地方控制的问题

作为一个政治实体，中国之大说明西方人把注意力集中在中央政府的形式和盛衰方面，只能使我们部分地了解中国的政治生活，而一般地说，这种方法在研究小国时是必要和有收获的。事实是，绝大部分的中国人民主要是在地方而不是在中央参政。城市无组织的群众在都城发挥政治作用的例子为数很少。诚然，民众是通过科举制度使有才之士脱颖而出的源泉。但通过这条途径（以及通过捐官和裙带关系）而进入的士大夫世界却是一个脱离民众的世界，用自己的官场语言和官方渠道交谈和联系。无数体力劳动者和少数挑选出来的脑力劳动者这两个阶层继续把社会一分为二。至于不在历史范围之内的现代革命，它必须使农村的群众参加政治生活，这就使地方行政，即农村和集市的政治，成为一个非常重要的课题，同时它又因相对地说一直被人忽视而越发重要了。

我们不妨先从中国长期持续的发展这个问题说起，这个现象的标志是，1750年的人口总数约为2亿，在19世纪40年代为4亿，在1950年接近5亿，在1982年为10亿。

如果我们首先考察旧的地方政府结构，我们就会发现这个结构的中心是县（帝国最低一级官僚机器与地方实际接触的所在地）。简而言之，当中国的人口从汉代的6000万增至20世纪初期的4亿时，县的数字却没有相应地增加。相反，它依然在1200到1385个之间，仿佛帝国结构有了大批基层行政机构就不能运转。总之，结果是一般县的人口从汉代约4万人膨胀到晚清的25万人左右。由于在县令身上体现出来的帝国权力高居于地方之上，帝国必须使用几种方法，以促进人民一定程度的“自我管制”（self-control，自治）——这个意义模糊的名词现在通常译为“自我管理”（self-government）。当然，实际上从人民主动地使他们自己秩序井然这一点说，有的人可以认为这是“自我管理”，而上级行政官员则可以把同样的情况看成是自我管制。最明显的法家方法是几种集体负责制，它们是在以10户为单位的等级结构的基础上建立起来的，用于征税和征用劳力的制度称里甲，用于户口登记和互相监督的称保甲。同时，用更具儒家思想的方式行事，家族应对其成员负法律责任；拥有功名的地方绅士则被授予社会和政治特权，以使他们能够管理福利、公共工程、防务和维持秩序等方面的地方事务。

但是这些方法并没有填补县令和民众之间日益扩大的裂缝。由于县令的任期通常为三年，而且总是在自己故乡之外任职（因为有减少裙带关系而立的回避法的规定），他们一般地说在任职的地方既无亲属关系，又无个人的义务，他们可能非常容易变成专为前程而不是专为使命的人，而且往往贪得无厌。在这种短暂的外地主子的治理下，地方衙门的吏役也变成专为私利和贪婪的人。这样，一个真正为民服务的县令就成了一个值得大加歌颂的模范。中国自夸的中央集权官僚制度（郡县制）为地方性的腐败和麻木不仁所苦。

为了消除这些弊病，政治哲学家如清初的顾炎武就曾力主恢复清代以前封建制（“封建式”的权力分散）的某些方面。例如，顾炎武主张，县令之职应该世袭，这样皇帝在地方的代理人的利益与当地人民的利益就会一致。但是没有人成功地在村一级建立一种新体制。

这样，旧政体的某些残存特征就会影响革命的中国的新政治。首先，对形式上的统一和中央占最高地位这两者的持续需要，仍要求在强制和说服、中央统治和地方默认之间有一种经过精心调整的平衡。这种平衡已在当然只占历史长河的一部分的帝国时代的两千年中拟定出来。由于帝国的官僚机器因人口的增长而不断地扩大，它就指定有功名和有地绅士的混合阶级作为它的地方合作者。这种平衡可使官僚机器高居地方之上，这样，地方就可由绅士一级的掌权者去管理，这些人有地方的基础和权势网络，但不容易把他们的小规模的地方权力与官场行政等级中更高的地位结合起来。我认为，地方统治阶级孤立和局限于当地的事实部分地是由于经常提到的那种缺乏连接地方和中央的中间制度结构。总之，晚期帝国政权的一种隐秘的力量是存在于地方—非正规—商业制度结构和中央—正规—政治制度结构之间的缺口。不存在可以成为治理一个县的踏脚石的制度化的集市中心政治结构。由于在县一级以下没有正规的组织，帝国政府就阻止了兴起的地方掌权者去控制一个县或几个县。总之可以这样说，县一级以下政治制度化的“落后性”是一种防卫性的措施，它防止只顾地方利益的倾向的兴起，并防止在望族领导下的控制地方和扩大潜力的地区基地的建立。

