国际友好城市的历史演变与当下新发展——以北京市为例

杜晓娜 王宏禹

摘要：国际友好城市，是国际城市政府之间建立的一种友好交往的官方关系，是国际民间友好交往的重要提升和补充，也是促进民间友好交往的重要基础和重要保障，同时还是友城间开展实质性经贸文化等交流与合作的重要桥梁。本文从中国的友好城市工作发展历程及其指导思想、友好城市外交的工作任务以及开展友好城市工作的原则等方面来审视当今友好城市的发展，重点分析了首都北京友好城市发展的这一具体实例并提出相关建议，以便更好地开展21世纪的友城工作，从而为我国的政治、经济、文化的对外发展提供更为有利的平台。

关键词：友好城市；城市外交；对外交往

一、国际友好城市工作发展历程及其指导思想

国际友好城市，又被称为“姐妹城市”，是国际城市政府之间建立的一种友好交往的官方关系，是国际民间友好交往的重要提升和补充，也是促进民间友好交往的重要基础和重要保障，同时还是友城间开展实质性经贸文化等交流与合作的重要桥梁。国际友好城市是一个地区开展对外友好交往、实施“走出去”“请进来”发展战略的稳定而可靠的有效载体。国际友城工作是民间外交的重要组成部分，是国家总体外交的主要推动力量，为创造“和平、发展、合作”的国际环境发挥了积极作用。地方政府国际友城工作的顺利开展是否扎实有效，直接影响着本地区的国际化进程，也关系着本地区经济和社会发展的方方面面。

友好城市活动可以追溯到第一次世界大战后的欧洲，一般认为，英国的凯里市和法国的普瓦市是世界上第一对国际友好城市。第二次世界大战后，国际友城活动在欧洲蓬勃展开，并传播到北美和其他一些发展中国家。二战使人们深受战争的创伤，人们开始对战争与和平进行反思。友好城市最初是基于消除文化隔阂、促进双方文化交流与发展，维护世界和平的美好愿望而建立的。

我国的友好城市工作共经历了三个阶段，第一个阶段是从1973年到1993年，共计21年，友好城市从第一对发展到第520对。其中前6年属于起步时期，发展较慢。1978年之后，国家进入改革开放的时代，友城工作发展速度显著加快，对外结好的规模不断扩大。我国相继出台了一系列友城工作的政策法规。1983年召开了第一次全国友好城市工作会议。特别是1993年中国人民对外友好协会颁布下发了《友好城市工作管理规定》和同年成立的中国国际友好城市联合会，为全国友城工作的健康有序发展提供了政策上和组织上的保证。第二阶段从1994年到2000年，在这7年的时间里，我国友城数量在第一阶段的基础上翻了一番，达到1019对。全国绝大多数省区和大中城市普遍开展了这项工作。2000年中国人民对外友好协会在北京召开了友好城市国际大会，扩大了我国国际友城工作在国内和国际上的影响，为走向新世纪的国际友好城市活动提供了新的推动力。第三阶段是从2001年至今，2014年，中国国际友好城市大会暨广州国际城市创新大会在广州隆重开幕，全国人大常委会副委员长陈昌智在2014年中国国际友好城市大会开幕式上致辞，目前友城数量已增至2154对。城市之间的国际合作也由双边向多边发展，合作领域从人员交流逐渐涵盖政治、经济、文化、社会等诸多方面，进一步促进了中外的友好交往和互利合作。同时，国际友好城市使世界进一步了解中国，拓展了中国对外开放的广度和深度，提高了中国对外开放水平。可以说，中国的国际友好城市活动得益于改革开放，并积极推动了中国改革开放。全国友协作为中国地方政府开展国际友好城市活动的协调管理机构，在这一过程中发挥着重要的桥梁作用。中国人民正在致力于实现“两个一百年”的奋斗目标，努力到2020年全面建成小康社会，到21世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦。世界各国人民也有自己的国际梦，也都致力于经济社会发展和国家繁荣稳定。“中国梦”不仅是中国人民追求幸福生活的梦，也同世界人民的梦想息息相通。本届大会以“我的城市，我的梦”为主题，强烈表达了中国人民在实现中国梦的过程中，愿同世界各国人民一道，促进城市间国际交流，推动其更好实现各自国家梦的美好愿望。

建立友好城市是一项涉及面广，具有很高实践价值的活动。开展这项工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，正确认识其自身的发展规律，采取各种措施保障其全面、协调、可持续发展。要树立并落实科学发展观，努力创造出一个使国家整体利益和地方经济社会发展的局部利益和谐统一的环境，赋予友好城市工作为改革开放、国家外交、祖国和平统一大业以及地方经济社会发展服务的职能。友城工作不断持续加速发展的势头，对我们的工作提出了新的要求，我们要本着与时俱进、不断创新的精神，以高度负责的态度认真研究情况，领会工作方针，根据形势发展的需要，不断提出并解决问题，创造管理与服务的新水平。

