第3章 西方法治思想的渊源
在强调“法律下的自由”的概念方面，现代世界是古希腊与罗马的直系嫡传。此一概念确是古代以及近代的重要接触点，而且使近代世界名正言顺，自居为连绵不断的古典传统的解说者。从许多方面来看，与今日相去最远者固然莫过于古典世界的生活状况，但这一点使我们更有必要了解与西方法治思想的诞生相伴相随的环境。在古典时期，希腊人认为城邦（city state）生活的独特经验使他们有别于其他民族，而在希腊人与蛮人之间划出了一道几乎无法逾越的鸿沟。当代西方人与其他文化接触时在了解以及沟通上遭到的重重困难，点出西方心灵的这种奇特态度从来不曾克服。任何关于当代自由主义的分析，若未能虑及历史发轫之初即已对西方文明产生重大影响，从而使其走上独特发展过程的诸种情况，则必不能成为一个完整的分析。
世界大多数地区，伟大文明之发皇都由官僚体系所造成。任何民族若要超越单纯文化的局限，必须能够掌握充分的物质资源，使至少一部分成员在徒手维生的层次上还享有某种程度的财富与闲暇。如果要避免贫乏狭隘的地方性，它也必须拥有充分的武力资源，以便加入当代生活的主流，又不失自决的能力。要应付这些需求，除了建立由一有效官僚体系所支持的巨大军事帝国，通常别无他法。帝国征服者使许多地方社群臣服于独一的军事权威之下，同时搜刮民脂民膏以支持有特权的统治群；统治者往往借此创造出适合高度文化成就的物质环境。由是，文明的进展通常以牺牲地方社群为代价，而政府的问题就是如何发展出军事与官僚组织，借以尽量利用地方资源。中国、埃及以及其他许多有名文明中心的历史都证明了这些方法极其有效。
希腊人与罗马人的特别之处，即在于他们能在社群而非官僚的基础上发展出高度文明。古史形成期中，“城邦”乃是政治组织的典型。由于地中海世界的特殊地理环境及其他特征使然，一些麻雀虽小五脏俱全的社会，遂能在当时流行的军事与行政方式下维持地方的独立，并且参与当时的历史大事。城邦文化确实也和其他邻近亚洲帝国一样，主要是建立在对子民的榨取上。奴隶制度在任何地方都是重要因素，而某些更强大的城邦（尤其是斯巴达）更能够搜刮一些非奴隶但却无选择权的社群之资源。然而，和亚洲帝国所控制的广大地区与人口比较起来，这些社群都相当小，不必经过复杂的行政程序便能管理。不论是以古代或近代的标准来看，它们所提供的文化活动发展的物质基础都很小。以物质奢华而言，没有任何城邦能和邻近的帝国文化相比。然而，这些小社群的财富虽不足以筑成金字塔，却已足为其公民提供闲暇，促成高水准的文化成就。
古代西方政治由于发展的特殊性质，一开始便面临着特殊的政治问题。类似亚洲帝国这样的组织，必须考虑大规模的军事与官僚组织问题，而城邦却无需作此考虑；小社群的行政需要比较单纯，可以用较简单的方法解决。例如，雅典城邦即使是在权势最高涨的时期，也能以最单纯的行政程序来处理事务。公众事务的组织形式，使每个普通公民都能胜任最重要的事务，不必借助专业的公务员单位。因此，从一开始，希腊生活的决定性问题便都是政治而非行政的。由于城邦是公民组成的社群，因此其第一要务便是维持有效的“社群精神”（communal spirit）。只要公民团体维持其内部的忠诚与团结，一切就都没有问题。假如公民因为私人或阶级的利益冲突而互相对立，则城邦势将难免于浩劫。因此古代西方政治的关键问题便是“如何建立和谐的群体行动基础”。
