对世界上许多人来说，现代政治的中心问题是如何约束强大、唯我独尊乃至暴虐的政府。人权界试图以法律为机制，保护弱势个人免受国家的虐待——不只是威权政权，还有为追捕恐怖分子而钻法律空子的自由民主国家。在格鲁吉亚和乌克兰领导玫瑰革命和橙色革命的民运人士，以及阿拉伯之春初期的突尼斯和埃及示威者，都希望借用民主选举来迫使统治者对人民负责。在美国，公民时刻警惕政府权力在现实和想象中的滥用，包括过分的环保要求、限制枪支的管制和国家安全局的国内监视。

结果是，政治发展的讨论最近几年均集中于约束制度——法治和民主负责制。但政府在受到约束之前，必须要有实际做事的能力。换句话说，国家必须能够施政。

能够提供基本公共物品的国家的存在，并不是理所当然的。事实上，许多国家贫穷，部分原因就是缺乏有效的国家机器。这一点在失败国家身上尤其明显，包括阿富汗、海地和索马里，那里的生活混乱且不安全。这一点在许多富裕社会也千真万确，即使它们具有相当不错的民主制度。

以印度为例，它自1947年成立以来一直是非常成功的民主政体。1996年，活动家和经济学家让·德雷兹（Jean Drèze）发表调查印度各邦小学教育状况的《基础教育公开报告》。其中最令人震惊的一个发现是，乡村地区的教师中，在上班时间缺席的竟有48%。不难理解，这引起了强烈的不满。于是，印度政府在2001年发起重大改革，以改善基础教育的质量。这项改革引发大量热闹的活动，但2008年的后续研究表明，教师缺勤率与十年前一模一样，仍是48%。

当然，印度在新兴市场国家中是明星演员，取得每年高达7%至10%的增长速度，直到2010年。但在亿万富翁和高级技术产业的旁边，现代印度的特色仍是令人震惊的贫困和不平等，有些地区甚至跟撒哈拉以南非洲最烂的地区差不多。除了其他事项，这种不平等在印度最贫穷的邦中孕育毛派叛乱。随着印度走上工业化，需要文化水平较高的员工，公民教育程度的严重欠缺最终将成为经济增长的瓶颈。印度在提供基本服务方面，做得比不上邻近的中国，更别说已闯入第一世界的日本和韩国。

印度的问题不是缺乏法治。事实上，许多印度人会说，这个国家有太多法律。它的法庭案积如山，运作缓慢，常有案件开庭时原告已经谢世的情形。印度最高法院已积压六万多份案件。政府往往无法投资于基础设施，因为跟美国一样，它被各种各样的法律诉讼捆住了手脚。

印度的问题也不是民主不够。它有自由媒体，乐意批评政府在教育、卫生和公共政策领域的缺失；还有大量政治竞争，迫使在位者为失策负责。在教育领域，公共政策的目标不会引起政治争执——每个人都会同意，孩子应受到教育，教师要领薪水就得来上班。然而，提供这些基本服务似乎超出了印度政府的能力。

这种失败是国家的失败——具体来说，是负责向印度乡村儿童提供基础教育的官僚体系的失败，无论是地方和邦的，还是全国范围的。政治秩序不只意味着限制政府的滥权，更且意味着促使政府恪尽职守，譬如提供公民安全、保护产权、配备教育和公共卫生、建造私人经济活动所需要的基础设施。事实上在很多国家中，民主本身受到威胁就是因为国家太腐败或太不称职。人们开始希望出现强大的权威——独裁者或救世主——来打断政客的废话连篇，真正做出点实事。

政府为何必要

有自由至上主义倾向的人（往往是美国人）会插嘴说，这是政府本身的毛病：所有政府都是官僚主义、无能、僵化和适得其反的，而且无可救药；解决办法是摆脱它们，改以私人或基于市场的对策，而不是设法予以改善。

