国际法视角下的东海、南海渔业共同管理与养护的比较研究

张艾妮

目次：

一、东海、南海的渔业资源概况及共同管理、养护的必要性

（一）东海、南海的渔业资源概况

（二）东海、南海渔业共同管理、养护的必要性

二、《联合国海洋法公约》中的半闭海

三、东海渔业共同管理与养护的效果及经验

四、南海渔业共同管理与养护的现实障碍及特殊契机

（一）南海渔业共同管理与养护的现实障碍

（二）“一带一路”战略给南海渔业共同管理与养护带来契机

五、中国应积极参与乃至主导渔业共同管理与养护

六、结语

关键词：东海 南海 渔业共同管理与养护

作为人类利用海洋的最古老行业，海洋渔业不仅仅是大农业的组成部分，渔业权益更是海洋权益的重要组成部分。2012年11月，党的十八大报告明确提出了维护国家海洋权益、建设海洋强国的目标。2013年3月，国务院下发的《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》更是明确提出了“着力加强海洋渔业资源保护、提升海洋渔业可持续发展能力”的要求。作为后起的海洋大国，中国要想实现和平崛起的目标，对海洋权益的维护刻不容缓，与周边各国在渔业权益上的妥善安排也迫在眉睫。

在中国面临的海洋问题中，东海、南海的渔业问题颇有共通性：都是半闭海，几国领土环绕；都有尚未解决的海域划界和主权归属；传统的渔场和渔权都不断受到侵扰和蚕食；渔业纠纷不断导致中国渔民的人身与财产权屡受威胁。故从国际法视角特对东海、南海渔业共同管理与养护问题进行比较研究，以期更好地维护海洋渔业资源，保护国家资源安全，彰显中国的海洋权益，争取在国际渔业规则制定中获得更多话语权和影响力。

一、东海、南海的渔业资源概况及共同管理、养护的必要性

（一）东海、南海的渔业资源概况

东海与南海都为陆缘海域，两片海域有以下几个共同点：一是渔业资源都较为丰富。东海渔业资源品种多，是我国和日本、韩国重要的传统渔业生产海域。而南海是世界上渔业产量最为丰富的地区之一，属于典型的多鱼种兼捕渔业，每年可承受的捕鱼量约为260多万吨；二是都被几国领土环绕且海域划界未决。东海被中国、日本和韩国领土环绕，三国均为《联合国海洋法公约》缔约国并主张专属经济区，但因主张重叠未能达成划界共识，中日韩有签署双边渔业协定并划定暂定水域，留待未来解决重叠海域问题；南海则依次被中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱所包围，岛屿主权归属争议与专属经济区主张重叠给各国确定渔业管辖范围造成困难；三是东海和南海都属于半闭海，受外界海洋环境因素影响不大，该海域的渔业资源活动范围集中，再生能力有限，缺乏外来补充能力，对水域环境依赖。一旦捕捞能力超过资源承受能力，渔业资源便会明显衰退，而在《联合国海洋法公约》中特别强调半闭海要加强区域性渔业合作；四是近几十年来，由于过度捕捞、环境污染等原因，传统渔业资源衰退、海洋生态环境恶化等众多问题都严重影响着东海和南海渔业资源的可持续利用；五是两片海域都渔业纠纷不断，严重威胁我国渔民的人身权和财产权。近年来，我国生产渔船在东海、南海被袭击、抓扣的现象愈演愈烈，抓扣手段凶狠，处罚手段严厉，袭击海域扩大，追袭时间延长；六是两片海域中，作为渔业最大生产国的中国都是最重要、影响力最大、渔业利益最为密切的国家，军事实力和综合国力也远远超出其他争议国。中国渔民在东海和南海作业历史最为悠久，活动范围广阔、捕捞量最大。