为了解决这个问题，古代政治家一致认为，法律乃是团结城邦社会的唯一力量。这并不是一个创新的发现，而是更久远传统的延续。古代西方人民也和大多数的原始民族一样，最先都是以小规模部落或地方社群的形式群居在一起；遵循远古以来就一直存在的习俗来治理。于此背景下，政治权力通常都是一种“司法”（judicial）权力。拥有权威的人通常都是村中或部落的长老——人们认为他们特别有资格运用社会行为的传统规则。对习惯法（customary law）的绝对尊敬，乃是维系社群成员团结的力量，同时也是一切合法权力的源头。世界上大多数地区，原始的法治主义（primitive legalism）总是随着文明的进步而衰微。幅员广大的帝国想要把异俗殊方的社群联结起来，这种帝国几乎没办法以一个共同的传统基础建立他们的权威。因此一个帝国在扩张初期就必须以“有组织的权力”（有效率的军队与文职官僚即其表现）来取代法律，作为团结众人的工具。城邦则无此需要；新的政治单位虽然比它取代的部落或村落社群更大一些，但种类并无不同，只是规模有异而已。城邦人口不多，人种也相似，因此仍然能够以法律团结众人，不必诉诸官僚工具。于是，如何扩充法律概念以适合城邦的需要，遂成为古代政治的中心问题。原始法治主义的重要原理就是这样保留下来，成为西方政治发展的一个基础。
另一方面，城邦与法律的关系，却和真正原始社群与法律的关系不同。大多数原始社会都是静态的，只要众人都无条件地服从习俗便足以维系社会生活。然而古希腊人却是极富活力、极为进取的民族。“城邦”的创立就是对早期的部落与地方群体的突破；希腊人积极参与殖民，广泛从事贸易，并且和经常变化的地中海生活潮流有各种接触。在这种情况下，城邦遂更有必要经常修正内政与外交政策。城邦的各利益集团随即发现，控制城邦的政策乃是生死攸关的大事。于是，尖锐的党派纷争和公开的阶级冲突，遂成为希腊政治生活中的经常性威胁。在阶级冲突早期，人们仍然可以援引传统法律来解决问题。例如，雅典低阶层民众对贵族法官依不成文习俗所做判决的公正性丧失信心时，贵族可以把此类习俗制订成成文法典，暂息民怨；这就是我们所知的《德拉古法典》（the Draconian Law，雅典立法者Draco编制的法典。说明：本书楷体括注均为译者所加）。但后来自觉受到变迁的社会环境压迫的人对率由旧章的做法不满，他们经常有意地制定新制度，以适应新需要。于是城邦不得不放弃把法律当做绝对传统力量的原始法律观，而把它看成是富创意的政治手腕问题，必须赖众人慎重努力才能解决。
结果便树立了一种模式，不但影响了古希腊，也影响了未来的西方文明。中国人与其他具有高度文明的民族，政治思想的特色都是伦理而非法律；希腊人则自始就将大部分政治精力放在立法与施法上。像梭伦（Solon）之类的领袖人物，如果生在东方，必然会满足于以伦理典范去形塑社会，但是在希腊，他们却发现做个立法者，以适当的宪政改革消弭城邦的派系纷争，才是最能一展长才的方法。如是，“道德与智识的领导必须形诸法律方为完整”的观念便深植在希腊传统当中，而以柏拉图（Plato）与亚里士多德（Aristotle）的政治著作为其传世不朽之表达。此一观念至今仍为西方世界最显著的特色。
希腊人对法律问题的关注，不仅表现在杰出思想家的事业上，也见诸一般人的生活中。在希腊的民主制里，立法、执法乃是全体公民的责任。伯里克利（Pericles）时代的雅典人，以大部分时间从事立法大会（legislative assemblies）或公民陪审团的工作。就某一程度而言，甚至政党的竞争也披上法律的外衣。为了削弱反对党领袖的地位，控诉他有违法行为乃成为习见的程序。对于一个野心勃勃的新人而言，此类控诉乃是在政治上发迹的最稳当途径。雅典社会使其公民相当习于立法与司法制度，其他社会鲜能做到这样的地步。