与私营部门相比，政府部门在本质上确实效率偏低，这有道理。另外，政府往往越俎代庖，争夺最好还是留给私营部门的任务，如工厂和企业；或干脆以破坏性的方式来干扰私人决策。公共和私人之间的边界调整，始终是每个社会需要重新谈判的问题。

但归根到底，还是要有公共部门，因为某些服务和功能——经济学家所谓的公共物品（public goods）——只有政府才能提供。严格地说，公共物品既不会被私人挪用，也不会被耗尽；我在享用它时，并不妨碍你的享用。典型的例子是清新空气和国防，它们正是此类公共物品，因为社会中任何人都不会拒绝享用，并且即使有人享用了，留给他人的库存也不会减少。没有私营部门愿意制造公共物品，因为无法阻止他人的使用和获益，也就无法得到任何收入。所以，即使最坚定的自由市场经济学家也会毫不迟疑地承认，政府要在提供纯粹公共物品上发挥作用。除了清新空气和国防，公共物品还包括公共安全、法律制度和公共健康。

除了纯粹的公共物品，为私人消费而制造的许多商品具有经济学家所谓的“外部性”。它指的是强加于第三方的得益或伤害，例如，雇主得益于我自费获得的教育水平，工厂的排泄污染了下游社区的饮用水。在其他情况下，经济交易可能涉及信息不对称。举例来说，卖方可能知道自己二手车的缺陷，但在买方眼中，却不是一目了然的；制药商可能知悉，有关临床研究显示自己产品是无效乃至有害的，但潜在的病人蒙在鼓里。在监管外部性和信息不对称上，政府一直在发挥作用。教育以及公路、港口和水道等设施的正外部性足够庞大，所以在传统上，政府都会以免费或补贴的价格向公民提供一定水平的服务。不过，在这些案例中，在多大程度上需要政府进行必要的补贴或监管，往往是值得商榷的事情，因为过度的国家干预会扭曲市场信息，窒息私营部门的参与。

除了提供公共物品和监管外部性，政府或多或少还以多种形式参与社会规范。政府希望本国公民正直、守法、受到良好教育和爱国，还可能提倡自置居所、小型企业、性别平等和身体锻炼，反对吸烟、吸毒、帮派和人工流产。大多数政府，甚至那些全心致力于自由市场的政府，除了提供必要的公共物品，最终还会采取自认是鼓励投资和经济增长的相关措施。

最后，政府可在控制精英、从事再分配上发挥作用。再分配是一切社会秩序的基本功能：如卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）指出的，大多数前现代社会围绕着有能力进行财富再分配的领袖或头人组织起来，这种做法在历史上比市场交换更为普遍。我们在第1卷看到，许多早期政府，从诺曼征服后的英国国王、奥斯曼帝国到许多中国皇帝，都把保护普通公民躲避寡头精英的贪婪当作自己的责任。在所有可能性中，它们这样做并不是出于公平，当然也不是相信民主，而是出于自身利益。如果国家不节制社会中最富有最强大的精英，后者就会以他人为代价，攫取和滥用政治体系。

国家从事再分配的最基本形式是法律的公平应用。如果放任不管，有钱有势者总有办法惠顾自己，在与非精英打交道时，永远会占到便宜。只有配备了司法和强制执法能力的国家，才能迫使精英遵守任何他人都必须遵守的规则。在这方面，国家和法治合作起来，保证司法平等。这可以是英国的国王法庭在租约纠纷中裁定属臣打赢与领主的官司；或是美国联邦政府的介入让黑人学童免受暴民的攻击；也可以是警察保护社区免受贩毒团伙的骚扰。

不过现代政府实行再分配，更直白的是使用经济手段，最常见的是强制性保险。政府强迫社区购买保险，如果是社会安全计划，再分配是从年轻人到老年人；如果是医疗保险计划，再分配是从健康人到病人。许多美国保守派指责，奥巴马总统2010年的《平价医疗法》是“社会主义”；但事实是，在世界上富裕的民主国家中，美国是唯一没有任何形式的强制全民医保的。

