性，不利于我国养老服务建设的发展。

（二）社会养老服务体系存在问题的成因

近年来，我国加快社会转型发展，原有的养老服务体系已不能满足当代经济社会发展的需求，构建新型的社会养老服务体系成为当务之急。

首先，政府的购买力不足。养老服务是政府提供的一种公共物品，这种公共物品在人口老龄化加速发展的背景下，使得政府提供的养老服务不足以满足所有老年人的需求。曹煜玲从政府失灵的角度来研究政府在提供养老服务这种公共物品时所存在的缺陷：每个人对养老服务这类公共物品的需求是异质的，或者说是存在差异的，而政府所提供的养老服务、设计的养老服务体系是通过政治决策过程决定的，倾向于反映多数民众的需求，这样就必然会忽视另一部分人的需求，或者是有特殊性群体的需求。另外，还可能表现在一部分人对养老服务需求过度，而另一部分人的特殊需求得不到满足。

其次，政策法规的不健全。单大圣（2011）在《中国养老服务管理体制的改革与发展》中提到：主管部门应当主要承担的规划、审批、年检、机构评估、提供行业发展服务方面的职能偏弱，完善的行业管理体制尚未建立，存在养老服务体系还不健全、建设标准和服务规范缺乏、行业准入缺失、机构自律和市场监管缺位等方面的问题。目前我国针对民办养老服务机构虽然下发了文件，在税收、土地、信贷、水、电等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门和地方没有制订可操作的措施和办法，国家政策落实难的情况还普遍存在。民办养老机构无证经营的现象十分普遍，管理上无规章可循、随意性大，跟老人签订入住的合同也不规范，经常发生民事责任纠纷。民政、公安消防、卫生、国土等多个部门都来管，却缺乏一致行动的能力。与此同时，一些享受国家补贴的应主要面向低收入的、难以被市场接纳的老年群体的公办养老机构直接参与市场竞争，对入住对象不管贫困与否不做甄别，挤占了民办养老服务机构的发展空间。

再次，养老机构的建设没有考虑到实际应用的需要。地方政府积极响应国家的政策投入大量资金筹备设备、服务健全的养老机构，但是并没有考虑实际需求。李实认为农村养老要多补人头，少补床头。目前我们国家实行的是床位补贴及税收优惠、费用减免等政策，但是农村老年人大多收入低甚至无收入，农村养老产业利润不高。因此，目前在地方建设养老机构时没有根据本地区的实际需要，从老年人自身条件出发，合理利用养老资源。

最后，人力资源匮乏。养老服务体系的构建要从老年人的实际需求出发，但是目前提供养老服务的专业人员甚少，现有的服务人员也只能满足部分老年人在生活上的基本物质帮助，随着社会的发展已经不能适应养老服务体系建设水平的需要。黄丽娟在调查中发现：现有机构中提供服务的人员是由未经过培训的退休人员或农民工担任，因此很难向老人提供康复保健、心理咨询、日常科学护理等较规范的服务。

三、完善社会养老服务体系的政策建议

（一）国外社会养老服务体系建设的经验

日本与中国一样同属于儒教文化圈，在赡养老人问题上，两国都深受儒教文化的影响。日本的社区养老服务形式丰富，服务内容广泛，包括上门服务、派遣服务、人员到老人家中为老人提供家政服务，如送餐、洗衣等；为卧床不起老人提供短期看护服务、日间保姆服务。日托服务，可将老人白天送到日托所，提供日间照料，午餐供养，晚上再接回家。短托服务，可将由于家庭短期外出而不能照顾的老人暂时性送到暂托所。老年保健服务，为老年人提供心理辅导，传授各类保健常识服务等。为老人提供再就业咨询服务，支持老年人参与俱乐部组织的活动，实现老人老有所为。日本的养老服务能够向老人提供康复保健、心理咨询、日常科学护理等较规范的服务，注重老年人的“精神”保障，满足了老年人的生理、安全、自我实现等方面的需求。

（二）国内社会养老服务体系建设的经验

江苏省现有60周岁以上老年人口1424.7万，占人口总数的18.89%，“老人村”现象也非常突出，农村居民养老服务需求亟待得到满足。根据自身的发展特点，江苏省已确定了三种农村养老机构的建设形式：村建养老区、村办养老院、家办托老所。

江苏省昆山锦溪镇虬泽村养老服务体系的建设具体问题具体分析，在养老机构设置上，在本村建立日间照料中心，全村46名老人每天按时到照料中心就餐；资金来源上，照料中心中晚餐完全免费，就餐经费除国家补助的8元伙食费外，其余均由村里自行负担；在娱乐设施上，照料中心除了食堂外，还包括健身器材、阅览室、棋牌室等。江苏省赣榆县根据本县经济发展水平在当地村里建设低成本、小户型的“养老新区”，让老人“离家不离村，村中享天伦”。

这样的养老服务体系将政府、村庄、社会力量结合在一起，调动了可以调动的有利资源，一方面解决了国家的财政负担，另一方面解决了老年群体的养老问题，同时还从老年人的实际需求出发，提高了养老服务质量，为我国其他地区构建完善的养老服务体系提供了重要的参考价值。

（三）完善社会养老服务体系建设的政策建议

第一，政府要在政策、资金等方面给予积极的支持。在政策上积极支持和鼓励专业人才的教育和培养工作，进而提升服务人员素质。对养老机构的经营管理、服务内容、服务水平等方面进一步地规范，提升服务质量；养老服务体系的社会化需要国家积极的政策扶持和引导、充足的资金构建和支持。

第二，加强资源整合和信息化。一方面，需要建立完善的需求评估体系，提高资源的有效利用率；另一方面，完善的养老服务体系的建设还需要有良好的运行技术支撑。因此规范养老服务行业标准、建立社区养老服务网络系统是必要的。

第三，加强第三方对养老服务的监控和监督。一方面是建立第三方评估制度。对养老机构申办时的评估及年检的评估都应有第三方参与，这样更加客观公平，也能防止某些政府职员权力过大而出现寻租行为；另一方面是加强媒体的监督（吕津，2010）。此外还包括完善公众的监督。捐款的使用公开透明化，使得公民可以充分享有其知情权，接受社会公众的咨询、查询，保障社会监督渠道的畅通。

第四，重视老年人群体“精神”保障。随着社会的发展，物质上的保障已经不能满足老年人的需求，老年人在感情、尊重、自我实现等方面的需求尤为重要。在感情上，需要家庭的温暖、子女的孝顺，同时渴望与别人接触和交流，以排解生活中的孤独与寂寞。有的老年人还可能有宗教信仰，他们可以从宗教信仰中得到一种新的寄托和获得归属感；在尊重上，为子女、社会奉献一生的老年人需要得到子女、社会的关怀，以及基本的尊重，而不是把他们视为一种负担。因此，我们在保证“老有所养”的同时，重视老年人精神层面的保障，可以通过兴办老年大学等老年活动来丰富老年人的生活。

第五，加强养老服务发展的市场化进程。养老服务的市场化发展，有利于扩大养老服务的服务范围，有利于养老服务在竞争机制下提高服务质量。日本的养老模式一方面发挥政府的主导作用；另一方面积极鼓励民间资本的运作，与政府主导形成了互为补充、灵活互动的关系。目前我国江苏省养老服务也引进了民间资本，启东、海门、张家港、泰州等地的家庭托老已成为一种养老新业态。将政府的支持、监控和民间资本的运用相结合，更有利于建设一个公平、和谐的社会养老服务体系。

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