经济结构内部的平衡

这些年来，我在做一项比较政治经济学研究，提出两个概念，认为中国是（政）府内市场（market in state），而美国是（市）场内国家（state in market）。就是说，在中国，市场要服从政府原则；而在美国，政府要服从市场原则。当然，如果用马克斯·韦伯的话来说，这两者只是理论上的“理想类型”，也就是说在现实生活中找不到一个完全由政府主导的市场，或者一个完全由市场来主导的政府。事实上，即使在计划经济下，也会存在一定程度的市场，例如黑市和地下市场；即使在最典型的市场经济里，例如中国香港，政府对经济也会有一定的影响。但我们可以确信，从经验来看，在西方，如果市场占据绝对的主导地位，国家和社会没有有效的力量来平衡市场力量，那么危机必然发生。20世纪30年代的危机是这样，2008年以来的全球性金融危机也是这样。反之，在中国，如果国家力量占据绝对主导地位，没有市场和社会的力量来平衡国家力量，那么危机也必然发生。

对各国来说，问题在于，在处理政府和市场的关系时，如何在两者之间找到一个均衡点？在西方，政府从属于市场。尽管从总体上看，政府的经济功能在不断强化，但政府毕竟还是市场的一部分。无论是规制型国家（国家对市场进行规制）还是干预型国家（凯恩斯主义），政府和市场之间仍然有明确的边界，两者不能互相取代。而在中国，市场从属于政府。尽管改革开放以来，市场的空间在扩大，其功能也在不断强化，但市场还是政府的一部分。在很大程度上，市场只是政府实现其经济社会目标（或者政治工程）的一种工具。从这个角度来看，中国根本不可能像一些经济学家所说的出现了凯恩斯主义。中国政府对经济的干预远远超越了凯恩斯主义，可以说是一种典型的经济国家主义。

在市场经济中，政府和市场之间存在着明确的边界，尽管在不同国家，两者之间的边界划在哪里是不同的。先发展国家和后发展国家之间存在着区别。总体上看，后发展国家政府的作用要比先发展国家政府的作用大。例如在欧洲，英国因为最先得到发展，其自由市场的空间远较后发展的德国和法国大。不同学派的经济学家对这个边界应当划在哪里看法也不同，这可以从亚当·斯密、马克思、凯恩斯和当代不同经济流派的不同意见和主张中看出。但所有这些都不会妨碍政府和市场之间的边界。所以，在西方，每次发生经济危机，人们总会强调政府的作用；而每次危机过后，总会强调政府要及时退出市场领域，把空间还给市场。实际上，近年来的实践表明，在西方，市场经济被视为正常，而政府经济被视为不正常。尽管经济危机还没有过去，很多人就忙着寻找政府的退出机制。

还必须指出的是，因为政府和市场之间存在着边界，政府在努力寻找和发展各种制度机制来和市场发生有效关联。一方面，政府必须发展出有效的制度，保障市场、生产效率的最大化，这样政府才能把税基做大；另一方面，政府也必须发展出同样有效的制度，在保障能够从市场领域汲取足够的税收收入的同时来规制市场，避免市场失控而发生危机。近代以来，西方经济制度很多方面的创新就是在这样一种动态中进行的。

相比之下，在中国，市场存在于政府规定的边界之中，政府和市场之间不存在任何边界。改革开放以来，中国也在向西方学习，建立现代财政税收、金融等制度。毫无疑问，所有这些制度的主体是政府。随着政府在这些方面体制能力的提高，其调控市场的能力也在提高。这就是为什么改革开放以来，尽管中国的市场空间有了很大的扩张，但政府的市场能力不仅没有减弱，反而在提高。在西方，政府掌握税收制度，但往往是私人部门主导金融部门。不过，中国最为重要的是政府本身仍然是经济活动的主体，就是说，政府仍然拥有一个庞大的国有部门。