不同点在于，南海的渔业问题远较东海严重和复杂：东海地区虽为三国环绕，但日本自20世纪80年代以来逐渐减少了对东海渔业资源的利用，90年代以后除仍对中上层资源维持一定水平的利用外，对底层资源的利用已很少；韩国在90年代以后对东海渔业资源的利用也很少；只有我国在东海的渔获量自20世纪80年代以来基本呈持续增长趋势，90年代以来东海渔业资源主要为我国利用。三国建立了较密切的渔业合作关系，有正式的双边渔业协定，共同管理、养护东海渔业资源的基础较好。而南海本是天然的大渔场，由于近年来周边国家认识到海洋经济的重要性，且均有着漫长的海岸线，发展海洋渔业捕捞有得天独厚的优势。再加上岛屿归属和海域划界未定，南海的渔业资源便成典型的“公共池塘”资源（Common-Pool Resources），而公共池塘资源具有共有私益性，缺乏相应管理就易造成过度捕捞甚至捕捞竞赛。周边国家纷纷把目光集中到南海海域渔业资源开发上来，放纵甚至鼓励本国渔民在南海过度捕捞，追求经济利益最大化，南海周边国家的渔业捕捞量整体呈上升趋势。目前在南海海域，合作开发渔业资源仍以双边形式为主。除去中越在北部湾因海域划界达成共识，渔业资源合作养护较为理想，其他海域所做出的努力、取得的效果则相对有限。南海周边国家也建立或参与了如东盟渔业协调组织（CGFI）、东南亚渔业发展中心（SEAFDEC）等一些渔业组织，但这些组织往往是行政性、建议性或技术性的，未能很好解决南海非法捕捞问题。如东南亚渔业发展中心的主要任务是为东南亚国家培训渔业技术人员、研究渔业技术、开发渔场、调查渔业资源以及收集和分析渔业情报。迄今，南海区域尚未形成具有公信力和执行力的多边渔业组织，未建立起整体的监测、控制和监视措施，未使用国际流行的总捕捞配额制度，未产生渔业纠纷的争端解决机制，也未做出整体休渔期、休渔区的安排。相较世界其他区域的渔业资源合作养护机制而言，南海渔业多边合作还在起步阶段，任重而道远。

（二）东海、南海渔业共同管理、养护的必要性

首先是鱼类洄游性和海洋环境的整体性使得单边、双边治理效果有限。海洋生物区别于其他生物资源的最大特征便是具有洄游性或游动性，人类虽将海洋分为领海、专属经济区等不同的区域，适用不同的法则，但海洋确是一个相互连通的整体，这些人为的边界是无法挡住鱼类的游动的。同时，游动的鱼不属于任何人，谁捕到它，鱼的财产权便归谁。海洋环境是一个整体的生态系统，渔业资源与其生存发展所需要的环境因素相互影响，不可分割，某一海域的污染会影响其它水域，海洋环境的破坏直接会造成渔业资源的衰退。海洋生物资源的公共性、整体性、洄游性和脆弱性等特点，决定了海洋生物资源的养护管理不可能仅通过个别国家的努力来实现，对该资源的保护必须首先站在全人类的立场上确保行动的统一性和一致性，尽管这种构想在实行中具有种种困难。如美国学者加勒特·哈丁的“公共地悲剧”理论：对于“公共地”而言，个人的理性决定可能会导致整体的非理性结局。自私、理性的东海和南海周边国家必然会首先从本国的发展战略出发，将海域视为“公共池塘”，将其海洋渔业资源视为先到先得的战利品，偏离养护渔业资源的根本目的，而将渔业政策变成实现各自国家利益的工具和附属品。而目前以双边形式展开的东海、南海渔业合作，事实上在东海、南海形成几个不同的管理区域，缺乏统一性，而且在未达成合作的区域则渔业冲突不断。因此，应将海洋渔业保护的思路重新引导到强化国际合作和落实国家责任的道路上来。

其次是渔业合作会对领土争端的解决有外溢效应。东海和南海渔业资源关系到的不仅仅是几条鱼、几艘船，如果得到合理有序的共同养护与开发，实现可持续发展，首先会给周边国家的渔民带来直接利益，控制住海洋环境恶化、渔业资源衰退的局面，并进而促进各国渔业经济的发展。其次，中国与海域其他周边国家在渔业合作上的良好合作和管理经验会积极影响到其他合作领域，促进国家间关系的进一步深化发展。最后，合作过程中产生的积极效应会外溢至地区政治层面，将对东海、南海的和平、稳定乃至未来海域划界、岛屿归属问题的解决起到不容忽视的作用。从国际海洋法发展的历史来看，从争取海洋捕鱼权开始，进而达到扩大渔业管辖权，甚至扩大主权范围目的的案例比比皆是。渔权的妥善处理，渔业资源的合理配置，不失为中国与周边各国处理国际关系的重要内容，未见得有主权才有渔权，但有渔权才能更好地争取主权。