希腊城邦这种特殊体制为时甚短，近代也无类似的体制，这种体制的重要在于它们为西方世界提供了新的政治理想，即“公民自由”（civic freedom）的理想。历史上，大多数社会都认为要过好日子，众人就必须服从英明睿智的统治者。个人对自身事务固必须负责，但却唯有在不可逆料的上级权威所立下的界限以内，个人才能行使职权。古希腊人的态度则与此相去甚远，他们相信法律是团结人心的最基本纽带，因此他们无法满足于纯专断权威的行使。政府官员与普通公民的权责都由法律条文来界定，而随着时日流逝与立法技巧的改进，这些界定权利责任的条款也益趋明确。结果是赋予一般人相当大的自由与责任范围。在法律订下的已知与可预测范围内，所有公民都可以自由地追求他们心目中的幸福生活，而不必顾及统治者个人的意愿。法律条文所及范围甚广乃是事实；同时对一个像古代城邦这么密集、整合程度这么高的社会而言，非制度化的社会压力就足以造成相当程度的团结现象，这也是事实。然而，和大多数民族比较起来，古希腊人的公民自由却是一项了不起的成就。希腊人对这项成就都颇引以为荣，伯里克利的葬礼讲词便是这种心态的动人表白。这幅雅典民主政治的画面无疑是经过理想化的，但这理想本身却成了恒久启示的来源。
希腊人的法治理想不仅影响了政治，也影响了西方思想的一般风貌。思想历程的体验仅局限于单一的文化架构之内的人，往往会认为该文化的思想方式特征乃是不变的自然秩序的一部分。然而，当我们比较不同的文明，就会发现思想的风格很明显地也和建筑或服饰的风格一样变化多端。欧洲人在和远东民族接触的时候，经常要和一些行为似乎极端暧昧、不合逻辑（以西方标准衡量）的人交往，这一点使他们备感困惑。他们获得的初步结论是亚洲民族智能比较低劣。然而，一旦他们体会到东方文化的成就，就会发现这个观点是荒谬的。东西文化彼此了解的真正困难，乃是缘于西方文化的基础受到古代城邦经验的制约，而远东文化则是在官僚帝国主义的影响下成长的。这两个地区由于成长的背景殊为不同，故知识发展也走上了截然不同的道路，今日东西方互相沟通的困难，乃是不同的历史经验所造成的。
远东民族的思想特征是尽量避免明确的逻辑区分，强调表面上看似不相容的现象有内在的统一性。这反映了一个由伦理而非法律所联系的社会的正常需要。在生活的任何领域（例如当代的劳工关系），当众人接受的法律原则不足以构成司法行动的基础时，唯一解决社会冲突而又不用武力的方法，乃是诉诸仲裁与协调程序。早期幅员广大的远东帝国使用的都是官僚或军事的统治技巧，通常都不能对治下人民行使彻底的司法权威（judicial authority）。因此唯有在特殊重要问题上才采取高压手段，一般都用“仲裁”（arbitration）作为获得社会和谐的方法。东方帝国教导人们尊重某些宽广的伦理原则（例如儒家的伦理原则），希望借此建立一个基础，使道德上受人崇敬的领袖能以仲裁的方法消除潜在冲突。而由于仲裁的艺术是减少而不是强调人的差异，因此东方最优秀的智识天才致力的便是避免“概念的清晰”（conceptual clarity）。有经验的演说家都知道，要从复杂的听众中得到一致的反应，最好的方法就是提一些模糊的概念，例如“美国主义”（Americanism），因为此类概念定义很不清楚，每个听众都能从一己的角度接受。东方的贤哲都很明了，精确的定义往往使人分歧，而不是团结；他们从经验得知，要达成使命的最好方法，乃是把他们的思想演化成格言与别有所指的小故事。所有哲学的目的都是要阐明，未受教化的人虽然各执一端，但他们的看法其实都包含在更高层次的统一（unity）中。于是，官僚帝国的特殊经验造成了特殊的思想模式，这个思想模式至今仍深刻影响相当多的人。
另一方面，西方思想一向以争讼为特征。自古希腊时代以来，西方人便认为逻辑是发现真理的基本武器。逻辑程序的本质就是以一套清楚界定的范畴（categories）体系为实相（reality）作分类。这种本质也是所有司法行动的基础。法官的任务是，决定一组既有事实是否为某一明确法律原则所辖、是否会引起明确的法律结果；这就是法官与“仲裁者”不同之处。法学思想的目标，则是尽可能清楚地为概念下定义，并在实际案例中判别最精微的差异。古代城邦居民非常关心司法问题，因此很习于这种思想方式，遂令这种思想方式成为他们的第二天性。