从洛克到哈耶克的自由主义理论家，一直怀疑政府强制的再分配，因为它要以善良和勤奋为代价来奖励懒惰和无能。甚至，所有再分配都会产生经济学家所谓的“道德风险”：让人们获得的酬报基于收入而不是努力，政府无疑在鼓励大家放弃工作。当然，这也是前共产主义国家的情形，如苏联的“政府假装付工资给我们，而我们假装工作”。

另一方面，极简国家拒绝向运气欠佳的公民提供安全网，在道德上难以自圆其说。除非有这样一个社会，竞争场地永远绝对公平，而出身和单纯运气对个人的生存机会、财富和机遇从不发生作用。但是这样的社会过去没有，今天也没有。大多数政府面对的真正问题，不是要不要再分配，而是在什么水平上和以何种方式再分配，以尽量减少道德风险。

优势继承的问题通常会随着时间的推移而变得严重。精英往往会变得盘根错节，因为他们可利用财富、权力和社会地位，从政府那里得到好处，还可借用国家力量来保护自己和孩子。这个过程会持续下去，直到非精英在政治动员中获得成功从而实现逆转，或以其他方式来保护自己。在有些情况中，非精英的反应是暴力革命，如法国和布尔什维克大革命；在另外情况中，可采取民粹主义再分配政策的形式，如胡安·庇隆（Juan Perón）的阿根廷和乌戈·查韦斯（Hugo Chávez）的委内瑞拉。在理想的情况下，对精英权力的约束应通过国家的民主控制，其中的国家政策，在国家资源的公平分配上反映人民的广泛共识。与再分配的情况一样，关键在于，既不惩罚精英致富或参政的能力，又防止他们影响力的坐大。

关于国家的功能范围，现有各种各样的观念。有人相信，它只应提供最基本的公共物品；也有人认为，它应积极塑造社会性质，从事大幅度再分配。如前所述，所有现代的自由民主国家都涉及某种程度的再分配，只是干预的程度有别，从斯堪的纳维亚的社会民主国家，到更古典的自由主义美国。图3显示现代政府可提供的国家功能的光谱表，从最少到最多。

许多当代政治争论关心国家干预究竟应走多远，但还有一个同样重要的关于国家能力的问题。任何给定的功能，例如救火、提供保健服务和制定工业政策，可以做得更好或更糟，一切要看国家当事部门的质量。政府是复杂组织的集合，表现好坏取决于组织形式以及它手中的人力和物力。下面以两条重要的轴来评估国家，水平轴表示国家功能范围，垂直轴表示发挥特定功能的国家能力（见图4）。

国家在水平轴上能走多远，已有若干粗糙的测量。经济学家最常用的是税收占GDP的比例，也可以是公共支出占GDP的比例。这个数额通常大于税收，差额部分就是借债。这些测量还不够，因为有些积极的功能，如监管和行业政策，对社会产生巨大影响，却不一定涉及财政支出。

测量政府的质量

测量国家力量或国家质量——它在垂直轴上的位置——更为复杂。众所周知，马克斯·韦伯以一整套程序来界定现代国家，其中最重要的是：职位严格按照功能组织起来，官员的遴选以择优和技术能力为基础，而不是庇护主义。韦伯的有些标准，作为良好官僚功能的前提，已经不是我们今天能接受的；例如，职位终身制，通过行政等级实施严厉的纪律和控制。然而，根据技术资格来遴选官员，根据才具而不是个人关系来晋升官员，这些想法已得到广泛接受，且与良好的治理效果关系密切，如经济增长和较少腐败。韦伯强调官僚的形式，而政治学家博·罗斯坦（Bo Rothstein）建议用“公正”（impartiality），来作为测量政府质量的标尺。他认为，这种规范性的特性与高效的政绩有关。反过来说，我们可通过功能障碍的测量，如透明国际的清廉指数（Transparency International's Corruption Perception Index），来评估政府的质量。