二、《联合国海洋法公约》中的半闭海

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的生效既全面分配了海洋利益，又对海洋渔业资源养护国际法律制度起到了基础性的作用，既确立了我国很多海洋权益和利益，也对作为亚太海域多邻国家的我国很是不利。

《公约》崇尚“陆地统治海洋”原则，确立的带状分割制度只能让有海岸线优势的国家真正获益，而我国无论是东海还是南海，都属于半闭海，即《公约》第122条中所定义的，“指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。”半闭海直接引发的问题就是多国相邻导致200海里专属经济区主张重叠，无法真正实现《公约》中所赋予的国家拥有专属经济区的渔业资源管辖权。而且《公约》也缺乏公正、清晰的划界规范，可以说中国面临的海洋问题大多是《公约》引发的，有学者提出退出《公约》以实现中国海洋权益，解决海洋困境，但作为正在努力树立“负责任大国”形象的中国而言，此举显然不妥。国际海洋渔业制度并不是一成不变的，中国还是能够尽量利用制度，在国际法框架内争取主动权，利用资源优势，通过国家实践来完善、细化公约模糊之处，凸显自己利益的。

由于半闭海情况特殊，是由多个国家共同拥有一个有限的海域空间，而海域内资源又是有限的，因此无可避免地会出现各国恶性竞争，导致半闭海资源衰竭的可能。任意一个国家在半闭海内进行的任何活动都可能会对半闭海内其他国家造成影响，因此半闭海内各国尤其有进行合作的需要。《公约》第123条对此进行了规定，指出半闭海国家应直接或通过适当组织对本条所列事项进行合作，并在本条第1项明确列出其中包括对渔业资源养护合作的协调。基于海洋水体的整体性，再加上《公约》123条要求半闭海的事项合作应包括整个半闭海海域，因此，东海和南海都应加强区域性渔业合作，并将合作养护区域定位在整个海域，即使存在划界未定、岛屿主权归属等争议存在。

三、东海渔业共同管理与养护的效果及经验

东海区域渔业合作由来已久。中日建交以前就曾12次签订《中日民间渔业协定》，以协调两国在东海区的渔业生产，调解两国间的渔业纠纷；中日建交后，两国签订了政府间的渔业协定，就东海区的渔业生产与资源养护进行必要的合作，并于1997年签订新的《中日渔业协定》，以养护和合理利用共同关心的海洋渔业资源，并维护两国在各自专属经济区内享有的主权权利。中韩两国渔民长期以来共同在东海区从事渔业生产，在应急救助等方面彼此给予必要的照顾。中韩建交之前，两国间的渔业纠纷都由双方民间组织协商解决。两国建交后，1998年，两国签署了《中韩渔业协定》，就两国在东、黄海区的渔业生产和渔业资源的养护与管理达成协议。日韩两国于1965年曾签署《日韩渔业协定》，以指导解决两国间的渔业问题。1998年两国又签订新的《日韩渔业协定》，以解决《公约》生效以后两国间渔业面临的新问题，促进合理利用两国各自专属经济区内的渔业资源。中日韩三国长期以来共同在黄海东海区从事渔业生产，在有关渔业纠纷的解决和资源的养护等方面相互沟通，已初步建立起双边的渔业合作与交流机制。三国在黄海东海渔业资源急需养护这点上还是很有共识的。

东海区渔业共同管理与养护值得借鉴之处在于：首先是没有执着于海域划界，而是采取务实的态度划定暂定水域，留待未来解决重叠海域问题，先着手渔业资源的养护；其次是不仅仅限于政府间合作，而是提倡渔业共同管理，发挥各方面积极性。三国渔业科学界对东海区渔业资源的调查、评估及种群的洄游分布规律的了解方面就做了大量工作，有力推动了渔业政策的制定。中日韩三国充分运用国际法，依照《公约》第83条的规定，在海域划界问题一时难以解决的背景下，对资源开发尤其是渔业资源开发作了临时安排，其共同特点是：第一，划定某一区域（一般为争议海区）为合作开发区，由协议双方合作开发；第二，合理分配管辖权，各国对区域内的管辖权进行约定；第三，建立管理机关并确立其职责范围，由管理机构对合作细节进行监督；第四，对入渔许可、可捕鱼种、渔获配额及其他作业条件作了具体规定，明确合作各方在渔业合作开发中的具体权限；第五，规定合作开发各分区应适用的法律，一般在各国管辖区内适用其本国法律；第六，规定合作开发的终止期限和争端解决方法，合作开发一般具有若干年的期限，而对于合作开发期间发生的相关争端，规定了协商、仲裁等多种解决方法。不足之处在于，东海的渔业合作都是以双边形式展开，事实上形成几个不同的管理区域，缺乏统一性，建议三国可在之前合作的基础上，制订适用于整个海域的管理措施。