一些经济学家形容中国的市场经济是“权贵资本主义”。这并不是很全面。实际上，中国同时存在三种“资本主义”形式，即“市场资本主义”、“权贵资本主义”和“国家资本主义”形式。

“市场资本主义”存在于经济的底端，尤其是地方，其规模不大，主要体现为各种交易市场或者民间网络。这种市场在传统社会也存在。即使在改革开放之前，这种市场也“非法”存在，尤其是在东南沿海地区。改革开放以后，20世纪80年代，这个市场开始扩展。在20世纪90年代，尤其在“抓大放小”期间，“市场资本主义”取得了长足的发展。这个市场基本上流离于政府管制之外。政府在容许其生存的同时，并不给予实质性的支持，包括法律、财政和金融的支持。在缺乏政府支持的情况下，这个市场注定受到很多限制，例如地域限制，没有法律支持，信用就很难建立起来，使得这个市场不会发育成为全国性市场。又如经济领域的限制，国家不容许私人在金融等领域发展，私人一旦进入这些国家垄断领域，就面临巨大的经济风险。

比较而言，后两者即“权贵资本主义”和“国家资本主义”则是大举扩张。在东亚其他经济体，很多私人企业的发展是在国家政权大力支持下，并且是在依附于国家政权的条件下得到发展的。这就是“权贵资本主义”概念的来源。但在积极的含义上，人们也称其为“战略性资本主义”。在中国也一样。在这个领域，很多民营企业也是在国家政权的支持下发展起来的，其中很多本来就是从国有企业通过民营化（或者中国式私有化）演变而来的。这些企业高度依赖和政府的关系。离开了政府，它们就会面临生存的困境。

另一方面，因为这个领域的企业往往规模较“市场资本主义”领域的要大得多，国家也不容许它们完全独立，会想方设法地去控制它们，保证它们不会对国家构成任何形式的威胁。“权贵资本主义”近年来越来越甚。在民营企业比较发达的地区，一些民营企业开始抱央企的大腿，和央企结成各种形式的联盟。对这些民营企业来说，它们得到政治保护的同时，可以分享一些央企所拥有的政治和行政权力的好处；而对央企来说，这样做可以保证这些民营企业不会对国家构成威胁。从短期看，这似乎是一场双赢游戏；但从长远看，则可能是一场双输游戏。

扩展得最快的当然是“国家资本主义”。20世纪90年代的“抓大放小”战略，使得从前计划经济下的国有企业很快摆脱了困境。今天，中国的国有企业，尤其是央企，从规模上来说，已经走在了世界的前列。但是，这并不表明国企的强大。前国资委主任李荣融就表示过，中国的国企大而不强。我在很多场合讨论过国企的弊端，这里不再重复。这里想强调的是，国企完全是中国所说的“举国体制”的工具，它更多的是国家权力的象征。也应当看到，这种工具已经扩展到海外市场。尽管国企在“走出去”方面起到了很重要的作用，但“走出去”更多的是受政治的驱动，并没有足够的市场理性。在西方，国企遇到了西方政府政治上的强大抵制，而在非西方（非洲和中东等），国企面临着巨大的政治社会不稳定的风险。西方现在普遍把中国视为“国家资本主义”主导下的权威主义政治体系。这种新概念正在形成，很多国家也开始针对这种情形制定相应的中国策略。一旦这种概念表达为西方政府的对华政策，对中国必然具有很大的影响，会对中国的“走出去”构成巨大的阻力。

“国家资本主义”一旦成为主导经济形态，对中国内部发展的影响更不可忽视。民富才能国强，这是西方的经验，也是日本和亚洲“四小龙”的经验。一部经济史实际上既是一部市场发展和扩展的历史，也是一部政府如何学会规制市场的历史。尽管如上所说，国家和市场之间也存在着竞争，但政府从来不会把市场置于自己的控制之下。政府规制市场，但不是控制市场。市场创造财富之后，政府才会有能力进行社会改革，保障社会成员的经济权利。西方国家从原始资本主义过渡到福利资本主义，不是资本主义本身发展的结果，而是政府在社会力量的压力下规制市场的结果。但后来国家主导的福利制度，导致了国家空间的大扩张和市场空间的收缩，尤其在经济领域，于是就有了私有化运动，特别是在美国里根总统和英国撒切尔首相时期。总之，保持市场和政府之间的均衡，一直是西方经济体能够有效运作的首要条件。