单单通过程序来测评政府能力，很难捕捉到它真实的质量。韦伯的经典定义假设现代政府是受规则约束的僵化机构，机械地履行委托人（principal）设置的功能。但事实上，程序僵化不是一种美德，反而是人们不喜欢现代政府的核心原因。韦伯本人也谈到，官僚体系犹如“铁笼”，把人困于其中。

不同于程序的替代方法是测量政府制定和贯彻政策的能力，即乔尔·米格代尔（Joel Migdal）所谓的国家“渗透”治下社会的能力。能力的界定牵涉好几个因素，包括官僚体系的规模、掌握的资源、政府官员在教育和专业上的水平。有些学者把政府从人口中征税的比率当作能力的测定，同样的方法也用于测量国家功能范围。理由在于，税收代表政府可任意支配的资源，也很难征集，特别是像所得税那样的直接税。然而，组织履行功能的能力，从来不单看它的资源。组织文化也很重要——即组织中每个人协同运作、孕育信任、勇于探险、富于创新的程度。以正式程序界定的韦伯式官僚体系，可能拥有高效发挥作用的无形特质，也可能没有。

衡量政府质量的另一方法是，不看它是什么而要看它做了什么。政府的目标毕竟不是按程序办事，而是要提供基本服务，包括教育、国防、公共安全和法律保护。产品的测评，如公立学校教育出来的孩子的文化水平，要比教师人数、招聘统计和培训数据更有价值。兰特·普里切特（Lant Pritchett）、迈克尔·伍考克（Michael Woolcock）和马特·安德鲁斯（Matt Andrews）认为，发展中国家政府面临的难题之一是，它们只是在从事所谓的“同构模仿”（isomorphic mimicry）。换句话说，它们在复制发达国家政府的外在形式，却无法复制同样的产品，如教育和卫生。测量政府实际做什么，而不是如何在做，会避免这个问题。

产品的测评很有吸引力，但也会产生误导。良好的结果，如优质的公共教育，来自复杂的混合物，既有政府的投入（教师、课程和教室等），又有学生自身的特点，包括家庭收入、社会习惯和文化背景（家人对学习的重视程度）。美国教育成果的一项经典研究是1966年的《科尔曼报告》（Coleman Report）。它的统计分析显示，优质教育所反映的与其说是政府投入，倒不如说是学生朋友和家庭的影响。在任何情况下，要测量现代政府提供的复杂服务，通常都很困难。例如，如何测量司法系统的质量？显然，如果没有法庭公平审案和刑讯逼供的定性检测，仅有案件结案或定罪的定量检测，这样的测量毫无意义。缺乏这样的定性测量，警察国家的表现似乎永远胜过坚持法治的国家。

在测量国家功能时，除了程序和产品，还要考虑政府质量的最终方面：政府享有的自主程度。政府都要为政治主人服务，无论是民主的公众还是威权的统治者，但它在执行任务时所获得的自主性有多有少。自主性的最基本形式体现在，有权实施对自己官员的控制，录用标准基于专业而不是政治。自主性在执行任务中也非常重要，因为复杂或矛盾的命令很少能产生良好效果。另一方面，自主性太多也会导致灾难，或是腐败，或是官僚机构自订议程，不受政治控制。

良好程序、能力、产品和官僚自主性，可帮助确定国家在图4垂直轴上的位置。如果有学术界公认的测量国家质量的标准，那当然更好，可惜没有。近年来，经济学家尝试制定政府质量的定量测量并取得一些成功。国家中的政府质量，视地区、功能和层级（全国、州或地方）而定，十分参差不齐，使综合性的比较变得更加困难。