苏格拉底的对话录就以界定范畴与区分实例的基本争论过程作为发现哲学真理的方法。对现代读者来说，苏格拉底这套方法的危险与弱点是显而易见的，这个像律师一样巧辩的哲学家常常会逼他的对手在诸多“两者皆错”的情况下做选择，最后不得不承认：“苏格拉底，你对！”而支持他一些极不可能存在的命题。仲裁者易犯的毛病是以假想的一致（fictitious unity）掩盖真实的差异，法官的毛病则是以辨析入微与非实际的区分违反了常识。西方思想在系统分析上的成果辉煌，同时又倾向分裂性的逻辑极端主义（logical extremism），这都证明了其渊源是法治思想。
晚近成为西方文明最惹眼特征的自然科学发展，也是古代法治思想的直接遗产。古希腊人也和大多数原始民族一样，自然地把他们崇拜的诸神当做社会的朋友及保护者。当众人都认为法律的维持是城邦生活不可或缺的因素时，他们就会认为神许可合法的行为而非难不合法的行为，认为这就是神庇护社会安宁的表现。此种信仰与“诸神亦当负责的物质世界秩序，及受到法则之约束而非杂乱无章”的假定已只有一步之差了。因此，希腊哲学家便开始寻找可以解释自然现象的基本法则。当时科学研究的方法较不发达，因此这些早期自然科学家提出的假说多少都近于幻想。然而，当时许多领域的成就都足以显示，“有一可观测出的规律秩序”的基本科学观念已足够作为研究的可用基础。这观点在中古虽然沉寂一时，但到了文艺复兴时期，又随着希腊学研究的复兴而再度出现，成为近代科学发展的一个起点。
从政治的观点来看，自然科学兴起的最大影响，在于它和“自然律”概念发展的关系。思想史中最有趣的现象是，某些“假设”（hypothesis），原本得于某一经验领域，但是应用到另一领域的时候却更成功，然后以更高的威望回过头来对源起的领域产生新的影响；法律史便是这回归现象的典范。最初法律成为城邦居民关心的主要问题时，支持其存在的主要都还是宗教力量，神谕与其他的神意直接示现，为伟大立法者的工作提供了存在的理由，而服从法律也成了一种宗教义务。随着文明的进展，古老的宗教渐趋式微，宗教认可（religious sanctions）的效力也随之下降。然而，在这种认可的效力十分衰落以前，自然科学却已颇具威望，可以用来为法治政治观（legalistic conception of politics）提供新的更具说服力的认可。晚期的希腊学术界曾经投注极大心力，企图发展出科学的法理形式；希腊医学家曾对人体构造分析归类，提出维护每一身体结构健康所应遵循的法则，促进了医学的具体进步；同样的，像柏拉图和亚里士多德这样的政治学家也为政治结构做了类似的分析与归类工作，他们的目的不仅是要把城邦法律当做宗教义务那样维护，也要当做自然状况那样维护，因为破坏了这种自然状况，就会危及社会健康。自然科学曾从法律秩序汲取最初的灵感，现在人们却反过来利用自然科学为维持法律秩序提供新的理由。
希腊人“法律下的自由”的实验虽然成果颇丰，但最后却未竟全功，其失败的重要原因之一，是希腊城邦未能提供建立有效的国际秩序的基础。对古希腊人来说，法律全然是内政事务，只有特定的社会公民才有此特权与义务。即使某一城邦建立新的殖民地，希腊人也很少能在既有的法律概念框架里为殖民地人民保有任何公民权。另一方面，为了联合抵御蛮族的压力，为了避免希腊世界陷入分崩离析、彼此争战的局面，希腊人发现必须要有一种超越城邦国界的领导形式。由于雅典、斯巴达和其他一些有力城邦的努力，希腊人有时也能达成相当程度的团结。但是这些城邦不愿将公民权延伸到疆界之外，因此唯有依靠武力来维持霸权，使臣属的社会沦于次等法律地位。在习于把“法律下的自由”视为所有自由人权利的社会里，这种统治形态徒然会招致普遍的不满与叛乱。没有具有说服力的正当性原则（principle of legitimacy），任何城邦都无法强制他人永远臣服治下。如是，古希腊的历史遂化为一场敌对帝国主义者之间的徒劳争斗，直到希腊人耗尽了所有的精神财力为止。