中国的“国家资本主义”能够在很短时间里达到“国富”的状态。今天，就国家财力来说，中国是世界上最富有的，但代价是“民弱”。“国家资本主义”的一个特点，就是国家或者国家的代理者通过各种机制包括政治、行政、市场等等，有效地把财富从“民”转移到“国”。但是，从长远来看，民弱必然导致国弱。应当看到，国富并不必然导致国强，在中国尤其如此。在中国的体制环境中，国企并不属于国家，而是属于国家的代理者。所谓的“国家资本主义”所积累的财富并不能为政府所支配，而是为少数代理者所支配。在很多情形下，这些代理者的行为已经大大超越了政府的控制。或者说，这个领域的存在不但没有使得政府更强大，反而有效地制约着政府的行为。更为重要的是，“国家资本主义”正在快速导致社会资源枯竭。社会资源一旦枯竭，政府就会失去经济基础，进而失去政治基础。

很显然，在政府和市场高度失衡的情况下，中国经济改革的要务就是重新达到两者之间的均衡。如果政府（尤其是国有部门）无限扩展，市场空间继续萎缩，财富继续从社会流向国家（或者国家代理者）而不是相反方向，那么今天一些人津津乐道的“国家资本主义”，必然会最终演变成一种自我击败的体制。今天，人们所担心的是，中国在改革开放之后艰难发展起来的民营企业部门会在一定的时候突然解体，酿成大危机。

这种担心并不是一点儿也没有道理，这方面中国是有深刻的历史教训的。1949年新中国成立之前，中国共产党提出新民主主义理论，确立了建国路线。应当说，这一理论从经济结构上看，是一个混合经济体，包括私人企业、公私合营企业和国家资本主义。建国初期，这三者共存，并且比较平衡。但是，为什么没过几年，形势急转直下，私人资本和公私合营体系就解体了呢？很多人说，这是执政党改造旧经济结构的成功。但现在看来，这是一次失败。如果中国能够长期坚持新民主主义的经济路线，很可能走上日本和亚洲“四小龙”路线，而避免日后的贫穷社会主义路线。可惜，新民主主义经济路线很快就演变成仅仅是转型的策略，即向“国家资本主义”转型。随着“国家资本主义”很快控制私营资本赖以生存的物质供应和市场，这个部门的死亡成为必然。与其说这是执政党改造资本主义的成功，倒不如说私营资本主义失去了生存空间而“和平”地投降了。一旦私营部门死亡，计划经济的经济基础也就得到了确立，国家就再也没有回头路了。

今天的中国，有关部门为了替国企扩张辩护，否认国企的扩张及其产生的问题，他们所使用的资料主要是国企和非国有部门占总体GDP（国内生产总值）的比例。但这种简单的比例没有意义。现实的情形是，非国有部门现在面临各种严重的问题，例如很难从政府控制的银行得到贷款、民间融资机构缺失、投资空间收缩等等。这些都和这些年的国有部门急剧扩张有直接的关联。在很长时间里，民营企业和国有部门的竞争处于交织状态。民营企业有一定的能力来抵抗国企的扩张。但2008年金融危机以来，这种局面很快得到改变。政府推出的4万亿“救市”资金大多流入国有企业部门。国企从此大扩张。这里政策的失误是很显然的。政府利用国有企业来救市，可以理解。但政府没有明确告诉国企，哪些领域可以去，哪些领域不可以去。结果，国企进入一切可以挣钱的领域，尤其是那些往日由民营企业所拥有的空间。这很快就导致了经济结构的失衡。因为中国国企往往是大型企业，而民营企业是中小型企业，国企的扩张也导致了大型企业和中小型企业之间的失衡，当然，最终是政府和市场之间的失衡。在国企和政府相结合的情况下，市场无力制约前者的任何行为。