二、北京市城市外交历史回顾

首先是建国初期至改革开放（1949～1979），这一时期，北京市的对外交往以同临近友好国家的首都和大城市开展友好互访为起点；我国恢复在联合国的合法席位后，首都北京的对外交往也伴随着国家总体外交打开了新局面；1979年北京缔结了第一个友好城市后，其对外交往进入了活跃期，虽未形成真正意义上的城市外交，但亦出现城市外交的萌芽与雏形。

20世纪50年代中期，北京市与外国城市的交往开始逐步发展。当时国家外交遵循的是和平共处五项原则，北京便以睦邻友好的和平外交政策为指导展开了同苏联、东欧、南亚及邻近友好国家的首都和大城市以及日本一些自治体的交往，接待的第一个外国城市代表团是1954年来访的印度加尔各答市长慕克一行。

20世纪60年代初至70年代末，以中国外交“破冰期”为背景，北京同日本和西欧国家城市的交往开始起步，同坚持独立自主政策的社会主义国家及亚洲、非洲、拉丁美洲争取与维护民族独立国家的首都、大城市之间的交往与合作得到进一步加强。在“文化大革命”十年时间里，北京市对外交往受到严重干扰，“文革”结束后才逐步恢复。1979年3月，北京市缔结了第一个友好城市——日本东京都。当年，北京市配合中央有关部门接待国宾16批，安排外宾参观访问22150批22.8万人次，安排外国记者采访25批140人次，接待境外旅游者达到25万人次。北京对外交往开始进入活跃期。这一时期北京市外办机构进行了几次改革：1949年1月，北京外事机构称为“北京市人民政府外侨，务处”；1958年7月，改称“北京市人民政府外事处”；1967年4月，市委设立市委外事小组，市人民委员会设立外事办公室；1966年5月，“文化大革命”开始后，市委、市人委以及市外办受到严重冲击和破坏；1967年4月，北京市革命委员会设外事组；1976年7月，外事组改称外事办公室。

十一届三中全会召开后，我国进入了社会主义现代化建设的新时期，对外开放逐步扩大。北京城市外交以完善外事工作体系为内生动力，以迅速发展友好城市为外在依托，进入了充满生机和活力、空前发展的新时期。1981年12月，北京市召开全市外事工作会议，会议决定用业务归口管理外事工作，市委外事工作领导小组于1982年2月正式成立，其办事机构是市外办。到80年代末，北京市的外事工作按照“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的原则形成了较为完善的工作体系。

20世纪90年代，北京市常住境外人员由1983年的3921人发展到1999年的49993人，外商投资企业已由建国饭店1家发展到15000家。北京市进一步明确了外事工作要为首都经济建设和社会发展服务的指导思想，提出了为首都的现代化建设创造更加有利的国际环境的目标。在出入境管理工作方面，也适时调整了派出、请进审批权限，为经贸、科技团组走出去、请进来提供便利。增强了借助境外媒体的力量扩大对外宣传的意识，由最初的被动接受境外媒体采访向主动邀请转化，从小批量邀请向大批量、高频次邀请转化。这一时期，北京市共缔结了26个友好城市，包括纽约市、贝尔格莱德市、利马市、华盛顿特区、马德里市、里约热内卢市、巴黎大区、科隆市、安卡拉市、开罗省、雅加达特区、伊斯兰堡市、曼谷市、布宜诺斯艾利斯市、首尔特别市、基辅市、柏林市、布鲁塞尔大区、河内市、阿姆斯特丹市、莫斯科市、巴黎市、罗马市、豪登省、渥太华市、堪培拉市。城市外交服务于经济建设的作用日益凸显。

进入21世纪，北京市对外关系迅速发展、交流领域不断拓展、涉外环境持续改善、国际影响日益扩大、外事管理规范有序。北京城市外交直接服务于国家的总体外交，体现了北京作为政治文化中心和国际交往中心的城市功能要求；促进了经济结构的调整，推动了科教文卫体等社会事业的发展；积极参与国际合作与竞争，推进了现代化国际大都市的建设进程。北京城市外交呈现出全方位开放、多层次交流、宽领域合作、布局合理、形式多样、蓬勃发展的良好局面。