尽管存在这些挑战，反映各国政府绩效的，通常是世界银行学院的《全球治理指标》（Worldwide Governance Indicators, WGI）。它自21世纪初起，每年都公布排名。这个指标从治理的六个方面（言论及负责制、政治稳定及无暴力、政府效率、监管质量、法治和腐败控制），对众多国家进行测量。图5提取其中的两个方面，即腐败控制和政府效率，以政府效率的打分为标准，选出一组发达和欠发达的国家，从最差到最佳。

很难弄清全球治理指标到底代表什么，因为它们只是程序、能力和产品的混合物，往往又是基于对专家的调查。这些指标也未能捕捉到国家中政府质量的各种差异，美国海军陆战队不同于路易斯安那州的乡村警察，就好像上海的教育质量不同于中国内地穷困县。然而，这些指标大致显示，世界各地的政府在质量上具有巨大差距，而政府效率又与腐败程度紧密相关。另有不少研究表明，政府质量与国家的经济发展程度也密切相关。

我们以税收占GDP的百分比为国家功能范围的函数，以世界银行学院的全球治理指标为国家力量的函数，可为图4的二维矩阵中填入真实数据（见图6）。发达国家的政府各有大小，但我们看到，它们都位于矩阵的上部。换句话说，你可以是高收入的大政府——丹麦和荷兰，也可以是高收入的较小政府——新加坡和美国。有效政府一旦缺席，国家就不能致富。还有一些新兴市场国家，如中国、印度和俄罗斯，位于垂直轴的中部。其中的贫穷国家靠近底部，最弱国家几乎是零。

美国人喜欢无休止地争辩政府规模的大小。但上述数据显示，在争取良好结果上，政府质量比政府大小更重要。

世界上各政府的表现为何有如此巨大的差异？为什么有些国家，如北欧国家，能以高效提供多元化服务，让公民养成高度的社会信任；其他国家似乎永久陷于腐败和低效，在公民眼中成了寄生虫，而不是带头人？发展的其他方面——法治、负责制、经济增长和社会动员——到底与好政府又有什么关系？

下面几章将试图解释，为什么有些地方发展出了强大国家，其他的却没有。我会比较五个案例：普鲁士/德国、希腊、意大利、英国和美国。普鲁士/德国，与希腊和意大利，在当今欧洲联盟中分别成了书挡的两侧。德国素有强大官僚体系的声誉，经历20世纪上半叶的灾难之后，在战后时期一直采纳健全的宏观经济政策。相比之下，希腊和意大利以高度依附主义和腐败政府著称，其公共财政的痼疾在2010年欧洲债务危机中爆发出来。这个差异来自何方以及何以持续至今，将是比较的焦点。

英国和美国成了中间案例。英国在19世纪初仍有未经改革的充斥庇护政治的文官体系，到该世纪的中间几十年才开始予以清理，从而奠定今日现代文官制度的基础。同样，美国在19世纪20年代初有了基于党派的庇护体制，让政党委任的官员掌控联邦、州和地方各级政府。更确切地说，美国现象并不是庇护政治（patronage），而是依附主义（clientelism），因为它涉及政客向支持者大肆分发好处，而比较封闭的英国就没有此类情形。美国到20世纪第二个十年至第三个十年也成功实现体制改革，造就了现代文官制度的核心。英国和美国能在公共行政中消除某种形式的腐败，而希腊和意大利却做不到。

产生不同结果的关键原因在于，改革官僚体系与容忍更广泛的民主竞争，究竟哪个先哪个后。有些国家仍是威权政体时，就创建了强大的官僚体系，如普鲁士。这种持久而又能自主的官僚体系，活过了随后的政权易手，一直坚持到今天。另有些国家在强大政府到位之前，就实施民主化，如美国、希腊和意大利。它们搞出了依附主义，之后又必须予以改正。美国的改革成功了，希腊则没有，而意大利仅取得部分成功。

欧洲最早建立现代政府的国家之一是普鲁士，它也是现代德国的统一者。普鲁士在工业化之前就开始组建有效的官僚体系，较晚引入民主负责制。所以，我将以这个故事来交代现代国家的兴起。