就像20世纪50年代一样，中国的民营企业开始“投降”了。有两个已经发生的现象值得我们关注和深思。一是如上所说民营企业开始抱国企的大腿。连浙江那样民营企业高度发达的地区，民营企业也纷纷和国企联姻，有的是自愿，有的是被迫。为什么做此选择？为了活命，或者活得长一些。抱国企大腿就是以很高的经济价格买一个政治上的保险。没有一套有效的法律体系来保护民营企业，民营企业家们就觉得很不安全。实际的情形是，不管民营企业做得多大，如果被权力盯上了，就会被搞得很狼狈，倾家荡产的例子有，坐牢的例子也有。二是很长一段时间以来，中国民营企业部门大量的企业家连同他们的资本迫于国内每况愈下的环境开始外流。这个群体中，一些人感觉到抱国企大腿的代价太高，一些人抱不上大腿，于是选择出走。中国会不会重复20世纪50年代的情况？如果目前的趋势不能扭转，那么历史必然重复。这是不以人的意志为转移的。但一旦出现，中国经济必然遭遇大危机。

如果美国的问题是华尔街，那么中国的问题就是国企。如何办？总体上说，中国需要实现上面所说三种“资本主义”形式的平衡。

第一，就“国家资本主义”来说，目前的政策思路有二。一是经济自由主义的思路，即全盘私有化；二是具有社会主义色彩的思路，即对国有企业进行“分红”。无论中国还是西方，经济自由主义一直在提倡私有化，因为他们把私有产权视为最重要的经济发展要素。这里当然不讨论这一理论的得失。不过，全盘私有化并不是中国的选择。有几个因素的存在使得“国家资本主义”会继续在中国存在下去。第一是全盘私有化没有政治可行性。也就是说全盘私有化的思路过于理想化，并不具有操作性。国有企业已经像美国的华尔街一样，“大而不能倒”。第二是目前国际经济格局和国际形势。中国总体上仍然处于发展中国家，国家仍然需要继续在提高中国企业国际竞争力的过程中扮演一个重要角色。就是说，国有企业可以强化中国的国际竞争力。第三是国有企业的内部理由，即其在内部经济运作过程中的作用。自汉代《盐铁论》以来，人们对国企的功能已经形成了诸多共识。国企要在一些关键领域发挥关键作用，包括国防、基础设施建设、应付危机等。这些功能当代仍然在继续。

分红的思路反映了中国社会近年来对国企的愤怒之情。根据这种思路，国企仍然可以继续发展壮大，但其所得的利润必须和社会分享。这是一种简单的“分蛋糕”的思路，也不是国企改革的出路。其一，这是向国企既得利益做完全的妥协，因为这样做不会触动既得利益。既得利益出让一部分利益是有可能的，但并不能有助于社会整体的利益公平分配。其二，这样做不能有效改善中国的经济结构，就是上面所说的国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业之间的平衡。其三，这一思路最终会演变成贫穷社会主义模式，即国企的扩展和动力机制是成反比的。国企越大，其垄断功能就越强；其转移财富的能力越大，就越没有动力机制通过创新来创造财富。