西方社会科学家谈到的这些缺乏地方的政治制度化的事实，与中国人较少地依靠法而更多地依靠个人关系作为掌权手段的情况一起发展。个人之间关系的重要又意味着，那些堪称官方正统道德典范的人、那些有庇护和被庇护关系网的人，以及那些有忠上思想——这些思想使官僚政治和依附于它的士大夫或绅士阶级结合起来——的人的领导权增大了。归根到底，由基于私人关系的派系而不是由基于较少人情味的法律建立的权力结构意味着，最高的掌权者必须体现出教义的绝对正确性和十全十美的行为（只是在遇到自然灾害并作礼仪上的忏悔时，他自己才承认有行为失当之处）。这等于说，国家的统治者本人是国家权力的化身并理应获得其政权的正统性。这样就不可能让一个西方式的忠诚的反对派存在，这个派别忠于国家政权，但可能反对掌权者的某些具体政策。

在中国的这种具体情况下，中共作为一个希望取得最高权力的少数派，被迫要么参加统一战线而处于次要的地位，要么起来造反。1912—1913年成立代议制政党政府的短暂的尝试显然失败了。既然王朝统治已经过时，唯一可能代替的办法只能是党派专政。国民党和中共都面临一个问题：它们能否培养一批新的社会精英，以便在地方一级代替过时的绅士阶级。

两党都从晚期帝国继承了一种有利于绅士发挥能动性的倾向。到晚清时期，地方政府明显的不足之处正越来越多地被地方名流的主动性所弥补，这些人都处于严格的官僚渠道之外。例如，在对付叛乱的太平军时，地方上有功名的人得到皇帝的批准，从事动员民兵和建立军队的工作，这些部队中的各级指挥官都觉得与其部属有私人关系，因为这些部属是他们亲自征募的。在镇压了19世纪中叶的几次叛乱后的重建工作中，一批批绅士管理者承担了地方上救济和整顿、灌溉和治水及恢复农业和教育等方面的任务。的确，在现代化的许多方面，晚清出现了地方名流领导的鼎盛时期。在本丛书的第13卷中有人争辩说，中国社会到1900年已经开始摆脱由国家支配经济、社会、智力和文化事务的大规模活动的老框框。到20世纪20年代，现代文学、高等教育、工商业、议政和党派吸收成员的工作，都是在中央官僚控制之外进行的。

于是，民国时期的中国向观察家们显示出两种面貌，而这些人看到的往往只是这一种或另一种。爱国的、具有多元论思想的西洋化人士认为，中国的少数社会精英似乎是在以分权和多元化为基础的现代化的过程中大力进行工作。在20世纪30年代初期，条约商埠中外国和中国企业的活动以及医药、教育方面传教士的和其他中外私人的活动，仍与南京政府的活动同时进行。当然，所有这一切发展都因地方军阀的不可靠和胡作非为以及缺乏中央权力而受挫，于是民国对20世纪第二个10年和20年代的爱国观察者显示出的另一种面貌是迫切需要一个强有力的和开明的中央政府。

这种广泛的要求促进了1925—1927年的国民革命，并且导致了1928—1937年的南京政府及其领袖蒋介石领导下的中国名义上的再统一。于是，一切公开活动需要官方监督或领导的主张重新得到了肯定。这方面有许多例子。1913年，民国的第一任受挫的总统、一名旧帝国的官员袁世凯已经重申了中央集权（郡县）官僚政治的原则，于是取消了在立宪政府运动时期由绅士成立的几百个小咨议机构。1928年以后，军人蒋介石一旦权力在握，就全力实行军人政治，即首先对付敌对的军阀，然后对付日本军国主义侵略者。在他放弃了与中共组成的第一次统一战线以后，蒋介石发现曾经帮助他北伐的群众组织再无用处，于是让它们消亡。在此期间，由于必须吸收军阀时代的军队和官员，一度革命的国民党就成了机会主义和趋炎附势者的渊薮，蒋介石则设法把自己的权力建立在现代军队和效忠他个人的追随者的基础之上。