三、加强城市外交战略研究，发展友好城市关系，服务国家总体外交

城市外交是全球化时代外交领域的一个新现象，从早期的国际姐妹城市到当下日益兴起的多边城市组织，城市外交呈现出蓬勃发展的势头。尤其是随着中国快速崛起和城市化的深入，中国有越来越多的城市确立了世界城市战略或国际化大城市战略，城市外交成为支撑这一战略的重要载体。迄今为止，世界体系理论、自由主义以及现实主义等主流理论都对城市外交的兴起进行了一定的分析，但相对比较片面。事实上，城市外交是城市化在现代外交体系中的功能嵌入式过程，在城市化过程中，城市通过嵌入主权国家外交、国际组织和国际制度外交以及社会网络外交体系，逐步构建起一个嵌入式外交体系，以满足全球化和城市化对城市功能的要求。

2000年5月，北京市设置北京市人民政府外事办公室（简称“市政府外办”），挂北京市人民政府港澳事务办公室牌子（简称“市政府港澳办”）。同时，北京城市外交在发展战略研究方面取得突破性进展：2001年北京市政府出版发行市级重点课题《北京建设国际交往中心研究》一书，印发《北京市实施关于全国外事管理工作的若干规定细则》。2003年市委、市政府印发了北京第一部外事工作发展规划《北京市外事工作五年（2003～2007）发展规划研究》和《市民讲外语五年发展规划报告》《外事信息技术五年发展规划报告》。2006年9月北京市委市政府出台了《中共北京市委外事工作领导小组工作规则》，明确了外事工作领导小组对北京市外事工作的指导，制定了《关于进一步加强国际友好城市工作的若干意见》具体地指导国际友城工作。2009年，北京市发表《北京市外事工作发展规划（2009～2013年）》；在市委外事工作领导小组领导下成立了北京市国际化推进委员会；2011年制定出台了《北京市“十二五”时期外事工作发展规划（2011～2015年）》等文件。

北京市还成立了对外交流与外事工作管理工作研究与培训的平台——北京对外交流与外事管理研究基地，该基地由北京市哲学社会科学规划办公室、北京市教育委员会依托外交学院建立，2005年12月获批，2008年11月通过验收。该基地从理论和实践两个方面研究北京市作为首都的对外交流战略与外事管理机制，探讨北京市在国家总体外交中的职能、任务、地位与作用，关注北京市如何在对外交往中更好地创造发展空间等问题。研究基地在四大领域形成了研究特色，分别是：城市外交与交流学理论研究；北京市对外交流与外事管理法律法规制度建设研究；北京市民国际意识和北京国际形象指标研究和数据库建设；北京市国际化与中国外交相互关系研究。

进入新世纪后至奥运会前，北京接待国宾、党宾及副总理级以上重要团组共计1654批，相当于20世纪80年代与90年代接待量总和的1.5倍。从2000年至2010年，北京市协助外交部等中央有关单位接待副总理级以上党宾国宾团组的数量，呈总体上升趋势（见表1），这与国家日益融入经济全球化、扩大对外交往的背景是相吻合的。

其中，2008年北京市接待国际团组的数量出现爆发性增长，而到了2009年则出现了一定的回落，这与2008年中国举办第29届奥运会有着密切的联系。盛大国际赛事的举办必然会带动国家的对外交往，北京作为赛事举办地，其接待国际团组的数量出现大幅增长有力说明了北京城市外交是服务于总体外交的。2008年仅8月2日至9月18日北京奥运会、残奥会期间，北京市就完成了120批国家级国际贵宾团组的314场次3411人次的参观游览接待工作，活动涉及国家大剧院、首都博物馆等近70家市属重点对外参观单位。2009年北京市以服务新中国成立60周年庆典为重点，邀请30个代表团、65位贵宾来京参加庆祝活动，安排在京外国友好人士代表、外资企业高级管理人员代表等82人出席了国庆招待会，安排332位贵宾出席了国庆观礼和联欢晚会，组织181名外籍人士参加了首都国庆群众游行活动。召开北京国际友好城市市长会议，巴基斯坦伊斯兰堡市、芬兰赫尔辛基市等16个城市政府官员或代表围绕“和谐社会，魅力城市”的主题作了专题发言。同年，北京市委、市政府授予国际奥委会主席罗格等八位外国友人北京市“荣誉市民”称号。

2000年9月北京市与澳大利亚首都地区结为友好城市，至此北京市已与24个国家的27个城市结为友好城市。2003年北京市与纽约市重启了中断14年的联系。从2005年起，先后与马德里自治区、雅典市、布达佩斯市、布加勒斯特市、哈瓦那市、马尼拉市、伦敦市、亚的斯亚贝巴市、惠灵顿市、赫尔辛基市、阿斯塔纳市、特拉维夫-雅法市、智利首都大区、里斯本市、地拉那市、多哈市等16个区、市结为友好城市。截至2012年4月，北京市已与世界五大洲42个国家的46个城市建立了市级友城关系（见表2），形成了布局合理、规模适当的网络体系。对外交流的层次从市级扩大到市属局级单位、各区县和民间团体；对外交流的范围从以人员往来、物品互赠扩展为主发展为以信息交流、技术合作为主；对外交流的领域从传统的文化、体育、教育、经贸逐渐扩大到环境保护、市政管理、城市交通、社会福利等领域。