那么，如何对“国家资本主义”引入一系列的改革，防止其成为经济危机的重要根源呢？这里还有另外一种思路，也就是东亚模式的思路。首先，可以对其实行陈云所说的“鸟笼经济”，也就是说，要给国有企业一个边界。朱镕基“抓大放小”战略的设想就是在对国家具有重要战略意义的领域搞国企，主要是学习日本和韩国的企业集团战略，但这一设想在朱镕基之后消失了。必须给国企设定笼子，把应当让民营企业做的领域让渡给民营企业，把那些国有企业和民营企业都能做的领域也让渡给民营企业。其次，在国企领域引入竞争。中国很大，一些领域内部要进入多个国企，鼓励国企之间的竞争。没有竞争，就没有进步。最后，引入市场化。这方面，中国可以学新加坡的经验。国企必须接受市场化的考验。实际上，中国的国资委本来就是根据新加坡的“淡马锡制度”建立的，但中国只学了构架，没有学到精神，包括企业化、市场化、开放性、企业监督等等方面。也很重要的是，要防止国有企业的内部私有化。今天的国有企业已经不再是计划经济时代的国有企业。今天，国有企业更多的是属于管理层。国企赢利了，他们可以自主地分配；但国企亏损了，他们可以向国家要钱。同时，国企内部的收入分化过于严重。管理层和华尔街没有什么区别，而一般工人的工资过低。这是典型的内部私有化。在这个意义上，要对国企进行分红。简单地说，国企改革又分三步：先要对国企实行鸟笼经济，再对国企进行市场化改革，然后再进行监管，实行分红。

第二，国家要大力扶持大规模的民营企业。这方面可以学习日本和韩国。如前面讨论过的，日本和韩国的成功主要是因为施行了“战略性资本主义”，国家从各方面大力支持发展大型的民营企业，让其快速成长，而增加其国际竞争能力。如果没有政府的支持，日本和韩国的企业不可能具有那么强的国际竞争力。在中国，政府的作为刚好相反，即把大量的资源导向国有企业，而限制民营企业的发展空间。中国国有企业的“走出去”显得困难重重。上面讨论过，随着西方有关中国“国家资本主义”政策概念的确立，“走出去”会越来越难。中国应当学习日本和韩国，在关键领域，大力扶持一大批具有国际竞争力的企业。20世纪50年代所实行的“公私合营”也是一个选择。

第三，必须花更大的力气发展市场资本主义。市场资本主义是今天中国中小企业生存和发展的基础。中小企业对任何国家来说，都是解决好一次分配的最有效的机制。最大量的就业是由中小企业承担的。同时，中小企业发达的社会，其收入分配也相对平等和公平。中小企业的发展还有其他很多好处，例如创新。现在世界上大部分创新来自中小企业。中国在理论上也一直在强调中小企业，无论从意识形态还是宪法法律上，中小企业的重要性都已经说得很明白，但各种实际政策都是不利于中小企业发展的。如果不能把中小企业的发展纳入政府的优先政策考虑，那么中小企业会越来越困难，中国就难以出现一个平衡的经济结构。

如何扶持民营企业？人们对这一点认识并不清楚。各级政府对民营企业的重要性也是有所认识的，但他们所做的很多事情与其说是帮助民营企业，倒不如说是破坏民营企业的长远利益。长期以来，各级政府官员帮助民营企业的做法通常包括提供廉价甚至免费土地、压低劳动工资、放松安全和环保等方面的管制等等。这些实际上不利于民营企业的健康发展。现在充斥中国的食品安全、环保、生产安全等问题已经成为民营企业的“毒瘤”。奶粉行业就是这样，山西的私人采矿业因为安全问题最终葬送了这个行业，被国家收回。其他很多行业都存在着类似的问题。

在变相破坏民营企业长远利益的同时，各级政府也在直接制约着民营企业。因为国家的垄断，缺少资金的民营企业没有有效的融资管道，而拥有资金的民营企业又缺乏投资空间。此外，国家也不容许民间集资来解决这个问题。如果容许民间集资，那么资金过剩的部门就可以流向资金短缺的部门。而各级政府那里，民间融资继续被视为非法。当然，归根到底，这还是一个国家垄断的问题。不过，在全球化时代，如果不能给民间过剩资本提供出路，那么这些资本就自然会流向海外。这个趋势已经很明确了。

很显然，要有效扶持民营企业，政府必须在保障它们的自由发展、公平竞争环境的同时，确立有效的监管机制。没有自由就没有发展，但没有监管也同样不会有可持续的发展。