三国对渔业资源合作开发的管理模式、管理机构、合作机制、法律适用、管辖权以及争端解决等问题进行了较为完整的研究，不仅具有实践性，并且有利于在争议海域渔业资源的合作开发与养护，完善了共同开发理论。合作开发渔业资源的模式值得在南海争议海域予以改进推广。

四、南海渔业共同管理与养护的现实障碍及特殊契机

（一）南海渔业共同管理与养护的现实障碍

联合国环境规划署区域海洋计划发起的13个项目中，东亚海项目覆盖了南海。如联合国环境规划署的描述：“东亚政治、经济和社会体制呈现出惊人的多样性，相对应的是环境的多样性：船舶拥挤的海峡、岛屿群、宽阔的海湾、浅水河口和数个世界上人口最密集的国家，这些国家的数百万国民依赖海味摄取蛋白质营养。该区域面临的威胁也是多样的，包括由土地开发、伐木及开矿带来的土地侵蚀和沙土淤积，在珊瑚礁爆破捕鱼，破坏红树林，过渡捕捞，不加限制的海岸开发，以及排放未经处理的废物。”南海争议海域面积之广、利益牵涉方之多是比较罕见的，渔业多边合作虽符合南海周边国家共同利益，但这一合作必定面临诸多内外因素阻碍。

内部因素是岛屿归属和领土主权共识缺失、互信基础薄弱、沟通渠道有限。伴随着南海水域被勘探出蕴含丰富的油气资源，周边各国开始竞相争夺海上权益，虽然在海域划界、岛屿归属以及利益分配大小上存在分歧，但南海周边各国争夺岛礁、控制航道和掠夺资源的态度倒是一致的。南海水域渔业资源衰减与各国政府对本国渔民过度开发、非法捕捞的支持甚至放任是分不开的。缺乏覆盖整个南海区域的渔业组织，领土主权存在争议，南海渔业资源便成了周边各国“先到先得”的战利品。虽然随着中国—东盟自贸区建成，合作进入快车道，“一带一路”战略更是为地区稳定营造良好氛围，但不稳定因素仍时不时影响合作与发展。

外部因素是区域外大国的阻扰。南海问题虽然在本质上是中国和东盟部分国家之间涉及领土主权和海洋权益的双边争端，但由于南海特殊的地理海洋环境和地理位置及由此形成的高度地缘战略价值和地区复杂的政治安全形势，引起了区域外美国、日本、印度、澳大利亚和俄罗斯等大国程度不一的关注和介入，由此呈现出明显的国际化趋势。区域外大国阻扰东盟与中国通过磋商与合作自行解决争端，目的或出于遏制中国，或出于扩大自身影响力。而东盟部分成员国仍对华持有观望态度，甚至持有冷战思维，将中国视为地区的一个威胁，推动“大国平衡”，配合区域外大国将南海问题推向国际化。

此外，制度构建也是难点。要想保持南海渔业资源可持续发展，一方面，渔业资源的提供需要站在南海整个海洋生物系统的高度来治理海洋环境污染，改善渔业资源生存状况，并且统一、持续地创造渔业资源、维持或提高渔业资源生产力；另一方面要控制对渔业资源的捕捞力度，防止过度捕捞，避免渔业资源的捕捞量高于自然更新量。特别要警惕渔业资源捕捞和维护过程中遭遇“搭便车”。