尤有甚者，即便是在城邦的范围内，法律问题也从未完全解决过。立法者的目的是设计一套制度来满足社会所有成员的最低利益，从而消弭阶级冲突。像斯巴达这样保守的城邦，便是以这种基础达成政治安定。由于各邦的需要急遽变迁，较进步的社会很少能长久满足于任何既定的宪政安排。在全体公民都积极参与政府事务的社会中，很难在立法权威与宪法权威间划分明显界限。当群众本身直接且持续参与政府事务时，公意几乎无法对政府行为赋加任何宪法的限制；一旦某一利益集团掌握了邦国的运作，就无法阻止他们打击对手来维护自身的权力；在面对无限制的阶级立法（class legislation）时，争夺立法权便成为所有阶级生死攸关的大事，结果便演变成无休止的内战，一群一群的公民团体为了把自己的利益建筑在其他公民的权益上而拼得死去活来。不论是内政或外交，希腊生活的状况都难以维持或发展出一套能为全民接受的法律标准，不断的冲突唯有在希腊文明整个崩溃时才会停止。
在这败落过程中，古希腊人无法发展出专业的法律阶级（professional legal caste）是次等但却重要的原因。在由受过专业训练的人来立法与执法的社会，即便是变迁期间，也能找到一些专业标准来维系法律制度发展过程中的传承。希腊政治生活的非专业性质，使它无此资源。在公民大会的审议过程中，都由一般公民提出并商议立法案，未能请教专家，这议案是否合于现有的法律体系。在法院，公民陪审团也在没有合格专业法官的指导下议决法律问题与事实。结果便形成一些障碍，使当局无法维持有效的法律统治，这在德摩斯梯尼（Demosthenes，385？-322B.C.，古希腊演说家与政治家）与其他雅典演说家的残留讲稿中都可以明白看出。由于缺乏一个能使诉讼程序按照法律与证据进行的主审人员，审判很容易就沦为一场辩论大赛，最有办法歪曲事实、鼓动情绪的人就获得胜利。如果要在理论与实际上都做到法治，需要在立法与司法上都具备高度技巧。由于无法创造专业训练机会，使人们习得这种技巧，希腊城邦遂无法实现它“法律下的自由”之理想。
公元五世纪末，这种种弱点引起的失望，已破坏了希腊法治思想的威望。在某些场合，人们以道德的犬儒主义（moral cynicism）表达他们的幻灭感。法律一度被人尊为公共道德的基础，如今仅是阶级争战的工具，于是许多人自然会下结论说，政治的真正基础是权力而非道德。风评不佳的诡辩学者（Sophists）之所以有影响力，主要是因为他们身为修辞与其他说服技巧的专业教师，可以教学生运用或滥用法律程序来增加其权力与影响。另一方面，像柏拉图这样的人对现状感到幻灭后则获致一个不同但却同样具有破坏力的结论，他们深信唯有在伦理的基础上才能创造美好生活，因此投注全副精力寻找一些未受既存制度污损的普遍道德标准。最初他们还抱着某些希望，想要以其真知卓见来改革城邦生活、恢复其生气，但他们掌握政治影响力的梦想最后却都成为泡影。这使得思想更先进的思想家在政治分崩的晚期，对现实政治采取了越来越疏离的态度。早先他们深信能够把伦理化为法律，现在则放弃此信念，而把道德视为是一个个人问题，唯有或多或少自愿与社会生活隔离的开悟个人与隐遁群体才能实践这些道德。通过这些人的努力与其他人的道德犬儒主义，法律与伦理间有基本关联的信念遂受到严重威胁。于是西方思想中最具特色的模式就有了疑问。