在这种背景下，地方政府在国民党人的统治时期主要是作为中央控制向下的延伸而受到注意，这种情况就大大地增加了政府的负担，而没有建立起能够发挥主动性和激发支持的真正的地方自治机构。在19世纪90年代到20世纪40年代的整个现代改革时期中，民间的抱怨是，上层阶级和政府的改革计划主要给村民们进一步带来了纳税的负担，他们几乎看不到爱国的城市居民十分赞美的道路、铁路、学校、卫生所和农村工业产生的利益。在战争时期的混乱中，国民党的统治常常堕落成犬儒主义的剥削。

结果是，抗日时期和第二次世界大战期间的中国民众主要是在中共地区被动员参与政治。可是在这些地区，中共出于保持其政治控制的需要，也阻止真正自主的自治政府扎下根来。共产党的教义和实践都不倾向于摆脱“官僚统治”即由官僚中心进行统治，而这自古以来就是中国政治生活的特点。城市治理农村的自觉的传统继续是准则，即使农村民众能牢记导致农民“解放”的阶级斗争的新教义，情况也依然如此。

但是，在延安的中共干部的思想中盛行着一种成为以往民众运动特征的追求平等主义的热情。在某些方面，他们是崇拜千年太平盛世的人——这些人理想主义地信仰一种乌托邦的幻景，并准备在实现它时共担风险——的后继者。新颖之处表现在，他们视中国的马克思—列宁主义革命为站在历史前列的国际运动的一部分。

这些知识分子对平民革命和关于解放的现代教义的新信仰自然地使他们关心他们完全依赖其支持的那些地方的平民。像中国历史上过去的造反者那样，他们因此培养出一种平均主义的关心平民的生活作风，当他们使扫盲、公共卫生、军事训练和粮食生产的措施制度化时，他们利用了现代技术。他们关于科学和社会进步的思想表现了人有能力进行变革的信仰。这种走到平民当中动员平民的重要才能转而又为游击战提供了基础。有的人认为，新文化和第一次世界大战时期的口号——“科学和民主”——于第二次世界大战期间在中共领导下的华北似乎已在实现的过程中。

日本和中共打败国民党

日本人入侵中国这一事实，对敌对的两个政党专政的命运来说是至关重要的。从1931年起，入侵使南京的国民党政府因建军和建立军事工业以防御敌人而肩担重担。最重要的是，日本人的入侵需要中国由一个军人来领导。蒋介石成了掌权者，对社会革命的种种考虑就被撇到了一边。日本人征服中国的企图对中共的命运也是决定性的。共产党人已被赶出江西并在长征中幸存下来；如果没有日本人的入侵，他们在华北边区贫困的根据地里可能会被饿死。总之，日本人提供了导致国民党衰落和中共幸存、壮大和胜利的主要形势。

相比之下，国民党作为一个专政的党，在重新统一和统治中国的竞争中落后了，主要原因是：它是一个较老的组织，与更早时期的世界观和利益紧紧结合在一起。国民党始于1912年或更早，而共产党则始于1921年或以后。因此，国民党的失败常常反映出共产党成功的原因。

国民党是一个比较松散的组织，孙中山一代的最早的领导人在共和革命和民国初期混乱的派系政治中度过了20或30年以后，党的专政的结构才在这样的组织基础上建立起来。因此，国民党是一个具有几乎不可能消除的内在派性的若干地方集团的结合体。在意识形态方面，它也是不能持久的，不过是把孙中山的具有模糊自由主义倾向的三民主义与一个列宁主义的党的结构和灌输教义的党的军队结合起来。所以国民党是一个各种成分不能凝聚在一起的混合体。不能真正地采取从苏联移植的模式。虽然黄埔军校的士官生分配在党的军队中工作，但他们发现自己与军阀的杂牌军混在一起，而且后者的人数超过自己。他们只受到作为意识形态的孙文主义的灌输，所以不得不依靠古代的对指挥官效忠的原则。与此相应的是，国民党在征募士兵和训导方面的纪律也是远远不能满足要求的。如上所述，广州产生的早期国民党因接纳了全国各地的地方官员而人员充斥，这些人根本不能与党的组织结成一体和接受它的纪律。一旦北伐成功，像群众组织这一类有前途的机构就任其解体；爱国的青年受到敌视；甚至条约商埠中新生的资本家阶级在南京政府的统治下也受到伤害，而不是取得机会。权力结构很快变成一个易受一切武装派别盛衰影响的军阀结盟的结构。