（二）“一带一路”战略给南海渔业共同管理与养护带来契机

南海渔业多边合作虽然存在不少障碍，但确是大势所趋。南海的渔业资源能否可持续发展与各国渔业经济息息相关，不断发生的渔业纠纷也需要有妥善解决的平台和机制。对这一点，南海周边国家未必没有共识，否则之前也就不会为了恢复南海的渔业生产力，出现各式各样的双边合作和区域性渔业组织，也不会出现中国与东盟在渔业合作上的逐渐升级。换而言之，南海周边国家对展开渔业多边合作、解决渔业纠纷的政治意愿是在逐渐上升的。

始于2013年的“一带一路”倡议，不仅是中国新一届政府上台后制定的一项部署，作为中期对外大战略的这项决策也将统领未来8至10年的中国对外关系。“丝绸之路经济带”旨在拓宽中国西部地区和西亚各国间的联系，“21世纪海上丝绸之路”则强调自沿海口岸延伸至东盟十国。至今南北陆上通道俱已突破，而南海作为海上丝绸之路的重要通道，成为掣肘中国推进海上丝绸之路的短板。海洋经济是未来世界发展的重要因素，海洋渔业资源养护开发对于各国经济发展、维护整个海洋生物的多样性和维护健康的海洋生态环境都意义重大，实现可持续发展已是全球共识。“海洋强国”必然要求建设强盛的海洋经济，其重要基础乃是海洋资源的开发与利用。南海是一个整体，在此从事渔业资源养护开发活动不可回避与东盟诸国的合作与冲突问题。

划界未决，但渔业合作可以先行，应该跳出“有主权才有渔权”的思维定势。21世纪“一带一路”战略作为重要推力和载体，除了从规模和内涵上进一步提升中国与东盟贸易政治关系，也将大大促进和实现南海渔业资源合作，为有效解决南海渔业争端，实现区域渔业合作提供契机。中国与东盟国家在渔业合作方面的基础本身已相当显著，自然条件及其资源、渔业技术、经济发展、水平与市场等多方面具有现实的互补性。而2010年中国—东盟自贸区建成，以自贸区升级为标志，双方关系更是进入成熟期，合作已进入快车道。先后签署的《经济合作框架协议》《中国与东盟农业合作的谅解备忘录》《南海宣言》乃至《全面经济合作框架协议争端解决机制协议》，逐渐为渔业多边合作营造氛围、创造条件、扫除障碍，理清思路。而借“一带一路”战略契机，更是可以在渔业多边合作问题上趁热打铁，使之逐渐转变成为中国同东盟国家之间的“黏合剂”，进一步加大中国与东盟合作力度。2013年10月，中国提出了“中国—东盟命运共同体”战略构想，为双方政治互信和安全合作关系的增进提供了新理念、新指南，同时也为南中国海问题和局势的发展带来新环境、新框架。2014年8月中越“西沙对峙”后，中国提出了南海双轨思路，将东盟地位整体提高，同意东盟作为整体可以在南海争端中发挥作用，而此前北京强调逐一击破、通过双方途径解决。如前所述，渔业问题的解决更加需要多边合作，此次思路的转换无疑是一次重大突破，对于启动渔业多边合作实为利好消息。

南海周边国家应搁置岛屿主权及海域划界争议，以便展开渔业合作。国际关系理论中历来有“高政治（High Politics）”与“低政治（Low Politics）”之分。“高政治”是指直接涉及国家核心利益的国际关系问题，是一种“零和游戏”，国际关系行为体在高政治领域关心“绝对收益”，往往会采取互疑、防范、威胁、对抗，导致在高政治领域的合作难以开展。“低政治”是指不直接涉及国家核心利益的国际关系问题，是一种“正和游戏”，国际关系行为体在低政治领域关心“相对收益”，其行为特点是合作、互利、谈判、妥协，低政治领域的合作开展较为简单。具体到南海渔业多边合作问题上，就需要暂时搁置岛屿归属、海域划分，跳出“有主权才有渔权”的思考模式，将合作机制引导到相对容易开展的低政治领域，有限限制区域外大国的介入，从而保证渔业多边合作机制的成功构建。

而制度构建虽有难点，但也有他山之石可供借鉴。同样是半闭海，同样是区域性的渔业合作，地中海渔业一般委员会（General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM）和中西太平洋渔业委员会（Western and Central Pacific Fishery Commission, WCPFC）就分别由各自区域以前存在的建议性、行政性的渔业组织演变形成，增强了执行力和决策性，获得了国家支持，取得了明显成果。而东海渔业共同管理与养护也积累了一些宝贵经验，因地理与资源条件的差异，这些经验未必能全盘适用，然而“太阳之下无新鲜事”，万事万物皆有规律。国际社会的主流趋势是国家合作，南海周边国家虽有各自利益，但海洋环境恶化和渔业资源衰减对于各国确是共同危险。共同危险是大同，个别利益是小异，求同存异，还是极有可能在之前已具备的基础上展开有效的渔业多边合作的。