马其顿的胜利敲响了希腊城邦的丧钟。希腊人虽然征服了东方，亚历山大及其继承者也建立了伟大的泛希腊王国，使希腊文化扩张至新领域，但是古老政治生活的形式却注定要烟消云散。袭用亚洲帝国治理方式的大规模官僚帝国成为世界权力主要中心，大部分仅存的城邦在政治上已无足轻重。希腊化时代（the Hellenistic age）的特征是东方与西方文化的融合，但在融合中保留了许多典型的希腊文化，某些早期希腊法治思想的精神仍保留在新的综合体中，这些残留成分后来或有可能强大到足以为新的帝国主义塑造出卓越的特性。无论如何，我们可以说，整个情势还是特别有利于法治概念的持续发展。马其顿人获得了希腊世界的政治领导权，但是在崛起之初，他们仍是采用部族首领制的相当原始的民族。马其顿人传统的法律意识从未如较进步的希腊人一样受到城邦生活经验的磨炼，因此不能成为希腊法治思想的诠释者。由于希腊人自己的法治制度已暴露出弱点，声誉日降，因此他们也无法坚持把法治的社会的理想用在不能了解法治的东方民族身上。在这种情况下，西方的法律概念势必无法在希腊化君主制中长久生存。
然而，这情况不久就因罗马崛起成为地中海政治的主导力量而得到补救，罗马人虽是生活在希腊世界边缘的异族，但政治组织也是典型的城邦，生活经验与希腊人相近，而异于马其顿人；罗马人对法律问题所持的态度也在和希腊类似的背景下形成，因此也颇为相近。此外，他们在发展法制时成功地避免了许多危害希腊人法治精神的弱点。罗马人能够战胜马其顿人与地中海世界的其他敌手，优秀的法律制度居功厥伟。也因此在罗马帝国建立后，罗马人才能在臣属民族中建立起极有效的法治社会。希腊人对西方的法治思想虽有开拓之功，但最后却是罗马人的天分与冒险进取才为法治建立了稳固长久的基础。
罗马虽为城邦，但是对公民权（citizenship）所持的态度却和希腊社会相当不同。当罗马人权力与人口逐渐增加，能在邻近或远地建立殖民地时，往外移殖的罗马人不需要像希腊人那样放弃祖籍而另外获取一独立之地位。他们仍是整个罗马民族的一部分，分属包含各地罗马人的不同部族，人人享有全部公民权。由于罗马人对公民权的看法如此，有时非罗马民族的臣属城邦人民也能获得完整的公民权。当然，由于缺乏代议制度，唯有亲身前往首府罗马者才能实际行使公民权，也就是说远方居民实际上等于是没有参政权，但是殖民地居民虽然不太有机会积极参与政事，却一直生活在罗马法律的统治下。这意味着罗马城邦的法律制度并不像希腊那样，只限于狭隘的疆界内，而变成了团结散处各地社群人民的一个纽带。希腊人曾经为如何扩充单一城邦的法律权威而大感困扰，现在罗马人却解决了这问题，并使所有相关者都满意。罗马人终能战胜对手而控制地中海世界，这不仅是由于他们有优越的军事技巧，也因为其开明的殖民政策使罗马能拥有众多而忠诚的子民，可以从中征用兵员补充兵团。由于这一政策，普世法治的理想首次臻于实行。
和大多数希腊城邦比起来，罗马人在消弭严重内争上也显得极为成功。在罗马人为帝国奠定基础的决定期中，政治大权操纵在少数元老贵族家族的手里，这个统治群和其他大多数城邦统治阶层不同之处，在于他们善于以有效的妥协为其权力基础。早期罗马史中，当贵族与平民发生冲突而威胁到整个社会团结时，罗马人也不曾让对立的党派像希腊社会一样拼斗到你死我活的地步。相反，罗马人尝试建立一种均衡的宪政制度，使敌对双方的主要利益都获得保障。贵族虽然不曾很快地放弃在城邦中的控制地位，但是却设立了一个新的官职——护民官（the tribunate），护民官赋予平民否决所有官方行动的权力，以此来保障平民的利益。罗马人适时地体认到，一个自由社会唯有在满足全民——而不仅仅是控制大权的团体——的需要的情况下才能存在；因此罗马人的政治艺术也为新的社会和谐奠定了基础，从而使早先存在的阶级界线消弭于无形。的确，在罗马共和的晚期，产生了无法消除的新的阶级分立，其后的内战也使共和制度崩溃。但是这些都是罗马人稳稳建立国际主导地位以后才发生的。在罗马共和的极盛时期，像波里比阿（Polybius，205-125B.C.，希腊历史学家）一样敏锐的局外观察者都已一致认定：在罗马人争夺地中海世界的控制权时，均衡的宪政安排乃是成功的主要因素。近代宪政理论大部分都得之于这些早期统治技术的实验。