近年来，友城外交直接推动了北京城市的对外交流与合作。2004年1月，王岐山代市长率团赴法国巴黎出席了“中法文化年北京文化周”活动；赴英国伦敦会见了英国副首相、贸工大臣、财政大臣、伦敦市长，实现了大伦敦市成立以来两市领导的第一次会晤。

随着全球化的深入进行，国际行为主体日益多元化，一些非国家行为体，尤其是以城市为代表的地方行为体在国际舞台上扮演越来越重要的角色。在中国，城市外交作为中央政府总体外交的重要组成部分，是随着中国城市与外国友好城市的建立而起步的，其萌生于地方政府的外事工作而又超越了外事工作的范畴。北京市政府工作报告提出把建设“世界城市”定为北京未来的发展方向，因而加大对北京城市外交的研究无疑有利于北京更好地“走向”世界，实现“世界城市”的发展目标。

2010年北京市政府工作报告中指出，建设“世界城市”是北京未来的发展方向。北京是中国的首都，它的定位和发展一直受到国内各界乃至国际社会的关注。国际金融危机导致全球经济政治重心东移，这样的时代背景对于北京建设世界城市而言既是挑战更是历史机遇；同时，北京通过申办、筹备、成功举办2008年奥运会，极大提升了城市综合竞争力和世界影响力；此外，2009年北京市人均GDP突破了一万美元，这标志北京进入了世界城市建设的门槛。因而提出建设世界城市的发展目标，是基于客观实力做出的精准定位。因此，通过加强对外交往，扩大对外开放，提高北京的国际化程度，改善投资环境，吸引国际机构，提高北京的城市影响力、辐射力和竞争力，成为北京市政府当前及今后一个时期的重要课题。

四、对友好城市建设的相关建议

（1）加强宏观指导，提高友城工作总体水平。要坚持把开展实质性交往、提高交流水平作为开展友城工作的主要内容。各市外办要对现有友城进行全面梳理，对友城交流内容、质量和互访实效等进行评估，并根据评估结果确定与各个友城开展交流的方向、目标和形势等，积极予以推进。要加强对现有各友城情况的跟踪调研，及时掌握新变化、新情况，及时调整工作。要加强对拟结友好城市的调研，为开拓新渠道奠定基础。

（2）整合共享资源，建立友城工作协调机制。充分调动全社会参与友城工作的积极性，积极开展经贸、科技、教育、文化、体育、卫生等各个领域的交流与合作，促进友城工作与各行各业的互动发展。适时成立“友城交流协调委员会”，定期召开会议，制定年度友城交流和发展计划，协调解决工作中的重大问题，逐步构建一方结好、多方受益、渠道共享、协同配合的工作格局。

（3）规范运作制度，加大政策支持力度。各地、各部门要把加强友城工作摆上重要议事日程。要加快建立一支讲政治、懂经济、会外语、善管理的高素质友城工作队伍，以不断适应友城工作发展的新形势和新任务。要加强基层外事工作力量，健全机构，培育人才。要强化友城发展的政策措施，适当加大财政投入，对有重大影响力的交流项目，给予专项经费支持。

（4）首先，对于未来友好城市的建设，要厚植人民友谊。国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。我们要相互尊重，增进了解，理性看待差异，真诚、包容、友善地与他国人民相处，努力拉近中外人民距离，增进彼此亲近感和认同感。其次，要努力开拓创新。国际友好城市的工作应该与时俱进，创新思维，不断发现和掌握友好城市工作的新动向，把握新规律，多领域、多渠道、多层次开展城市间友好交流，开拓友好城市工作的新模式。最后，着力推进合作。国际友好城市要顺应形势发展和实际需要，继续大力推进经贸、文化、教育、青年等领域的国际交流与合作，提升各领域务实合作水平，推动实现资源共享、合作共赢，切实使合作成果惠及各国人民。

当今世界，世界各国前所未有的相互依存，世界各国人民的生活前所未有的紧密相连，时代召唤我们将和平、发展、合作、共赢的发展道路走下去。中国将始终不渝走和平发展道路，始终不渝奉行互利共赢的开放战略，在国际和地区事务中发挥积极作用，将自身发展寓于世界发展之中，使各国发展相互促进、相得益彰。