五、中国应积极参与乃至主导渔业共同管理与养护

对于中国而言，东海与南海都是生存的基本空间和共同利益之所在，是国际间激烈竞争与合作的重要舞台。如前所述，在争议国家中，中国与这两片海域的渔业利益最为密切，渔业资源的可持续发展和海洋生态环境的维护关系到中国渔民的切身利益，更关系到中国渔业发展的切身利益和中国的资源安全。海洋渔业权益是海洋权益中一项重要的组成部分，中国的传统渔场、渔权不断受到侵扰，渔民的人身与财产权不断受到威胁，这些是不容忽视的，也更不应该由渔民自身承担这些风险。历史和现实反复证明，权利和利益只有通过努力和能力才能获得。即使是在一个法治的环境里，规则的订立和运行也有很多参与者的因素。“十一五”规划期间，我国的国际渔业地位显著提高。我国先后与有关国家签署了14个双边政府间渔业合作协定、6个部门间渔业合作协议，加入了8个政府间国际渔业管理组织，与12个多边国际组织就渔业问题建立了合作关系，基本实现了在现有国际渔业管理格局下的顺利发展，形成了对国际渔业资源配额的占有，在参与国际渔业规则制定方面的影响进一步加大。我国应该更进一步加大参与国际渔业管理组织和区域渔业管理组织的范围与程度，争取在国际渔业规则制定过程中获得更多的话语权和影响力，为我国远洋渔业的发展争取更有利的国际环境。因此，中国必须积极参与乃至主导东海和南海渔业的共同管理与养护，促进中国在国际渔业秩序中的观念转变——从国际渔业规则的被动接受者转变为主动革新者，和角色的转变——从国际渔业事务的冷眼旁观者转变为积极参加者，努力塑造负责任的大国形象。

南海不仅仅是中国的南海，对于南海诸国而言，都是不可替代的基础性海洋资源。南海的渔业资源对于周边国家而言是重要的经济来源之一，创造了巨大的经济价值，能否保持可持续性，如何在养护与生产之间保持平衡意义重大，同时愈演愈烈的渔业纠纷也需要有妥善解决的平台和机制，这些都决定了南海周边国家存在多边合作的现实需要。这种多边合作、共同开发的局面必须有一个主导力量来推动，加强多边合作共同维护东海和南海渔业资源的可持续发展，由生产限制与调节型向渔业资源养护型转化。而东海和南海渔业多边合作的顺利进行，除了会带来周边国家渔业经济的发展和渔民的获利，还会对中国与周边各国的其他合作领域甚至岛屿归属、海域划界的解决都产生“溢出效应”。只有加强经济上的互相依赖性，地区冲突发生的可能性才会减少。东海和南海渔业资源的公地属性决定了要想限制现有使用者的资源获取权不是件容易的事情，而中国在积极参与乃至主导渔业共同管理与养护过程中，要想撼动周边各国过度捕捞的政策惯性，努力排除海域划界带来的不良影响，产生能够影响各国的渔业规则，也都还有很长的路要走。但相较于未来可能带来的巨大利益，唯有迎难而上，势在必行。

六、结语

东海与南海渔业资源的可持续发展对于中国渔业利益的重要性不容小觑，关系到国家资源安全；渔业权益的实现、维护对于中国的海洋权益举足轻重，关系到国际渔业资源的配置和国家关系的处理。东海和南渔业资源要想摆脱“公地悲剧”，避免捕捞竞赛带来的资源衰竭，就必须暂时搁置岛屿归属、海域划分这些“高政治”问题，跳出“有主权才有渔权”的思维定势，尽早建立渔业共同管理机制，确保周边国家海洋渔业利益相关者的行为合理化，以利于海洋渔业资源的可持续利用和海洋渔业生态系统的平衡和稳定。中国应积极利用资源优势，确立渔业主导地位，主动参与渔业规则的制定，争取进一步以渔权争主权。