罗马共和的贵族特色由来已久，因此远比任何希腊社会更能朝建立特殊专业法律人员的途径发展。在罗马的政治生活环境下，政府官员必须精通法律才能执行任务。对于司法民政官（Praetorship，有意问鼎城邦最高职务者都必先经此一职务之历练）而言，这一点尤属真确。由于元老院的议员都志在仕途，因此不得不投注相当多的时间去研究法律。他们很快就发现，免费为人提供法律服务乃是在选民中厚植实力的一种方法；若无这些选民的支持，即便是最负声望的贵族也无法获得提名任官的机会。久而久之，由于贵族需要内行的法律指导与顾问，一个名为“法律顾问”（jurisconsults）的阶级群体遂应运而生，这些法律顾问都精于法律之理论与实务，由于他们的名望甚高，没有多久，正直的司法民政官遇到困难案件都会向他们请教，并任他们为半官方助理。于是未受彻底训练的官员就可以有更多法律专家备询，并防止他们滥用职权。罗马的专业法律人士到帝国极盛时期才发展出最完密的组织（此时法律学院的设立与其他官方优待都显示出，他们的重要性已获公认），但在共和晚期其力量已强大到足以形塑罗马制度发展的特色。
由于有素养法学家的影响，罗马法遂能达到技术相当完备的程度。因咨询会议的委员是由法官指派的法界领袖，遂能对法律制度发展产生虽非正式却为直接的影响。罗马的司法民政官就职时必须颁布民政官诏令（praetorian edict），谕知人民他在任内对各类问题将采取何种原则与程序来解决，而草拟诏令的便是这些咨议会的委员。由于罗马的立法惯例都赋予主事官员相当大的自由处事治民，这些官吏遂有机会把专家提供的意见拿来做实验。每位民政官固然都可自由采用自己的方式，但实际上，继任民政官往往会袭用前任的良法美意。这类“先例”（precedents）的累积渐为罗马法主体奠定了根基。由于这套体系包含了许多世代有经验法学家判例的累积，它的法理概念（legal concepts）也渐渐趋于精确完备。此外从法学家的著作当中，也可以看到法律体系之扩充与系统化的倾向；希腊人没有这一类的法学著作，但到罗马共和以后，却大量出现。罗马法最后与最具影响力的形式，是查士丁尼（Justinian）时代编成的有系统的法典，这项工作是数世纪以来法学专业化的成果。这套法律体系同时能应付古今之需，是截至当时为止人类能设计出的最成功的法律体系。这项成就大部分要归功于专业法学家，除了在演化最早期，这套法律体系一直受到这些专家的指导。
罗马成为地中海世界的主人后，罗马的法学家又发现了全新的领域可一展长才。所有的意大利人到了共和晚期都获得了公民权，但是帝国其他地域的人民却很晚才享受到同样的权利，直到卡勒卡拉（Caracalla，公元211-217年在位的罗马皇帝）统治期间，这项工作才具体地完成。在罗马人既存的法律概念下，臣属民族彼此往来或与罗马往来时不具法律权利乃是不可思议的事。罗马人体认到必须达成有效的法治，同时也很成功地做到这点。在共和晚期，与外族的政治、经济接触首度成为罗马人关切之事；于是任命一位专门的司法官员——“外务司法官”（peregrine praetor）去处理涉外案件。借着颁布民政诏令这个惯用的方法，外务司法官与他的顾问建立了一套法律体系，规范不同国籍者之间的法律关系。罗马人一方面改编并简化既有的罗马法，以适应习于不同法律传统者之需，另一方面，则采用一些以当时眼光看来似为所有文明民族共有的法律思想原则，从而完成了此项工作。斯多噶学派（the Stoics）与其他后来的希腊哲学家曾获致一个结论，认为建基于人性共同需要并为理性所知的正义共识（common sense of justice），乃是所有特定立法体系的基础力量。通过斯多噶学派自然法（natural law）的学说，希腊科学与哲学的声威乃一致起而支持罗马人对有效的“万国公法”（jus gentium）的追求。如是，希腊人的推理才华便和罗马法学家的专门技术结合，终使一套能为一般人接受的新式法律制度迅速发展完成。