帝国主义也促使国民党虚弱下去。在1943年才废除的不平等条约制度通过阻止南京政府对突出的经济中心上海的控制，以特别阴险的方式损害了它的主权。英国人控制的上海工部局提供了外国人引以为荣的现代的公用事业以及安定和秩序。但是上海工部局完全不能组织和管理上海拥挤不堪的华人居民的社会、经济和政治生活。同时，它也阻止军阀或南京政府这样做。结果是，以青帮为首的下层社会对上海的华人居民进行非正规的统治。在缺乏一个能够实施有效政策的正式中国政府的情况下，上海的下层社会靠犯罪过日子，开头是从四川及其邻近各省沿长江而下非法供应走私的鸦片。这种交易有厚利可图，它不但唆使中国人进行，而且有些外国当局，特别是位于旧中国县城和工部局治理的公共租界之间的法租界也插了手。青帮像黑手党那样靠干一切坏事养肥自己，它为利润而存在。它在1927年帮助蒋介石上台，从此一直是国民党政权的一个独立的盟友。

南京政府还因在将其资源用于军事统一的企图的同时又要肩负现代化的重担而处于不利的地位。在30年代中期，像全国资源委员会管辖下的军工企业和德国援助等有前途的开端都因抗日战争而中止。国民党的命运被以下的事实所决定：它只是在日本帝国主义把它当做一个明显的消灭目标而进攻它之前的几年，才成为一个名义上统一的和民族主义的政府。

中共在1927年以后的失败的废墟上和在争取生存的激烈的斗争中得到再生，因此公开提倡人民尚武精神作为前进的唯一途径，而国民党却缺乏能使它仿效中共榜样的那种动力、思想和领导。它反对人民战争，反对阶级斗争和在此基础上进行的农村动员，也不被全力为共同理想作自我牺牲的那种教义所鼓动。由于已经依靠对外贸易以取得中央政府的大部分收入，国民党政权只会加强它对外国支援的依赖性，它希望英美打败日本侵略者。美国的军事援助随着量的增加，使国民党人越来越依靠它。这种情况削弱了他们的创新活力，并且在爱国者心目中丧失了声誉。

同时，在中国北部的中共从经验中学到了东西。它的干部十分年轻，足以在思想上和实践中奉行新的方式。由于中共处境孤立和苏联援助的确只落到国民党政府手中，延安的政权懂得修正苏联的教义以适应中国的情况。经过试验和失误，它学会了通过物质刺激、爱国情绪、平等合作、军事控制和政治权术等手段去动员农村。

中共在解放区和边区的创造性活动与以往叛乱运动的活动并无二致，但是它发生在新形势下。被吸收为延安干部的年轻知识分子是出于自己选择而脱离城市知识分子的，他们只有适应地方的需要才能生存下来。从一开始，中共领导就保持着文职干部对军事的支配权，但在要求领导分子越过阶级界线和到群众中去亲手劳动方面打破了旧习惯。因此，延安的民主在支持必不可少的党—军专政方面树立了一种很实用的和直接与民众接触的社会平等主义作风。中共实际上是通过在村一级建立新秩序而生存下来。取消土地私有制及由国家管理劳动力这两种做法可以追溯到唐初的“均田制”，这一制度的均分土地的主要目的是通过有效地分配劳动力来增加政府的收入。以往的造反者也常常是平均主义者。太平军曾经有过在地方上把每25户组合成一个以两司马为首的单位作为“地方社会基石”的理想。但是太平军不能实现其理想，并且一般地不得不以支配农村的地方权贵取而代之。与此相反，中共则通过土地改革消除了以土地为基业的地方名流，并且建立了党的控制。

1949年以前和以后的中国的一个巨大差别大概是，诸如无线电、其他交通与通讯以及警察火力等物质手段可以与苏联极权形式的意识形态约束结合起来。这种结合现在可以使中共的政权以过去从未有过的规模深入中国的社会。