罗马公民权终于扩及帝国所有自由臣民，古老的“法律下的自由”概念也发展到了巅峰。希腊人虽然率先创出“由法律制度结合个人以构成社会”的理想，但是却始终无法使这理想在狭小的城邦领土之外实现。罗马人则把自然的城市居民社群转变为虚拟的公民社群（fictitious a community of citizens），从而克服了上述的天然限制，使城邦的理想能应用于普世的规模。结果造成了一种和从前截然不同的帝国体制。罗马人比稍早的古典时期更能把臣民看做是能负法律责任的个人，拥有相当的自由去处理本身事务。当时大多数帝国当权者都用武力与道德说服力来统治人民，但罗马人却寄望于法律，将法律当做达成社会和谐的工具。伦理与宗教信仰对个人可能非常重要，只要它们不鼓动人违背法律义务，国家往往也不去干涉。这时，文明世界大部分居民比从前更可能预估他们应有的权利义务，从而为自己的生活订定计划。后人将这空前繁荣的帝国早期视为黄金时代，而这繁荣正是“法律下的自由”概念所造成的成果。
然而，这个古典传统即使在最后的表现中也包含了分崩离析的种子。罗马法将人与人的关系置于法律基础上，在这一点罗马人虽然相当成功，但是却无法把同样的模式用到政府的活动上。为了庞大帝国的行政，罗马人必须建立完备的官僚体系，当官僚体系在社会生活中日益重要，如何使其接受法律的约束对维持有效的法治也就更形重要。就当时罗马帝国的情况而言，这问题是无法解决的。共和体系（the republican system）虽然曾以严格的法律约束官员的活动，后来却无法担负起帝国式的统治责任，于是唯一的解决办法便是让皇帝掌握无限权力。理论上，罗马人民仍然被认为是帝国权威的来源（一如他们与早期行政长官的关系一样），但实际上却找不到合法的途径使民意付诸实现。这意味着罗马人无法以法律手段把皇帝及其臣仆约束在法律的范围内。唯一能用的方法是道德制裁（moral sanctions），然而在长久以来便是法律重于伦理的社会，道德制裁力总是比较微弱的。亚洲帝国的皇帝若是暴虐、荒淫无度，必定会遭到有力的道德抵制，但是在罗马，这样的皇帝却可以肆无忌惮、为所欲为而不受惩罚。即令在较开明的统治者治理下，文武官员也都企图以不受控制、同时也无从加以控制的方式，用苛捐杂税与无效率的行政榨干国力。罗马帝国会在野蛮人的压力下崩溃，大部分要归咎于这种情况造成的内部败亡因素。由于这个显著事件，我们终于明了古代世界的失败处。
罗马帝国覆亡的原因和早先希腊败亡的原因本质上殊无二致，都是因为无法运用有组织的公意控制官员的行动。在希腊的民主制度中，政府就是所有公民日常生活的主体，在党派互争公职行使权的争斗过程中，公意已消耗殆尽。由于把注意力完全集中于竞争性的权力政治上，希腊社会越来越难提醒人们必须以法律来约束权力。罗马帝国的情况虽然完全相反，但是结果却一样。一般公民距离政治责任的中心十分遥远，也无法对公众事务抱有什么恒久的个人兴趣，这一点也使得政府可以肆无忌惮、为所欲为。任何古代民族都无法在这两种极端情况中维持有效的平衡，基于此一事实，古代民族虽企图创造以法律为基础的社会，却终归失败。
虽然有这许多限制，古人对法治社会的实验却对西方历史过程产生了决定性的影响。罗马帝国崩溃后，数百年间都是动乱与贫困的局面，这期间的人民从未忘怀往日黄金时代的和平与繁荣，在那时代整个文明世界都臣服于法治之下。即使在最黑暗的日子里，人们也不曾放弃恢复昔日光荣的希望。虽然近代世界终于在旧世界的废墟上崛起，却依然和古代城邦的法律概念紧紧联结。近代人试图用新的观念与制度解决“建立法律下的自由”这个古老的问题，今天我们仍从这个角度去构思社会问题，正是对远古时代于西方世界恒久影响的礼赞。